王婷

一、隨著“rule”的轉(zhuǎn)型，社會(huì)對(duì)政府權(quán)力需求的變換

《漢謨拉比法典》原物的石柱上端刻有漢謨拉比從太陽(yáng)神沙馬什手中接受權(quán)標(biāo)的圖像，意味著漢謨拉比是神選擇出來(lái)統(tǒng)治他的臣民，并給他們帶來(lái)法制。自古以來(lái)，權(quán)力與法，相生相伴。而今，習(xí)總書(shū)記指出“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。這就對(duì)如何通過(guò)“法”運(yùn)行權(quán)力提出了更新的、更高層次的要求。

1.“rule”的轉(zhuǎn)型所引起的國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)變。權(quán)力運(yùn)行以法（rule）為基，而法在社會(huì)中的演變可以分為三種形式，分別為“rule of the rule”“rule by the rule”“rule through the rule”，這些詞的含義可以分別譯為“法制”“法治”“德治”，三者之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。法制是以法為核心的某國(guó)、某地區(qū)法律上層建筑的整個(gè)系統(tǒng)，法治是運(yùn)用法律這樣的實(shí)體工具來(lái)管理社會(huì)和治理國(guó)家的原則。法律制度是與國(guó)家并存的現(xiàn)象，而法治是與民主政治緊密聯(lián)系的現(xiàn)象。法治與德治的關(guān)系源于法與道德的關(guān)系。德治代表的是人的權(quán)威，是政府撫慰人民，是親民的體現(xiàn)。德治必須在法律的框架下活動(dòng)，一旦凌駕于法律之上，就成為“人治”。法治與德治是兩種互補(bǔ)的社會(huì)控制模式，在制度層面上主要依賴于法治，道德通過(guò)轉(zhuǎn)化參與了治國(guó)。因此，法律為基、依法治國(guó)、以德育人既是法律與道德在國(guó)家治理中的合理分工，又是法治與德治的對(duì)立統(tǒng)一。

2.國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)變所引起的對(duì)政府權(quán)力需求的變換。

（1）建設(shè)服務(wù)型政府權(quán)力?！肮駲?quán)利制約公共權(quán)力，通過(guò)權(quán)力制衡來(lái)維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益”這一政府審計(jì)評(píng)估財(cái)稅政策的邏輯起點(diǎn)，要求我國(guó)政府現(xiàn)階段轉(zhuǎn)變職能的當(dāng)務(wù)之急是建設(shè)服務(wù)型政府。而建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求是增強(qiáng)政府執(zhí)政的透明意識(shí)，推進(jìn)政府管理的透明化。因此，政府作為公共信息的最大擁有者，在運(yùn)行國(guó)家權(quán)力的過(guò)程中，應(yīng)以透明意識(shí)為先，打通公共信息傳播渠道，消除政府和人民之間的信息不對(duì)稱，更好地將權(quán)力服務(wù)于人民。

（2）建設(shè)法治型政府權(quán)力。法治是當(dāng)代中國(guó)的治國(guó)方略，也是我們的遠(yuǎn)大目標(biāo)。與法治型政府建設(shè)相匹配，政府的權(quán)力運(yùn)行方式也應(yīng)當(dāng)符合法治的要求，即國(guó)家的任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人，包括國(guó)家最高領(lǐng)導(dǎo)人在內(nèi)，都必須遵守法律和依法辦事。

（3）建設(shè)回應(yīng)型政府權(quán)力。政府應(yīng)建設(shè)回應(yīng)型政府權(quán)力，更多地傾聽(tīng)人民群眾的心聲，吸納人民群眾的智慧，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，做出人民滿意的、合理的、有效的政治決策，以更好地發(fā)揮政府的社會(huì)調(diào)控能力，提高政府公信力。

二、新“rule”形勢(shì)下accounting到accountability的變化所產(chǎn)生的權(quán)力需求理論學(xué)說(shuō)

1.“rule”的轉(zhuǎn)型所引起的accounting 到accountability的變化。國(guó)家審計(jì)在對(duì)國(guó)家治理的方式上，從審計(jì)法律法規(guī)建設(shè)為基礎(chǔ)向以審計(jì)法制化為基礎(chǔ)的法治建設(shè)轉(zhuǎn)變。這其中最根本的就是審計(jì)職能的變化，即從accounting向accountability轉(zhuǎn)變。2004年，美國(guó)審計(jì)署（GAO）也將其名稱由General Accounting Office改為General Accountability Office。從accounting和accountability兩個(gè)詞的歷史詞義來(lái)看，兩者間有著密切的聯(lián)系：荷蘭烏得勒支大學(xué)教授Mark Bovens的研究表明，accountability一詞可以追溯到威廉一世統(tǒng)治時(shí)期，國(guó)王要求所有財(cái)產(chǎn)擁有者報(bào)告財(cái)產(chǎn)數(shù)量（render a count），并由皇家的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估后記入財(cái)產(chǎn)調(diào)查清冊(cè)。此后，accountability逐步脫離了accounting含義的限制。從“-bility”詞根分析來(lái)看，accountability更多想表達(dá)的是人民對(duì)政府公共治理的公平公正的要求和承諾，是掌權(quán)者向人民報(bào)告的一種責(zé)任，而不再意味著統(tǒng)治者要求人民報(bào)告財(cái)產(chǎn)。

2.accountability對(duì)制約權(quán)力提出的新要求。至此，可以把a(bǔ)ccountability的涵義概括如下：當(dāng)一個(gè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人被授權(quán)管理、支配、使用公共資金、公共資產(chǎn)或公共資源而履行相應(yīng)職責(zé)時(shí)，這個(gè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人就對(duì)使用這些資金、資產(chǎn)、資源的過(guò)程和所取得的績(jī)效負(fù)有向公眾報(bào)告、接受公眾或其代表檢查質(zhì)詢的義務(wù)。從accountability的涵義可以看出，審計(jì)形成的一個(gè)基本要求即為，有效運(yùn)用權(quán)力向需要尋求審計(jì)服務(wù)的個(gè)人或者組織提供合法合理的審計(jì)建議，促進(jìn)公共資金、公共資產(chǎn)、公共資源的公平公正分配，并以此體現(xiàn)出公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和權(quán)力行使者的積極影響。因此，在審計(jì)過(guò)程中就產(chǎn)生了權(quán)力的運(yùn)行，而對(duì)權(quán)力運(yùn)行是否恰當(dāng)?shù)目剂?，就產(chǎn)生了對(duì)制約權(quán)力的需求。

3.制約權(quán)力需求的三種學(xué)說(shuō)。

（1）權(quán)力尋租需求理論。從國(guó)家治理角度解釋，政府在運(yùn)行權(quán)力的同時(shí)也擔(dān)負(fù)著責(zé)任，權(quán)力和責(zé)任兩者應(yīng)相匹配。因此，政府在構(gòu)建治理機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)秉承權(quán)責(zé)一致的原則，科學(xué)合理地協(xié)調(diào)組織目標(biāo)、權(quán)力運(yùn)行與治理責(zé)任三者之間的關(guān)系，有效防止權(quán)力的濫用和腐敗的滋生。

（2）信息不對(duì)稱需求理論。政府為更好地解決市場(chǎng)中各種由于信息不對(duì)稱和不透明所引發(fā)的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，需從兩方面做出努力：一是建立健全各種法規(guī)和規(guī)章制度，做到制度齊全、互相配套；二是及時(shí)公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行情況和公共資源的分配與使用情況，增強(qiáng)政府行政事務(wù)透明度，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（3）規(guī)模經(jīng)濟(jì)需求理論。以職能和權(quán)力配置為基礎(chǔ)，按一定組織原則構(gòu)建政府各個(gè)組織，它同時(shí)具有內(nèi)在規(guī)模和外在規(guī)模兩種屬性。其中，內(nèi)在規(guī)模指政府職能和權(quán)力規(guī)模，外在規(guī)模分機(jī)構(gòu)規(guī)模、人員規(guī)模和費(fèi)用規(guī)模。內(nèi)在規(guī)模決定外在規(guī)模，但內(nèi)在規(guī)模中的職能和權(quán)力規(guī)模卻難以界定。只有內(nèi)在規(guī)模和外在規(guī)模兩者中的各個(gè)相關(guān)利益因素相協(xié)調(diào)，整個(gè)政府組織有序發(fā)展才成為可能。

三、從accountability引導(dǎo)下的auditability的創(chuàng)新運(yùn)用看如何滿足制約權(quán)力需求理論

1.auditability的內(nèi)涵與定義。審計(jì)學(xué)家理查德·布朗（Richard Brown）認(rèn)為，審計(jì)的起源可以追溯到與會(huì)計(jì)起源相距不遠(yuǎn)的時(shí)代。審計(jì)與會(huì)計(jì)雖有相似表意之處，但兩者的基本意義仍有區(qū)別。“審計(jì)”一詞相對(duì)應(yīng)的英文翻譯為“auditing”，表示為審計(jì)、查賬和決算等動(dòng)態(tài)過(guò)程?，F(xiàn)今，會(huì)計(jì)學(xué)上已廣泛使用accountability來(lái)取代accounting，是否也可以借鑒此經(jīng)驗(yàn)，在對(duì)審計(jì)的描述上用auditability來(lái)取代auditing？

結(jié)合“audit-”和“-bility”兩大詞根，可以將auditability定義為：國(guó)家授權(quán)或接受委托的專職機(jī)構(gòu)和人員，以國(guó)家法律、審計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)理論為基礎(chǔ)，運(yùn)用并創(chuàng)新審計(jì)方法，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、全部政府性資金審計(jì)和計(jì)算機(jī)審計(jì)的全覆蓋，以制度建設(shè)帶動(dòng)審計(jì)管理創(chuàng)新，以整改督查解決屢審屢犯問(wèn)題，以內(nèi)審管理加強(qiáng)自我監(jiān)督，獨(dú)立發(fā)揮國(guó)家審計(jì)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)鑒證職能，充分體現(xiàn)國(guó)家審計(jì)對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督功能，當(dāng)好公共財(cái)政的“衛(wèi)士”。

2.對(duì)滿足制約權(quán)力需求的三種模型的運(yùn)用。從auditability的涵義來(lái)看，發(fā)揮審計(jì)在保障國(guó)家治理中的獨(dú)特作用，實(shí)現(xiàn)制度對(duì)權(quán)力的全覆蓋，確保權(quán)力在法制軌道上運(yùn)行，就需要把審計(jì)外部這只制度的籠子給打造好，依法規(guī)制審計(jì)對(duì)象的權(quán)力濫用。同時(shí)，還需要打造好審計(jì)機(jī)關(guān)自身這只籠子，在運(yùn)用好審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督手段和權(quán)限的同時(shí)，防止自身權(quán)力的濫用。

（1）權(quán)力尋租理論。本文研究的內(nèi)容為權(quán)力擁有者在權(quán)力尋租條件下是否會(huì)濫用權(quán)力，因此，在對(duì)其博弈行為進(jìn)行劃分時(shí)，應(yīng)分為權(quán)力擁有者濫用權(quán)力和不濫用權(quán)力兩種情況。在濫用權(quán)力的情況下，又可分為濫用權(quán)力的行為被發(fā)現(xiàn)和不被發(fā)現(xiàn)兩種情況。其中，被發(fā)現(xiàn)的情況下還可以分為被懲罰和不被懲罰兩種情況。根據(jù)以上假設(shè)，建立權(quán)力擁有者在濫用權(quán)力和不濫用權(quán)力條件下的博弈二叉樹(shù)，如圖1所示：

圖1 選擇濫用權(quán)力或不濫用權(quán)力的博弈二叉樹(shù)

從圖1可以看出，權(quán)力擁有者首先選擇濫用權(quán)力或者不濫用權(quán)力。如果選擇了不濫用權(quán)力，那么其收益也將固定在πu。如果選擇了濫用權(quán)力，那么將面對(duì)兩種結(jié)果：一種結(jié)果是不被發(fā)現(xiàn)，其收益將達(dá)到π，另一種結(jié)果是被發(fā)現(xiàn)，其收益為E（π），計(jì)算公式為：

權(quán)力擁有者對(duì)濫用權(quán)力的期望收益為：

權(quán)力擁有者對(duì)其權(quán)力的期望收益為：

下面分 六 種情況對(duì) M=πu+π-p1π-p1Cfp1p2Wf中的變量進(jìn)行討論。

第一，當(dāng)πu增大時(shí)，M增大，表示不濫用權(quán)力的收益越高，權(quán)力擁有者越趨向于選擇不濫用權(quán)力；反之亦然。

第二，當(dāng)π增大時(shí)，M增大，表示濫用權(quán)力不被發(fā)現(xiàn)的收益越高，權(quán)力擁有者越趨向于選擇冒險(xiǎn)濫用權(quán)力；反之亦然。

第三，當(dāng)Cf增大時(shí)，M減小，表示濫用權(quán)力被發(fā)現(xiàn)的成本越大，權(quán)力擁有者越趨向于選擇不濫用權(quán)力；反之亦然。

第四，當(dāng)Wf增大時(shí)，M減小，表示濫用權(quán)力被發(fā)現(xiàn)后所受到的懲罰越大，權(quán)力擁有者越趨向于選擇不濫用權(quán)力；反之亦然。

第五，當(dāng)p1增大時(shí)，M減小，表示濫用權(quán)力被發(fā)現(xiàn)的概率越大，權(quán)力擁有者越趨向于放棄濫用權(quán)力；反之亦然。

第六，當(dāng)p2增大時(shí)，M減小，表示濫用權(quán)力被發(fā)現(xiàn)后被懲罰的概率越大，權(quán)力擁有者越趨向于放棄濫用權(quán)力；反之亦然。

將以上六種情況分兩方面進(jìn)行分析，其中第一、二、三、四種情況可作為審計(jì)外部權(quán)力規(guī)制因素，第五、六種情況可作為審計(jì)內(nèi)部權(quán)力制約因素。在第一、二、三、四種情況下，審計(jì)機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)審計(jì)對(duì)象的研究，可以將不濫用權(quán)力的收益、濫用權(quán)力的懲罰力度控制在一個(gè)合理的范圍內(nèi)，以引導(dǎo)權(quán)力擁有者放棄濫用權(quán)力的機(jī)會(huì)。從第五、六兩種情況可以看出，p1、p2作為一種行為概率，會(huì)受到審計(jì)行為的影響。從p1與審計(jì)的關(guān)系來(lái)看，隨著審計(jì)業(yè)務(wù)中收集證據(jù)的技術(shù)手段增強(qiáng)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力提升和信息化技術(shù)的更新?lián)Q代，濫用權(quán)力被發(fā)現(xiàn)的概率將會(huì)大大提高，促使權(quán)力擁有者做出放棄濫用權(quán)力的選擇。從p2與審計(jì)的關(guān)系來(lái)看，該概率會(huì)受到審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，是否將案件線索移交的行為影響。

（2）信息不對(duì)稱理論。在信息不對(duì)稱條件下，政府以其“經(jīng)濟(jì)人”的身份運(yùn)用權(quán)力謀取利益，從而加深了公眾對(duì)政府的不信任；而公眾由于無(wú)法對(duì)稱獲取政府信息，不能準(zhǔn)確進(jìn)行“最優(yōu)選擇”，最終削弱了政府公信力（如圖2所示）。

圖2 政府公信力評(píng)價(jià)

對(duì)政府公信力進(jìn)行量化，表示為政府公信力評(píng)價(jià)總量Q；M表示政府權(quán)力收益期望（假設(shè)在理想條件下，政府公信力與政府權(quán)力收益期望成正比）；E1表示逆向選擇發(fā)生前政府權(quán)力收益期望；E2表示逆向選擇發(fā)生后政府權(quán)力收益期望。假設(shè)政府權(quán)力收益期望保持在平均水平，由于政府沒(méi)有向公眾提供完整的公共信息，公眾憑借經(jīng)驗(yàn)判斷只能得出符合自身利益的期望和結(jié)論，那么權(quán)力評(píng)價(jià)總量因“逆向選擇”效應(yīng)的發(fā)生由Q0減少至Qm。于是，政府權(quán)力損失量為Q0-Qm，此時(shí)，政府公信力總量Qm可能并未真實(shí)反映政府權(quán)力收益和政府公信力，且其直接后果是造成政府和公眾之間難以達(dá)成一致協(xié)議，消耗大量的行政成本。公眾對(duì)政府的不信任會(huì)直接導(dǎo)致政府制定的公共政策遭遇阻撓，使政府的公信力遭受嚴(yán)重?fù)p失并危及社會(huì)契約關(guān)系的存續(xù)。

（3）規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論。政府公共權(quán)力效益（以下簡(jiǎn)稱“政府效益”）就是政府運(yùn)用科學(xué)手段，在整合利用社會(huì)資源中以最小的投入所獲得的公共事業(yè)和公共利益等方面的最大產(chǎn)出。在政府效益與政府權(quán)力之間存在著一種“倒U型曲線關(guān)系”（如圖3所示）。

圖3 政府權(quán)力規(guī)模與政府公共權(quán)力效益

現(xiàn)以數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）為例加以說(shuō)明。利用DEA模型可以測(cè)算政府公共權(quán)力效益（SE）、隊(duì)伍建設(shè)效益（TE）、配置效益（AE）、政府效益（CE，CE=AE×TE），以及政府權(quán)力是處于規(guī)模報(bào)酬遞增（IRS）還是規(guī)模報(bào)酬遞減（DRS）階段?，F(xiàn)分兩種情況分析SE：

①當(dāng)SE=1時(shí)，政府的權(quán)力規(guī)模處于相對(duì)有效的狀態(tài)。政府的權(quán)力規(guī)模使得政府的投入產(chǎn)出組合達(dá)到最優(yōu)，即成本最小或收益最大狀態(tài)。從長(zhǎng)期成本曲線來(lái)看，政府權(quán)力規(guī)模位于圖3中的B段，即規(guī)模報(bào)酬的不變階段。

②當(dāng)SE＜1，說(shuō)明政府處于權(quán)力規(guī)模無(wú)效的狀態(tài)，存在規(guī)模報(bào)酬可變。其中，如果0.9＜SE＜1，則稱權(quán)力規(guī)模處于邊緣無(wú)效狀態(tài)；如果SE＜0.9，則稱權(quán)力規(guī)模明顯無(wú)效。在SE＜1的情況下，當(dāng)政府權(quán)力規(guī)模為規(guī)模報(bào)酬遞增（IRS），則可擴(kuò)大權(quán)力規(guī)模來(lái)增大SE。當(dāng)政府權(quán)力規(guī)模為規(guī)模報(bào)酬遞減（DRS），就需要優(yōu)化隊(duì)伍建設(shè)效益（TE）和配置效益（AE）來(lái)增大SE。

四、發(fā)揮權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的作用思路

1.以政府為主導(dǎo)營(yíng)造全面監(jiān)管權(quán)力的友好環(huán)境。從實(shí)踐來(lái)看，在權(quán)力高度集中、掌握稀缺資源、自由裁量權(quán)過(guò)大等領(lǐng)域容易出現(xiàn)“權(quán)力尋租”的空間，政府一方面要通過(guò)黨員干部會(huì)談、論壇廉政演講等方式引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部自身加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的管理控制，另一方面應(yīng)積極履行政府社會(huì)責(zé)任，切實(shí)防范權(quán)力失控、決策失誤、行為失范。

2.以政策為支撐規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督體系。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)也帶來(lái)了大量的財(cái)政違紀(jì)問(wèn)題，繼續(xù)由財(cái)政、稅務(wù)、銀行和監(jiān)察等部門來(lái)執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，顯然已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。建立一個(gè)具有獨(dú)立性、公正性、權(quán)威性的監(jiān)督體系，依法開(kāi)展經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，成為解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展掣肘的客觀需要。

3.以社會(huì)為載體創(chuàng)新權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化的機(jī)制建設(shè)。一個(gè)國(guó)家的任何制度都必須與其國(guó)情緊密結(jié)合，否則就會(huì)失去成長(zhǎng)的土壤。因此，創(chuàng)新權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化機(jī)制，借助社會(huì)力量對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)督，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和宏觀經(jīng)濟(jì)管理中存在的問(wèn)題，促進(jìn)、改善和加強(qiáng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)管理。

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