武云龍

【摘 要】 近些年我國的核電發(fā)展迅速，公眾參與經(jīng)歷了從開始的了解甚少到后來參與意識的覺醒。公眾參與制度建設在我國已被重視起來，不過制度的完善與實際的公眾參與執(zhí)行效果目前還差強人意。公眾參與制度在社會主義的中國有必要被大力發(fā)展，核電發(fā)展只有得民心才能得到大發(fā)展，所以必須完善我國的核電公眾參與制度。

【關鍵詞】 核電 公眾參與 法律制度

一、公眾參與的定義

公眾參與，顧名思義，就是社會大眾對于某一件事情的參加。而法律上的公眾參與在不同的方面有不同的意義。我國的環(huán)境影響評價程序中的公眾參與指公眾（即非政府主體，包括社會組織，專家，居民等）有權通過法定的程序參與有關環(huán)境利益的活動，使程序的最終決策符合社會大眾的利益。我國的《公眾參與環(huán)境保護辦法》規(guī)定公民、法人和其他組織有權了解環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護，并規(guī)定了保障公眾的參與渠道，促進環(huán)境保護公眾參與依法有序發(fā)展。只有公眾的監(jiān)督是長久的，是最符合社會主義經(jīng)濟發(fā)展的宗旨的，所以核電發(fā)展公眾參與有效機制的建立與健全將是核電發(fā)展長久的保障。

二、我國核電公眾參與制度發(fā)展背景

在我國，公眾參與概念的引入晚于環(huán)境影響評價概念的引入。直到 1991 年，在我國實施第一個由亞洲開發(fā)銀行提供贈款的環(huán)境影響評價培訓項目時，才在中國環(huán)境影響評價中首次提出公眾參與的問題，并把公眾參與作為環(huán)境影響評價的重要組成部分。

隨著國際環(huán)境影響評價制度的建立，我國于1979 年頒布《環(huán)境保護法》（試行），從立法上肯定了環(huán)評制度。隨后在 1993 年國家環(huán)?？偩职l(fā)布了《關于加強國際金融組織貸款建設項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》，其中明確要求：“公眾參與是環(huán)境影響評價的重要組成部分。

我國《環(huán)境影響評價法》于2003 年9月1日開始正式實施，從法律上第一次確立了我國公民自身的環(huán)境權益，今年是新《環(huán)保法》實施的第一年，該法第五章“信息公開和公眾參與”中也指出“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利?！?/p>

2015年9月1日實施的我國《環(huán)境保護公眾參與辦法》確立了依法、有序、自愿、便利的原則，這不失為我國公眾參與法律原則上的巨大進步，并且更加詳細的規(guī)定了公眾參與的具體方式主要包括：征求意見、問卷調查，組織召開座談會、專家論證會、聽證會等方式；另外公民、法人和其他組織可以通過電話、信函、傳真、網(wǎng)絡等方式向環(huán)境保護主管部門提出意見和建議。該辦法同時規(guī)定了具體的公眾參與程序，為我國公眾參與提供了程序和制度上的保障。

2018年1月1日實施的我國《核安全法》第五章確立了公眾在核電發(fā)展方面的參與權利，主要包括我國相關核信息的公開，核發(fā)展情況的報告，開展核安全的宣傳活動，以及公眾有權對違反《核安全法》的行為進行監(jiān)督等多個方面規(guī)定了我國的公眾參與制度。是我國在核法律方面對公眾參與制度的重大立法完善，并且在這一核基本法上確立了公眾對核事業(yè)的參與和監(jiān)督權力，將會有利于我國公民保障自身環(huán)境權益，實現(xiàn)環(huán)境的民主。

三、我國核電公眾參與制度存在的問題

（一）法律體系不健全。我國核電發(fā)展相關的公眾參與法律體系目前還不健全，我國的《核安全法》規(guī)定了公眾參與的原則、方式與程序，這是我國在核電發(fā)展基本法上的一個重大完善。但是其缺少下位法的支撐，在公眾參與的法律體系上《核安全法》相當于一個全能選手，既是原則法也是具體實施法，而原則性強的法律往往就會在具體適用時出現(xiàn)很多自由裁量的情形，這就使法律的具體實施效果大打折扣，最終可能會違背立法者的初衷。

（二）形式化嚴重。我國公眾參與制度發(fā)展存在的最大問題就是公眾參與形式化，公眾沒有權力來實現(xiàn)監(jiān)督權，那么導致這一詬病的真正原因在于政府的不作為。所以對于公眾參與權的真正實現(xiàn)的障礙就在于信息的不透明，環(huán)境評價何時評，怎么評，程序如何實施，結果的公布都是公眾能否有效參與的關鍵。

（三）習慣性忽視公眾。長期的法律缺失引起的環(huán)境影響評價與公眾參與的脫鉤，習慣性的公眾參與搞個形式，并沒有真正的與公眾主體想結合。我國2017年下半年確立了《核安全法》這一基本法，但是我國對于核電方面公眾參與的條例與實施細則辦法都沒有具體的規(guī)定，公眾參與實際執(zhí)行仍然沒有形成一個法律習慣，實際現(xiàn)狀還是得到有效改善。

四、完善我國核電公眾參與制度若干構想

我國建立合理的核電發(fā)展公眾參與制度能夠保障公民的環(huán)境權益、人身財產(chǎn)利益，緩和社會矛盾，體現(xiàn)我國的社會主義制度的優(yōu)越性。

（一）完善公眾參與法律法規(guī)體系。我國的核電公眾參與已有了基本法，但是缺少核電站選址、核廢料處置庫選址以及核設施建設環(huán)境影響評價等具體程序的實施細則，應當根據(jù)實際問題逐步完善我國的公眾參與法律體系。

（二）明確公眾參與主體范圍。我認為，公眾參與的主體范圍不應當太為廣泛，但是也應當在必要主體上增加一些有代表性的主體，不應當僅僅局限在“利益圈”之內。主體的思維方式除了利益的局限還將受到其他因素的局限，所以盡可能的選出具有代表性的主體參與，可能對最終的結果具有公正和全面性。

這就需要將公民、法人、集體組織以及專家學者這一范圍擴大，增加社會各界代表來進行有關核電事項的公眾參與。以保證真正參與的公眾這一群體的全面性和客觀性。

（三）創(chuàng)新公眾參與方式。在公眾參與方式上，我國比較傳統(tǒng)，主要是聽證會的方式來進行公眾參與程序。但是聽證會的參與主體較為單一，有時候也過于形式化，所以必須克服有程序無實際參與的問題，那就要將實際的公眾參與人員、程序、結果進行公布，保證公眾參與的透明性，也應當將實際的公眾參與實際效果做出公示，突出公眾參與的優(yōu)越性的同時，保證了公眾參與的執(zhí)行。

【參考文獻】

[1] 問澤霞：《公眾參與環(huán)境影響評價制度的研究》[D]， 南京： 南京林業(yè)大學，2004。

[2] 參見《環(huán)境影響評價法》第五章。

[3] 參見《環(huán)境保護公眾參與辦法》第三條，第四條。