王學(xué)娟

【摘 要】隨著事業(yè)單位預(yù)算決算的逐步公開，部門預(yù)算的績效評價越來越引起社會公眾的重視。如何進行部門預(yù)算的績效評價，實行對事業(yè)單位的經(jīng)濟活動的有效監(jiān)督，提高事業(yè)單位的資金運營質(zhì)量和資金配置效率，增強公信力，成為各級財政部門的首要問題。然而因為事業(yè)單位承擔著為社會提供公益服務(wù)的責任，在其部門預(yù)算績效評價中存在著一定的難度。本文從事業(yè)單位內(nèi)部的角度出發(fā)，提出對事業(yè)單位的部門預(yù)算績效評價時不能僅僅依靠財政部門的監(jiān)管，而要轉(zhuǎn)變觀念，在事業(yè)單位內(nèi)部建立部門預(yù)算評價小組以及一套完整的預(yù)算績效評價體系，從設(shè)立績效目標開始，在部門預(yù)算執(zhí)行過程中的監(jiān)督，再到預(yù)算執(zhí)行后的績效評價，全過程地完善事業(yè)單位部門預(yù)算的績效考評，并提出加強部門預(yù)算績效評價的公開，結(jié)合公眾監(jiān)督的力量，充分發(fā)揮預(yù)算績效評價的監(jiān)督作用，切實有效地加強資產(chǎn)的管理，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題并做出相應(yīng)解決措施，提高事業(yè)單位預(yù)算管理工作效率，監(jiān)督和鞭策事業(yè)單位的科學(xué)管理，提高管理透明度，更大地發(fā)揮事業(yè)單位的職能，更好地服務(wù)社會。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；部門預(yù)算；績效評價

一、引言

事業(yè)單位是以公益為目的，由國家設(shè)立的主要從事教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等部門的法人組織。在事業(yè)單位中，部門預(yù)算是一項重要工作，也是財政進行撥款的重要依據(jù)。近年來，隨著事業(yè)單位預(yù)算決算的逐步公開，部門預(yù)算的績效評價越來越引起公眾的重視。如何進行部門預(yù)算的績效評價，實行對事業(yè)單位的經(jīng)濟活動的有效監(jiān)督，提高事業(yè)單位的資金運營質(zhì)量和資金配置效率，增強公信力，成為各級財政部門的首要問題。在2015年1月1日起施行的新《預(yù)算法》中明確提出，在公共部門預(yù)算和人大審查預(yù)決算的過程中全面加強預(yù)算績效管理，各級政府和各單位要對預(yù)算支出情況進行績效評價。新《預(yù)算法》要求預(yù)算績效評價要貫穿部門預(yù)算的編制、審核、執(zhí)行、監(jiān)督和決算的全過程當中。然而在實際工作當中，由于事業(yè)單位的績效目標不同于企業(yè)的績效目標，行政事業(yè)單位承擔著一定的社會責任，因此在進行部門預(yù)算的績效評價時存在著一定的難度，使得各單位存在著“重預(yù)算，輕執(zhí)行，虛評價”的現(xiàn)象。為了解決這個問題，執(zhí)行財政部門對于事業(yè)單位部門預(yù)算進行績效管理的規(guī)定，本文對于現(xiàn)行事業(yè)單位中部門預(yù)算當中進行績效評價問題提出了一些建議。

二、事業(yè)單位部門預(yù)算績效評價中存在的問題

現(xiàn)行的事業(yè)單位部門預(yù)算主要是按照地方財政要求，在每年的年中或年末的規(guī)定時間內(nèi)進行下一年度的部門預(yù)算。在對于事業(yè)單位提交的部門預(yù)算中，對于績效評價缺乏一個切實可行的績效評價體系，使得目前的部門預(yù)算績效評價存在著眾多問題。

1.預(yù)算單位各級人員不重視，部門預(yù)算的績效評價形同虛設(shè)

事業(yè)單位中從領(lǐng)導(dǎo)到職工普便認為與資金收入和支出相關(guān)的事情都是財務(wù)部門的事情。在進行部門預(yù)算的過程中，主要工作也是集中在單位的財務(wù)部門進行。而財務(wù)部門很難對單位的全部活動進行細致的梳理與把控，這樣就不能對于各種財務(wù)收支的績效目標進行明確與控制。事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)對于部門預(yù)算的績效評價在思想上并不重視，他們更加關(guān)注收入的預(yù)算而非績效管理，認為掌控的資金越多越好，特別是一些單位還有收入，也就是納入財政管理的資金，認為是單位自己的資金，可以任意支配，沒有意識到事業(yè)單位的資金退即國家投入資金。對于資金的使用效率與效果以及因此而產(chǎn)生的經(jīng)濟效益與社會效益并不重視，對于資金的投入有沒有達到單位的績效目標，有沒有發(fā)生資金閑置與浪費并沒有引起足夠的重視。

按照財政部門要求，事業(yè)單位在年度部門預(yù)算中支出金額大于100萬元時，要同時提交部門預(yù)算績效目標申報表，支出金額在100萬元以下的項目進行部門自評。然而事業(yè)單位內(nèi)部沒有建立績效管理部門，對于部門預(yù)算的績效評價更是無從談起。往往是在進行部門預(yù)算過程中先進行預(yù)計測算再找績效目標?？冃繕嗣枋龊唵位\統(tǒng)。在設(shè)定績效目標時只是按照以往傳統(tǒng)目標設(shè)定，沒有根據(jù)單位的具體情況，使得績效目標與現(xiàn)實差距較大，難以發(fā)揮事業(yè)績效評價的效果。同時，在部門預(yù)算的執(zhí)行過程中，不考慮績效目標，忽視了績效評價，使績效管理形同虛設(shè)。

2.不能真正發(fā)揮績效評價的監(jiān)督作用

目前，在事業(yè)單位部門預(yù)算的績效評價中，主要是由財政部門進行監(jiān)督執(zhí)行。財政部門的主管科室和預(yù)算科對于所屬事業(yè)單位提交的支出金額在100萬元以上的項目年度部門預(yù)算進行績效評價。個別帶來單位為了逃避預(yù)算績效評價，人為的將支出預(yù)算進行分解，這樣既省去了單位設(shè)置績效考核目標，同時也省去了財政部門對預(yù)算進行績效評價。在財政部門對事業(yè)單位部門預(yù)算進行績效評價時，主要是委托第三方進行。接受委托責任的第三方，對抽樣事業(yè)單位收取資料，入戶進行實地檢查與核實，并聘請績效評價專業(yè)人員對抽樣單位進行評價。第三方的確可以對事業(yè)單位提交的部門預(yù)算進行專業(yè)的事前績效評價，提出修改建議，但是在事業(yè)單位實際的預(yù)算執(zhí)行過程就沒有任何的監(jiān)督和指導(dǎo)，缺乏事中跟蹤的先進機制?；旧隙际堑鹊搅恕吧字蟪墒祜垺敝?，再通過績效評價發(fā)現(xiàn)問題，資金的浪費已經(jīng)成為事實，也只能是亡羊補牢，為時晚矣，不能真正發(fā)揮預(yù)算績效評價的監(jiān)督作用。

3.沒有有效的獎懲制度

財政部門對事業(yè)單位的預(yù)算績效評價沒有制定相應(yīng)的獎懲機制，對于績效評價結(jié)果沒有加以應(yīng)用，就事論事，決算中僅依靠財務(wù)支出進行分析，沒有利用績效評價對下一年度的部門預(yù)算進行修正和完善。同時，沒有將預(yù)算績效評價與領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)責任人的績效考評掛鉤，沒有有效的獎懲制度對領(lǐng)導(dǎo)和責任人進行約束和考核，提高預(yù)算的績效評價意識，更好地完成預(yù)算的績效目標。

4.沒有有效的公眾監(jiān)督

目前，對于事業(yè)單位的財務(wù)公開中主要是要求各單位在政府信息網(wǎng)和單位自己的門戶網(wǎng)站對預(yù)算和決算等事項進行公開。但是對于公開的預(yù)算和決算中并未涉及預(yù)算的績效目標以及后期的績效評價情況，公眾也很難從其他公開的平臺中得到相關(guān)的信息。對于公眾而言，事業(yè)單位部門預(yù)算的績效評價似乎聽起來比較陌生。一是對于事業(yè)單位進行部門預(yù)算績效目標并不了解；二是對于每一個單位自己的預(yù)算績效評價也不清楚。所以對公眾來講，難以從績效評價的角度來對事業(yè)單位的部門預(yù)算實行有效的監(jiān)督。事業(yè)單位都是關(guān)系到教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等民生的部門，如果不能發(fā)揮公眾的監(jiān)督職能，很難真正提高事業(yè)單位的服務(wù)意識與服務(wù)水平。

三、完善事業(yè)單位部門預(yù)算績效評價體系的建議

本文認為，在對事業(yè)單位的部門預(yù)算績效評價時不能僅僅依靠財政部門的監(jiān)管，而要轉(zhuǎn)變觀念，在事業(yè)單位內(nèi)部建立一套完整的預(yù)算績效評價體系，從設(shè)立績效目標開始，過程中的監(jiān)督，再到預(yù)算執(zhí)行后的績效評價，完善事業(yè)單位部門預(yù)算的績效考評，發(fā)揮預(yù)算績效評價的監(jiān)督作用，切實加強資產(chǎn)的管理，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題并做出相應(yīng)解決措施，提高事業(yè)單位預(yù)算管理工作效率。

1.單位內(nèi)部建立預(yù)算績效評價部門

進行部門預(yù)算的績效評價，首先要在事業(yè)單位內(nèi)部建立一個部門預(yù)算績效評價小組，這個部門不同于內(nèi)部控制部門或者內(nèi)部審計部門的職能。在該部門中，應(yīng)該有熟悉單位內(nèi)部各科室業(yè)務(wù)的成員，能夠?qū)Ω骺剖业木唧w業(yè)務(wù)活動進行細致分析，合理判斷單位內(nèi)部及各科室活動的績效目標的合理性。同時該預(yù)算績效評價部門還應(yīng)該有財務(wù)人員，可以從財務(wù)和資金的角度對業(yè)務(wù)活動的資金投入與收益、服務(wù)項目的投入與成果進行比較分析和考核。其次，在該績效評價部門中還應(yīng)該聘用具有事業(yè)單位績效考評的專業(yè)人才，能夠發(fā)揮專業(yè)特長，從經(jīng)濟效益、社會效益和服務(wù)效益三個層面，來把握單位內(nèi)部的績效目標的科學(xué)性、合理性，提出專業(yè)性的指導(dǎo)與建議。另外在績效評價部門的負責人一定要是單位的領(lǐng)導(dǎo)，最好是事業(yè)單位的一把手，能夠使部門預(yù)算的績效評價重視程度提高，能夠在部門預(yù)算的申報、執(zhí)行等過程中，統(tǒng)領(lǐng)全單位，做出明確決策，對于部門預(yù)算的全過程進行負責，承擔主要責任。只有績效管理部門建立，才能真正做到“凡事有人負責，凡事有人監(jiān)督”。

2.建全單位內(nèi)部預(yù)算績效評價指標

預(yù)算績效的評價指標是事業(yè)單位進行預(yù)算績效評價的基礎(chǔ)，它從獲取利益出發(fā)，以低投入高收益為前提，具有經(jīng)濟性、效率性和有效性的特點。評價指標要分為財務(wù)效益、社會效益和服務(wù)效益三個層次，同時預(yù)算績效指標要盡可能的具體化，合理可行?？冃е笜瞬幻鞔_直接影響評價效果。在設(shè)計績效指標時財務(wù)指標與非財務(wù)指標相結(jié)合，定量指標和定性指標相結(jié)合。事業(yè)單位的經(jīng)營目標并不是利潤最大化，而是社會效益最大化。因此事業(yè)單位的績效應(yīng)該是反映事業(yè)單位對于社會的貢獻大小，也就是對社會效益以及服務(wù)質(zhì)量的評價。社會效益可以用公眾認可度或社會貢獻度等指標進行評價，服務(wù)質(zhì)量可以用職業(yè)道德與服務(wù)效果來進行評價。例如對于學(xué)校的績效評價指標可以從教學(xué)、科研、社會滿意度、資金投入等方面分別設(shè)定，例如招生增長率、學(xué)生升學(xué)率、就業(yè)率以及學(xué)生對于學(xué)校的滿意度等。績效評價指標可以細化出一級指標、二級指標、三級指標，指標越細化，評價越有針對性，越能夠使評價貼近事實。同時，要設(shè)置指標的權(quán)重，反映出各個不同指標對于整體績效的影響程度。依據(jù)指標的權(quán)重，對績效目標的完成情況進行打分。在設(shè)定績效指標和權(quán)重時要參考同行業(yè)標準及歷史情況，并結(jié)合本地區(qū)的具體情況綜合考慮，使績效目標具有可比性，要體現(xiàn)事業(yè)單位中最核心、最重要的績效因素，不能盲目設(shè)置。

3.全過程評價部門預(yù)算績效

要對事業(yè)單位部門預(yù)算的全過程進行績效管理，要使績效評價貫徹始終。

（1）部門預(yù)算事前評估

在事業(yè)單位部門預(yù)算提交之前，由單位內(nèi)部的績效評價小組對預(yù)算進行事前評估，從源頭上對其存在的問題進行修正，這樣能夠有效地避免出現(xiàn)資金浪費等問題。事前評估中，對項目實施的必要性、可行性進行判斷，審核預(yù)算的績效目標是否符合國家經(jīng)濟發(fā)展、單位長遠的發(fā)展規(guī)劃，并符合財政支出范圍、方向。對于項目資金的預(yù)算是否合理，是否與績效目標和項目內(nèi)容相匹配，編制依據(jù)是否充分，投入產(chǎn)出比是否合理。對于發(fā)現(xiàn)的不合理收支進行剔除，對于影響單位總體績效目標實現(xiàn)的收支現(xiàn)象進行整改，檢查項目明細的合法性、合規(guī)性，是否順應(yīng)事業(yè)單位的總體規(guī)劃，促進事業(yè)單位管理目標的實現(xiàn)，實現(xiàn)單位的可持續(xù)發(fā)展。從立項之初就明確目標與責任，從源頭上加強對國有資產(chǎn)的有效管理，降低單位的財務(wù)風險，加強管理成本的控制。單位的績效評價小組要堅持實事求是、客觀公正的態(tài)度，深入實際了解和調(diào)查情況，不得弄虛作假，敷衍了事，在充分論證的基礎(chǔ)上，對于單位的部門預(yù)算作出評估建議。

（2）部門預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督

事業(yè)單位在年度預(yù)算的具體執(zhí)行時，內(nèi)部績效評價小組要從項目決策、項目管理和項目績效實現(xiàn)三個方面對預(yù)算執(zhí)行進行監(jiān)督檢查，對單位的每項收支進行監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)當中存在的問題，及時進行糾正，對于發(fā)現(xiàn)的違反預(yù)算安排的支出及時叫停。筆者建議在事業(yè)單位的直接支付和授權(quán)支付兩種支付方式的網(wǎng)上審核環(huán)節(jié)中，增加一項單位內(nèi)部績效評價小組審核環(huán)節(jié)，特別是對于重點項目，重大金額的經(jīng)濟活動更要加強監(jiān)督審核，注重對于重點崗位，重要工作人員的監(jiān)控，真正使單位的每一項支出都在預(yù)算績效評價小組的監(jiān)管之下進行。利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，在單位內(nèi)部建立績效評價數(shù)據(jù)庫，讓單位的每一項經(jīng)濟活動都在系統(tǒng)中進行，讓靜態(tài)數(shù)據(jù)流動起來，使每一項資金的收支都陽光透明，在公眾的監(jiān)督之下。

（3）部門預(yù)算執(zhí)行事后評價

在單位的預(yù)算執(zhí)行完畢，由單位內(nèi)部的績效評價小組對于預(yù)算的執(zhí)行情況進行詳細分析與評價。將項目實際完成情況與申報的績效目標進行對比，從項目的經(jīng)濟性、效率性、有效性和可持續(xù)性等方面對項目績效進行量化分析。對于項目績效目標未完成的情況分析原因。最后根據(jù)設(shè)置好的績效指標進行評價和打分，形成事后評價報告。部門預(yù)算的績效評價報告要進行公開，接受公眾的監(jiān)督。同時，要將預(yù)算績效評價報告中的績效完成情況與領(lǐng)導(dǎo)的管理績效相聯(lián)系，與各個部門領(lǐng)導(dǎo)的個人待遇掛鉤，形成績效考評獎懲機制。對于績效目標完成較好的部門實行獎勵，從而提高預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的積極性。對于績效目標尚未完成的部門進行追究，責任追究也是對評價結(jié)果有效利用。

（4）加強事業(yè)單位部門預(yù)算績效評價外部監(jiān)督

為了提高對于事業(yè)單位部門預(yù)算的績效管理水平，發(fā)揮輿論監(jiān)督力量，事業(yè)單位要在政府信息網(wǎng)以及自己的門戶網(wǎng)站中對于單位的部門預(yù)算以及設(shè)定的績效目標同時進行公開，在完成年度預(yù)算之后，要將單位對于預(yù)算的績效評價連同決算報表一起再次公開，真正將單位的財務(wù)管理、績效管理公之于眾，公開透明，真正做到陽光下辦公，接受公眾對于事業(yè)單位預(yù)算的績效管理進行監(jiān)督。這樣才能促進事業(yè)單位提高自居身的服務(wù)意識與管理水平，擴大事業(yè)單位的社會效益，更好地為社會公眾服務(wù)。

四、結(jié)語

事業(yè)單位內(nèi)部建立部門預(yù)算評價小組對單位的預(yù)算進行績效評價，是一種自下而上的制度建設(shè)，能夠促進部門預(yù)算的績效管理更加規(guī)范化。以預(yù)算績效管理為起點，按照事權(quán)、財權(quán)、與事責相匹配的原則，建立從目標—任務(wù)—績效的考核機制，摒棄原有的經(jīng)費管理模式，科學(xué)分析評價單位的各個預(yù)算項目的經(jīng)濟效益與社會效益，確保財政資金的高效利用，促進資金合理流動，避免資金浪費，監(jiān)督和鞭策事業(yè)單位的科學(xué)管理，提高管理透明度，更大地發(fā)揮事業(yè)單位的職能，更好地服務(wù)社會。

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