楊海梅

摘要：十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持全面深化改革，必須不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。文章主要分析從2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件執(zhí)行以來，行政事業(yè)單位在執(zhí)行過程中存在的問題，并提出改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題及對(duì)策

十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持全面深化改革，必須不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制通過優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，是各級(jí)機(jī)關(guān)單位貫徹十九大會(huì)議精神、落實(shí)全面深化改革部署的重要舉措。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的意義

（一）保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性、合規(guī)性

單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)貫穿著單位工作業(yè)務(wù)所有流程。有工作的開展就會(huì)有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的產(chǎn)生。一個(gè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性合規(guī)性的依據(jù)主要是相關(guān)的規(guī)章制度，建立健全內(nèi)部控制制度、加強(qiáng)單位內(nèi)部控制，是行政事業(yè)單位正常運(yùn)行的基本保障。

（二）保證國有資產(chǎn)安全

行政事業(yè)單位對(duì)國有資產(chǎn)有著管理和使用的職責(zé)，其任何損失浪費(fèi)都是國有資產(chǎn)的流失，國家的損失。制定完善的內(nèi)部控制制度，按照公平、公開、公正的原則，杜絕違規(guī)采購、處置國有資產(chǎn)，杜絕人情交易和暗箱操作，防止國有資產(chǎn)流失，保證國有資產(chǎn)的安全完整。

（三）提高行政運(yùn)行效率

行政事業(yè)單位是我國政府公共權(quán)利運(yùn)行的執(zhí)行主體，其根本目的是社會(huì)效益最大化，群眾利益的根本保障。建立健全的內(nèi)部控制制度、監(jiān)督機(jī)制，是加強(qiáng)行政事業(yè)單位職能運(yùn)行能力和效率的重要措施。

（四）有效防范舞弊和腐敗

完整的制度可以使有企圖的人無法任意橫行。完善權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制，形成有權(quán)必有制度，用權(quán)必遵循制度，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，深化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的自我防范，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制的重視不夠

一是自2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件執(zhí)行以來，有些單位主要領(lǐng)導(dǎo)沒有正確認(rèn)識(shí)加強(qiáng)單位內(nèi)部控制的重要意義，不重視內(nèi)部控制系統(tǒng)的建設(shè)，認(rèn)為單位各項(xiàng)工作只要按上級(jí)主管部門的相關(guān)文件規(guī)定執(zhí)行就夠了，財(cái)會(huì)工作只需要按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行就行了，制定內(nèi)部制度就是多此一舉的事；認(rèn)為是上級(jí)部門要求完成的一項(xiàng)平常性工作而已，把內(nèi)部控制看成僅是財(cái)務(wù)部門的事，只是單純的為了應(yīng)付相關(guān)部門的檢查而已。二是近年各單位精準(zhǔn)脫貧、環(huán)境治理、信訪維穩(wěn)、安全等工作與干部職工的年終目標(biāo)考核相連，和領(lǐng)導(dǎo)的晉升及切身利益息息相關(guān)，所以不得不高度重視。而內(nèi)部控制工作不與干部經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，不會(huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的官帽有影響，只感覺是掛在墻上的東西，無人問津。

（二）內(nèi)部控制制度的建立未結(jié)合單位實(shí)際情況

很多單位內(nèi)控制度幾乎都是同一個(gè)版本，生搬硬套，除了單位名稱不一樣，其他內(nèi)容完全一樣。抄襲、委托相關(guān)中介機(jī)構(gòu)一手操辦，不根據(jù)單位實(shí)際情況科學(xué)合理的完善內(nèi)部控制機(jī)制，更是嚴(yán)重影響內(nèi)部的執(zhí)行力。一些單位雖然形式上建立了相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，但是執(zhí)行力度不夠，甚至對(duì)制度置若罔聞，主觀能動(dòng)性相對(duì)較弱，制度落實(shí)于實(shí)際工作的效果不佳。

（三）干部人事管理不規(guī)范，崗位設(shè)置不合理

有些單位執(zhí)行干部選拔任用規(guī)定不嚴(yán)，未進(jìn)行民主推薦、考察談話等干部選任程序，就直接召開黨委（黨組）會(huì)議研究干部任免；有的單位選拔干部不開展談話或是考察工作流于形式；干部選任資格把關(guān)不嚴(yán)，大部分單位存在混崗的問題，很多事業(yè)人員擔(dān)任公務(wù)員崗位，公務(wù)員到事業(yè)單位任職。有些單位崗位安排不合理，存在一人多崗，如計(jì)生工作人員兼任信訪工作、農(nóng)業(yè)工作，統(tǒng)計(jì)人員兼任民政工作、司法工作等。不相容崗位兼職的問題，如財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)、出納一肩挑，紀(jì)檢成員兼任經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作。關(guān)鍵崗位不用具備相應(yīng)的資格和能力的人，如會(huì)計(jì)崗位設(shè)置時(shí)，有會(huì)計(jì)專業(yè)技術(shù)的人領(lǐng)導(dǎo)不任用，而是任用所謂的聽領(lǐng)導(dǎo)話的人。出現(xiàn)管理漏洞，讓有企圖的人有機(jī)可乘。

（四）往來款項(xiàng)長(zhǎng)期掛賬，不進(jìn)行清理

近幾年，發(fā)現(xiàn)有些單位會(huì)計(jì)往來賬務(wù)復(fù)雜，有些往來款項(xiàng)金額大，涉及的往來戶數(shù)量多。掛賬時(shí)間長(zhǎng)，有些甚至十多年都未進(jìn)行清理，債權(quán)人（企業(yè)）、債務(wù)人（企業(yè)）有些人已經(jīng)不在，企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)，單位領(lǐng)導(dǎo)都換了幾屆。往來款項(xiàng)長(zhǎng)期掛賬，不進(jìn)行清理，時(shí)間長(zhǎng)了更無法理清楚，會(huì)嚴(yán)重影響會(huì)計(jì)報(bào)表的真實(shí)性，完整性。

（五）部門預(yù)算執(zhí)行力差

決算數(shù)與會(huì)計(jì)賬面數(shù)普遍不一致；預(yù)算調(diào)整程序不規(guī)范、時(shí)效性差；“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算資金存在超預(yù)算支出、三單不齊、占用下屬單位公車，違規(guī)租車等問題；“其他商品服務(wù)支出”科目是個(gè)筐什么都往里裝，廣告宣傳費(fèi)、職工體檢費(fèi)、三單不齊的接待費(fèi)、工作檢查支出等都在“其他商品服務(wù)支出“科目列支；年度執(zhí)行中追加指標(biāo)數(shù)占全年指標(biāo)數(shù)比例偏大。

（六）建設(shè)項(xiàng)目管理不規(guī)范

在近幾年工作中發(fā)現(xiàn)，有些單位重要工程項(xiàng)目沒有實(shí)行民主集中制，沒有按規(guī)定進(jìn)行招投標(biāo)，沒有按規(guī)定的程序進(jìn)行，存在項(xiàng)目先實(shí)施，后立項(xiàng)、招投標(biāo)的問題，存在工程量缺斤少兩的問題，存在資金量少的維修、裝修等小型工程項(xiàng)目管理不到位的情況。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題的整改措施

（一）進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思想認(rèn)識(shí)

單位負(fù)責(zé)人是單位財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作的第一責(zé)任主體，對(duì)本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、完整性負(fù)主要責(zé)任。要增強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識(shí)，必須強(qiáng)化對(duì)行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。要進(jìn)一步提高內(nèi)部控制的思想認(rèn)識(shí)，不只是增強(qiáng)單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識(shí)，還應(yīng)將內(nèi)部控制滲透到行政事業(yè)單位的每一位干部，滲透到單位的每一個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，貫徹權(quán)力運(yùn)行的全過程。當(dāng)行為養(yǎng)成了規(guī)范，當(dāng)自覺成為了習(xí)慣，心有一把戒尺、行有所止，那么我們的內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效率就更高。

（二）科學(xué)合理的制定單位內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位制定內(nèi)部控制制度，首先必須確保國家有關(guān)法律、法規(guī)和相關(guān)政策的貫徹執(zhí)行相結(jié)合，其次結(jié)合各單位的工作實(shí)際情況科學(xué)合理完整的制定內(nèi)部控制制度。一是單位紀(jì)律方面的制度。如上下班制度、會(huì)議管理制度、印章管理制度、車輛管理制度、檔案文書管理制度等；二是干部人事管理制度。如干部任免制度、培訓(xùn)制度、績(jī)效考核制度、人事檔案管理制度等；三是財(cái)務(wù)管理制度。如預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度、收入內(nèi)部管理制度、支出審批制度、債務(wù)內(nèi)部管理制度、往來款管理制度、政府采購業(yè)務(wù)控制制度、資產(chǎn)控制制度、對(duì)外投資管理制度、建設(shè)項(xiàng)目管理制度、合同管理制度等。

（三）加強(qiáng)干部人事管理，規(guī)范崗位設(shè)置

一是領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用必須按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，必須經(jīng)過民主推薦，組織考察，堅(jiān)持民主集中制，并進(jìn)行公示制度；單位中層干部任免實(shí)行公開選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗。從單位實(shí)際情況出發(fā)合理確定選拔職位、數(shù)量和范圍，并科學(xué)測(cè)試、民主測(cè)評(píng)。二是逐步解決事業(yè)人員、公務(wù)員混崗的問題。鼓勵(lì)到公務(wù)崗位任職的年輕的事業(yè)人員報(bào)考公務(wù)員；深化事業(yè)單位的改革，部分行政機(jī)關(guān)下設(shè)的事業(yè)單位承擔(dān)行政職能的工作，和公務(wù)員承擔(dān)的職能職責(zé)完全一樣，所以將承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位逐步過渡到公務(wù)員崗位，彌補(bǔ)公務(wù)員年齡脫節(jié)的問題；完善人事編制監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)人事編制管理責(zé)任追究制，進(jìn)一步樹立人事編制管理法律責(zé)任意識(shí)，提升人事編制管理法律權(quán)威，加大人事編制管理執(zhí)法力度。

（四）強(qiáng)化往來賬款管理的責(zé)任意識(shí)，全面清理單位往來款項(xiàng)

一是強(qiáng)化往來款管理的責(zé)任意識(shí)，改變單位負(fù)責(zé)人“新官不理舊賬”的思想和做法，各單位領(lǐng)導(dǎo)要充分認(rèn)識(shí)往來款項(xiàng)清理的必要性和緊迫性，負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。把“舊賬”清理工作納入“新官”的績(jī)效考核，建立責(zé)任追究制度。二是全面清理單位往來款項(xiàng)。首先，摸清往來款項(xiàng)的來龍去脈，建立對(duì)往來資金的清理機(jī)構(gòu)，制定清理工作方案。其次，對(duì)單位往來款項(xiàng)發(fā)生的詳細(xì)情況，形成的主要原因按單位、部門列出清單。再次，對(duì)往來款逐筆進(jìn)行處理和落實(shí)。個(gè)人欠款采用電話、實(shí)地的催收方式，單位、企業(yè)欠款采用函證的方式催收，已破產(chǎn)的企業(yè)到法院查相關(guān)依據(jù)，已改制或撤并的企業(yè)，到相關(guān)部門或相關(guān)經(jīng)辦人查找相應(yīng)的依據(jù)。清理后確認(rèn)無法收回或付出的款項(xiàng)呆賬死賬，經(jīng)上級(jí)主管部門、財(cái)政部門集體商議進(jìn)行核銷，并及時(shí)進(jìn)行賬務(wù)處理。對(duì)單位造成重大損失的，應(yīng)追究審批人和經(jīng)辦人的相關(guān)責(zé)任。

（五）加強(qiáng)預(yù)算編制的管理，提高預(yù)算執(zhí)行效率

一是確保預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性。以上年行政事業(yè)單位的實(shí)際支出數(shù)據(jù)為依據(jù)，根據(jù)單位下年度的工作計(jì)劃安排實(shí)際情況科學(xué)測(cè)算，合理地編制單位預(yù)算情況。二是確保預(yù)算編制的合法性，部門預(yù)算編制必須符合預(yù)算法和國家相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，符合國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)方針、政策。三是充分認(rèn)識(shí)預(yù)算執(zhí)行的重要性、嚴(yán)肅性。預(yù)算編制一經(jīng)批復(fù)，嚴(yán)禁無預(yù)算支出、超預(yù)算支出。單位職工體檢費(fèi)、伙食團(tuán)工作餐等支出各單位普遍存在的支出項(xiàng)目，但未納入預(yù)算編制的項(xiàng)目，上級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)做好預(yù)算管理工作，把握預(yù)算執(zhí)行工作的全面性，減少行政事業(yè)單位的負(fù)擔(dān)。項(xiàng)目資金按照預(yù)算規(guī)定的用途使用，不得隨意進(jìn)行調(diào)整，確實(shí)需要調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算法規(guī)定的程序和時(shí)間進(jìn)行報(bào)批，不能擅自調(diào)整。

（六）規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目管理

一是建立工程項(xiàng)目決策機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行民主集中制，嚴(yán)禁個(gè)人單獨(dú)決策或者擅自改變集體決策意見。加強(qiáng)對(duì)小型工程項(xiàng)目的監(jiān)管，避免違規(guī)資金通過虛假小型工程項(xiàng)目流出。二是進(jìn)一步規(guī)范和完善行政事業(yè)單位工程項(xiàng)目的管理，嚴(yán)格項(xiàng)目事前、事中、事后全過程監(jiān)管，強(qiáng)化工程項(xiàng)目審計(jì)，規(guī)范政府采購行為，提高資金使用效益，建立公正、公開的工程項(xiàng)目建設(shè)和管理秩序。

（七）強(qiáng)化單位內(nèi)部控制體系建設(shè)

一是建立單位內(nèi)控體系，單位指定專門部門和專人負(fù)責(zé)對(duì)單位內(nèi)部控制的自我評(píng)價(jià)，建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，成立由單位內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)組成的內(nèi)部監(jiān)督小組，對(duì)單位內(nèi)控執(zhí)行情況進(jìn)行定期或不定期檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改。二是強(qiáng)化財(cái)政部門的主管責(zé)任，國務(wù)院財(cái)政部門及派出機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方財(cái)政部門作為管轄各單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況的業(yè)務(wù)主管部門，應(yīng)該將內(nèi)部控制工作建立考核機(jī)制，定期（半年或一年）將各單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況進(jìn)行考評(píng)打分，并納入各單位每年財(cái)政工作的績(jī)效考核。對(duì)每年考評(píng)中發(fā)現(xiàn)的問題，提出意見、建議，并組織整改落實(shí)。三是審計(jì)部門加大對(duì)各單位內(nèi)部控制情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，黨的十九大會(huì)議強(qiáng)調(diào)“審計(jì)管理體制”，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。審計(jì)作為國家治理的基石和重要保障，作為懲治和防腐敗，促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要力量，要更好融入到服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生動(dòng)實(shí)踐當(dāng)中。所以，各單位的內(nèi)部控制是審計(jì)重點(diǎn)，主要檢查單位內(nèi)部控制制度是否按政策文件規(guī)定進(jìn)行建立，建立是否完整，建立是否科學(xué)合理，干部管理、財(cái)務(wù)管理、工程項(xiàng)目等工作中是否按制定的內(nèi)部控制制度執(zhí)行，執(zhí)行的效益如何。揭示相關(guān)內(nèi)部控制的缺陷，有針對(duì)性地提出審計(jì)處理意見和建議，并督促單位進(jìn)行整改。

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（作者單位：仁壽縣審計(jì)局）