倪靜文
【摘 要】會(huì)計(jì)集中核算是指在預(yù)算單位資金所有權(quán)、使用權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)不變的前提下,由會(huì)計(jì)核算中心集中辦理會(huì)計(jì)核算和實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督的一種會(huì)計(jì)管理模式。隨著我國(guó)公共財(cái)政的改革深入和發(fā)展,各地區(qū)根據(jù)財(cái)政部的要求,政府會(huì)計(jì)集中核算逐步向國(guó)庫(kù)集中支付轉(zhuǎn)軌,將會(huì)計(jì)集中核算與國(guó)庫(kù)集中支付相融合,可以更有效地對(duì)行政事業(yè)單位的財(cái)政性收支進(jìn)行規(guī)范的控制、管理和監(jiān)督。本文結(jié)合工作實(shí)際,介紹了現(xiàn)行國(guó)庫(kù)集中支付制度下行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)集中核算的特點(diǎn)、存在問(wèn)題以及完善措施。
【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位;國(guó)庫(kù)集中支付制度;會(huì)計(jì)集中核算
多年的基層實(shí)踐證明,會(huì)計(jì)集中核算作為一種有效的財(cái)務(wù)管理模式,改變了分散核算帶來(lái)的信息質(zhì)量低、會(huì)計(jì)監(jiān)督不到位的缺點(diǎn),強(qiáng)化了資金使用過(guò)程的監(jiān)管;國(guó)庫(kù)集中支付的實(shí)行,改變了財(cái)政資金撥付方式,解決了資金分散沉淀造成的資金閑置浪費(fèi)問(wèn)題。國(guó)庫(kù)單一賬戶改革是我國(guó)財(cái)政管理領(lǐng)域的一項(xiàng)重大創(chuàng)新,如何完善國(guó)庫(kù)集中支付下的政府會(huì)計(jì)集中核算模式需要我們?cè)趯?shí)際工作中不斷探索。
一、國(guó)庫(kù)集中支付下政府會(huì)計(jì)集中核算的特點(diǎn)
國(guó)庫(kù)集中支付下的政府會(huì)計(jì)集中核算實(shí)行“單一賬戶、集中辦公、集中核算、全程監(jiān)督”的管理模式,它具有如下特點(diǎn):第一,預(yù)算單位設(shè)立一個(gè)零余額賬戶和一個(gè)專用存款賬戶。零余額賬戶主要用于辦理財(cái)政授權(quán)支付業(yè)務(wù)、專用存款戶主要用于核算單位的歷年結(jié)余資金,財(cái)政核撥的往來(lái)款項(xiàng)等。預(yù)算單位資金支出賬戶采用零余額模式,日間透支,日終與國(guó)庫(kù)單一賬戶清算。預(yù)算單位需要用款時(shí)可以向財(cái)政申請(qǐng)支付或授權(quán)支付。代理銀行對(duì)所有支付情況匯總后和財(cái)政零余額賬戶清算。每日清算后,財(cái)政及預(yù)算單位零余額賬戶均為零。所有財(cái)政資金收支均按規(guī)范的程序在財(cái)政單一賬戶體系中運(yùn)作。第二,推行以集中辦公為模式的集中核算管理。由會(huì)計(jì)核算中心統(tǒng)一集中核算,以一人記多本賬的方式通過(guò)統(tǒng)一的財(cái)政信息一體化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行日常賬務(wù)處理。第三,建立全覆蓋的資金監(jiān)管體系。對(duì)所有預(yù)算單位的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、原始憑證錄入、會(huì)計(jì)核算、決算實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控,使資金運(yùn)行過(guò)程更趨公開(kāi)和透明。
二、國(guó)庫(kù)集中支付制度下政府會(huì)計(jì)集中核算存在的問(wèn)題
1.制度缺陷
政府會(huì)計(jì)集中核算為國(guó)庫(kù)集中支付制度的全面推行奠定了良好的基礎(chǔ),兩者的融合使財(cái)政資金在撥付環(huán)節(jié)和支付環(huán)節(jié)中均處于有效監(jiān)督之下,但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,兩種制度并軌模式在財(cái)務(wù)管理中出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾依然存在。相關(guān)制度僅對(duì)核算中心的工作職責(zé)及業(yè)務(wù)流程有較為詳細(xì)的規(guī)定但對(duì)委托單位的職責(zé)要求不夠明確。
2.主體不明
由于制度上的不完善,在實(shí)際操作中常常會(huì)發(fā)生各自為政,自顧各家門(mén)前雪的情況。在業(yè)務(wù)流程過(guò)程中,由于各階段所屬責(zé)任主體不同,容易產(chǎn)生相互推諉的情況,造成工作上費(fèi)時(shí)費(fèi)力而又無(wú)法及時(shí)解決問(wèn)題。另外,如發(fā)生違法會(huì)計(jì)行為后,責(zé)任主體如何認(rèn)定?又如財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算的職能分開(kāi)致使預(yù)算單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制弱化,內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度削弱等等。
3.管理斷層
筆者所在的單位是由20多家區(qū)級(jí)行政事業(yè)單位組成的財(cái)務(wù)核算中心,隨著政府收支分類改革、國(guó)庫(kù)集中支付、績(jī)效預(yù)算、內(nèi)控制度、信息公開(kāi)等財(cái)政一系列改革措施的實(shí)行,核算中心的會(huì)計(jì)人員依法履行職能、開(kāi)展業(yè)務(wù)工作出現(xiàn)一些銜接上的困難。由于制度上的缺陷及主體不明確,在財(cái)務(wù)工作流程中不能進(jìn)行統(tǒng)一管理,使得各階段銜接上出現(xiàn)了斷層。這種管理上的斷層使得核算中心工作人員在業(yè)務(wù)處理中,特別在預(yù)算編制階段無(wú)所適從。
4.協(xié)作不暢
行政事業(yè)單位預(yù)算編制作為極其重要的一項(xiàng)工作,由于核心算中心會(huì)計(jì)不了解該單位的人員增減變動(dòng)情況,不能充分預(yù)測(cè)與詳細(xì)規(guī)劃全年收支,往往會(huì)出現(xiàn)編制不合理,影響預(yù)算編制質(zhì)量,常常會(huì)發(fā)生調(diào)整不及時(shí)而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行率差。為了做好此項(xiàng)工作,通常的做法是:先由報(bào)賬員上報(bào)單位基礎(chǔ)資料后再由核算單位的主管會(huì)計(jì)編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算,經(jīng)過(guò)反復(fù)的溝通后才能完成,致使工作效率低下。好多工作需要雙方的配合,一方提供數(shù)據(jù),另一方撰寫(xiě)文字說(shuō)明,協(xié)同作戰(zhàn),完成的工作質(zhì)量也不高;另外,從會(huì)計(jì)監(jiān)督職能出發(fā),要行使會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)有一定難度。
5.監(jiān)管缺失
根據(jù)我國(guó)會(huì)計(jì)法規(guī)定,會(huì)計(jì)的主要職責(zé)是進(jìn)行會(huì)計(jì)核算,實(shí)行會(huì)計(jì)監(jiān)督。但是,由于集中核算,一個(gè)會(huì)計(jì)同時(shí)要負(fù)責(zé)多個(gè)單位賬務(wù),而且每個(gè)單位的基本職能不一,工作目標(biāo)不同,不熟悉各單位的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生情況,不參與其日常業(yè)務(wù)工作,在賬務(wù)處理中難免會(huì)出現(xiàn)會(huì)計(jì)信息失真等現(xiàn)象。理論上說(shuō),實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后,核算中心會(huì)計(jì)人員與預(yù)算單位沒(méi)有任何依附關(guān)系,可以嚴(yán)格按照國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)務(wù)制度規(guī)定獨(dú)立行使財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)力,但在實(shí)際操作中,財(cái)務(wù)審批職能由單位行使,會(huì)計(jì)監(jiān)督職能由會(huì)計(jì)核算中心行使,會(huì)計(jì)人員只能根據(jù)票據(jù)來(lái)判斷單位報(bào)賬發(fā)票的手續(xù)是否完備,票據(jù)是否規(guī)范合法,而無(wú)法鑒別反映的經(jīng)濟(jì)內(nèi)容是否真實(shí),要正確行使會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)力很難做到。以上問(wèn)題的產(chǎn)生究其根本原因是由于財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)核算、監(jiān)督的脫節(jié)而導(dǎo)致的。
三、完善國(guó)庫(kù)集中支付制度下會(huì)計(jì)集中核算的對(duì)策
針對(duì)上述實(shí)踐過(guò)程中凸顯的問(wèn)題,在新形勢(shì)下如何做好國(guó)庫(kù)集中支付制度下的會(huì)計(jì)集中核算,采取何種有效對(duì)策成為當(dāng)前實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付制度下會(huì)計(jì)集中核算最為緊要的研究課題。
本文認(rèn)為首先要建立健全會(huì)計(jì)核算中心的工作制度,規(guī)范完善財(cái)務(wù)工作流程中的監(jiān)督體系,形成一套獨(dú)立的財(cái)務(wù)審核機(jī)制。此是當(dāng)前形勢(shì)下的重中之重。同時(shí),需要明確預(yù)算單位主體責(zé)任,明確核算中心的監(jiān)管職責(zé),加強(qiáng)預(yù)算單位與會(huì)計(jì)核算中心溝通協(xié)調(diào),轉(zhuǎn)移工作重心,實(shí)現(xiàn)從核算型向管理型轉(zhuǎn)化,從而完善財(cái)務(wù)集中核算運(yùn)行模式,進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)集中核算中心工作效率。
1.加強(qiáng)制度建設(shè)、明確責(zé)任主體,完善全面覆蓋的監(jiān)管體系
我國(guó)《會(huì)計(jì)法》規(guī)定,單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé);實(shí)行集中支付制度改革后,預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行主體和會(huì)計(jì)責(zé)任主體不變,預(yù)算單位資金所有權(quán)、資金使用權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)不變,債權(quán)和債務(wù)主體不變,經(jīng)濟(jì)責(zé)任主體不變。簡(jiǎn)而言之,國(guó)庫(kù)集中支付下的會(huì)計(jì)集中核算責(zé)任主體仍是各預(yù)算單位, 而不是會(huì)計(jì)核算中心。各預(yù)算單位對(duì)預(yù)算執(zhí)行和會(huì)計(jì)責(zé)任承擔(dān)雙重主體責(zé)任:
(1)負(fù)責(zé)做好中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃編制,部門(mén)預(yù)算的編制與執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)決算信息公開(kāi)、項(xiàng)目庫(kù)管理、固定資產(chǎn)管理、政府采購(gòu)等財(cái)務(wù)管理工作,承擔(dān)本單位所有的資金和活動(dòng)的規(guī)范性,安全性等責(zé)任。
(2)負(fù)責(zé)建立本單位內(nèi)部控制度、財(cái)務(wù)管理制度,承擔(dān)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家政策、建立內(nèi)部控制規(guī)范支出行為,維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)紀(jì)律的主體責(zé)任。會(huì)計(jì)核算中心的主要職責(zé):負(fù)責(zé)日常會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的處理、預(yù)決算編制、調(diào)整、完成年終財(cái)務(wù)決算、配合審計(jì)部門(mén)提供會(huì)計(jì)憑證、賬簿資料等日常業(yè)務(wù)工作。各預(yù)算單位的報(bào)賬員除了負(fù)責(zé)本單位的報(bào)賬工作外,還要做好與核算中心的日常工作溝通、銜接。明確界定預(yù)算單位與核算中心的委托代理記賬關(guān)系和雙方職責(zé),簽訂委托協(xié)議,并報(bào)財(cái)政部門(mén)備案。理順體制機(jī)制,會(huì)計(jì)核算中心應(yīng)歸屬于財(cái)政部門(mén)下的財(cái)務(wù)核算中心,便于財(cái)政各職能科室加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)集中核算中心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
按照《會(huì)計(jì)法》,建立適用于本系統(tǒng)的監(jiān)管體系,賦予核算中心審核監(jiān)督職責(zé),提高核算中心工作人員的責(zé)任意識(shí),保證各項(xiàng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)流程規(guī)范。根據(jù)財(cái)政精細(xì)化管理的要求,原則上一名財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)不超過(guò)3家單位的財(cái)務(wù)記賬工作,真正做到資金監(jiān)管“三覆蓋”,即單位全覆蓋、資金全覆蓋、管理全覆蓋。另外,對(duì)所屬單位領(lǐng)導(dǎo)干部和財(cái)務(wù)人員實(shí)行分層分類培訓(xùn),增強(qiáng)財(cái)經(jīng)法紀(jì)意識(shí),強(qiáng)化內(nèi)部財(cái)務(wù)管控力度,建立覆蓋整個(gè)工作流程的各項(xiàng)規(guī)章制度及各類配套措施,建立管理科學(xué)精細(xì)、監(jiān)督及時(shí)到位的預(yù)算管理制度,保障業(yè)務(wù)工作流暢、監(jiān)管到位。
2.加強(qiáng)溝通協(xié)作、提高責(zé)任意識(shí),建立科學(xué)高效的工作機(jī)制
(1)加強(qiáng)溝通協(xié)作。會(huì)計(jì)核算中心與行政事業(yè)單位雖然是委托代理記賬,但又不是普通的會(huì)計(jì)委托代理記賬,更有管理監(jiān)督服務(wù)于一體的職能。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后,財(cái)務(wù)工作中集中顯現(xiàn)的矛盾是會(huì)計(jì)核算中心與委托單位之間的需求差異。委托單位為追求經(jīng)費(fèi)使用的便捷性,往往忽視財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性;而核算中心則力求會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)流程合法性的同時(shí)往往忽視委托單位的工作需求。因此,對(duì)于業(yè)務(wù)流程的共性問(wèn)題及相關(guān)難點(diǎn)矛盾,需要會(huì)計(jì)核算中心與各核算單位及時(shí)溝通。在相關(guān)制度規(guī)定下,制定較為詳細(xì)的協(xié)作事項(xiàng)及規(guī)定,定期召開(kāi)財(cái)務(wù)會(huì)議,相互聽(tīng)取雙方的意見(jiàn)和建議,充分了解對(duì)方的需求。
(2)提高責(zé)任意識(shí)。在強(qiáng)化會(huì)計(jì)集中核算中心的監(jiān)管職能的同時(shí),要加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算隊(duì)伍建設(shè);在努力提升工作人員專業(yè)技術(shù)水平的同時(shí),更要高度重視核算中心的責(zé)任意識(shí)。核算中心作為財(cái)務(wù)工作開(kāi)展的主體,也可以去各核算單位調(diào)研,了解各單位的實(shí)際情況,主動(dòng)對(duì)核算單位提出相關(guān)的意見(jiàn)及建議。會(huì)計(jì)核算中心人員在審核原始憑證時(shí),對(duì)不真實(shí)、不合規(guī)的原始憑證要敢于指出問(wèn)題所在,并不予報(bào)銷或予以退回。
(3)建立工作機(jī)制。綜上所述,在健全的制度保障和責(zé)任主體明確的前提之下,并通過(guò)自身的隊(duì)伍建議,責(zé)任意識(shí)及溝通協(xié)調(diào)能力進(jìn)一步提高;建立了一系列詳細(xì)的規(guī)章約定及操作程序并將其固化之后,那么一個(gè)完整高效的工作機(jī)制自然形成。有了這樣一套科學(xué)有效工作機(jī)制,在制度的保障下堅(jiān)持運(yùn)行,并不斷改進(jìn),那么現(xiàn)階段實(shí)行的國(guó)庫(kù)集中支付制度下會(huì)計(jì)集中核算模式必將成為富有中國(guó)特色財(cái)務(wù)管理的發(fā)展方向。
3.轉(zhuǎn)變管理理念、轉(zhuǎn)移工作重心,推進(jìn)核算型向管理型轉(zhuǎn)化
轉(zhuǎn)變管理理念、推進(jìn)核算型向管理型轉(zhuǎn)化。為適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政信息化管理要求,各地區(qū)相繼建立了公共財(cái)政一體化管理網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái),其覆蓋了預(yù)算編制、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、公務(wù)卡等多種功能,實(shí)現(xiàn)了財(cái)政內(nèi)部、財(cái)政與預(yù)算單位之間的信息和數(shù)據(jù)共享,也使會(huì)計(jì)集中核算中心的財(cái)務(wù)人員工作有望從繁瑣的日常會(huì)計(jì)核算等事務(wù)性工作中脫離出來(lái),從核算型向管理型轉(zhuǎn)化。在信息化手段日趨豐富的情況下,會(huì)計(jì)集中核算中心要充分利用現(xiàn)今的信息化資源,結(jié)合專業(yè)的財(cái)務(wù)知識(shí)來(lái)指導(dǎo)核算單位的各項(xiàng)財(cái)務(wù)工作。信息化會(huì)計(jì)集中核算工作的高效運(yùn)行為會(huì)計(jì)核算中心從核算型向管理型轉(zhuǎn)化提供了有力保障。
轉(zhuǎn)移工作重心,實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)向管理會(huì)計(jì)的轉(zhuǎn)型。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)主要職責(zé)除了按照財(cái)務(wù)報(bào)賬制度和會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范化要求進(jìn)行財(cái)務(wù)報(bào)賬,做好審核原始憑證、編制記賬憑證,財(cái)務(wù)報(bào)表,完成會(huì)計(jì)信息收集、處理、傳遞外,還應(yīng)對(duì)每年的財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行分析和研究,指導(dǎo)預(yù)算單位做好信息公開(kāi)的數(shù)據(jù)填報(bào)、數(shù)據(jù)核對(duì),如,幫助核算單位修訂和完善各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度,在提供數(shù)據(jù)的同時(shí)指導(dǎo)單位做好年終財(cái)務(wù)分析決算報(bào)告的撰寫(xiě),參加核算單位關(guān)于財(cái)務(wù)重大事項(xiàng)、重大決議的會(huì)議,根據(jù)審計(jì)報(bào)告中反映的問(wèn)題協(xié)同核算單位加強(qiáng)整改,核算中心會(huì)計(jì)地位就相當(dāng)于一個(gè)企業(yè)的財(cái)務(wù)顧問(wèn),最終實(shí)現(xiàn)從財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)向管理會(huì)計(jì)的轉(zhuǎn)型。
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