黃旸楊

一、前言

高校內(nèi)部審計(jì)整改是指，接受高校內(nèi)部審計(jì)部門組織實(shí)施的各類型審計(jì)的單位在規(guī)定期限內(nèi)，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題采取措施進(jìn)行糾正和處理的行為。內(nèi)部審計(jì)整改是內(nèi)部審計(jì)工作的重要環(huán)節(jié)，整改工作的成效是審計(jì)結(jié)果運(yùn)用成效的體現(xiàn)。學(xué)者對內(nèi)審整改存在的問題進(jìn)行探討。林曉青（2017）認(rèn)為，國有企業(yè)審計(jì)整改工作中存在避重就輕、屢審屢犯、重審輕改、整改缺“鈣”等問題。陳潔（2016）認(rèn)為，審計(jì)整改“徹底及時(shí)”難、“追責(zé)問責(zé)”難、“以點(diǎn)帶面”難。在高校，長期以來，內(nèi)部審計(jì)整改并未得到高校各層次領(lǐng)導(dǎo)人員的重視，甚至內(nèi)部審計(jì)部門也未將審計(jì)整改作為一項(xiàng)重要工作來抓，導(dǎo)致部分審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題未能真正予以糾正；同時(shí)，審計(jì)整改的責(zé)任主體未明確，整改不力者未進(jìn)行責(zé)任追究。因此，如何清醒地認(rèn)識高校內(nèi)部審計(jì)整改工作的難點(diǎn)所在，進(jìn)而構(gòu)建審計(jì)整改長效機(jī)制，是一個(gè)值得探討的問題。

二、制度及政策背景解讀

內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則（2013年版）第2107號具體準(zhǔn)則——《后續(xù)審計(jì)》第四條指出：“對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題采取糾正措施，是被審計(jì)單位管理層的責(zé)任。評價(jià)被審計(jì)單位管理層所采取的糾正措施是否及時(shí)、合理、有效，是內(nèi)部審計(jì)人員的責(zé)任?！?近年來，國家和教育部頒布的審計(jì)相關(guān)文件均對審計(jì)整改工作進(jìn)行了部署?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號）提出：狠抓審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)，健全整改責(zé)任制，加強(qiáng)整改督促檢查，嚴(yán)肅整改問責(zé)。2015年，兩辦頒布的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》指出：“完善審計(jì)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制……把審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)。”2017年，教育部印發(fā)《教育部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)整改工作辦法》（教財(cái)〔2017〕3號），對經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)整改工作的責(zé)任主體、組織領(lǐng)導(dǎo)、審計(jì)整改結(jié)果報(bào)告的內(nèi)容和報(bào)送、審計(jì)整改跟蹤檢查和整改督查等進(jìn)行規(guī)定。2018年1月《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（審計(jì)署令第11號）中也明確指出：“單位應(yīng)當(dāng)建立健全審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改機(jī)制，明確被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人為整改第一責(zé)任人。對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題和提出的建議，被審計(jì)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)整改，并將整改結(jié)果書面告知內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)。”

制度和政策的導(dǎo)向很明確，整改責(zé)任的界定也很清晰。對高校而言，內(nèi)部審計(jì)的對象包括學(xué)校本部財(cái)務(wù)、二級學(xué)院（系）、職能部門、直屬單位、附屬單位，以及校辦產(chǎn)業(yè)等，涉及行業(yè)多元化。內(nèi)部審計(jì)的主要類型有領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、學(xué)校預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)、科研經(jīng)費(fèi)審計(jì)、物資采購審計(jì)、基建工程審計(jì)和修繕工程審計(jì)等。內(nèi)部審計(jì)整改工作的責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)是被審計(jì)單位，被審計(jì)單位的現(xiàn)任黨政主要負(fù)責(zé)人是審計(jì)整改工作的第一責(zé)任人。內(nèi)部審計(jì)部門對審計(jì)整改負(fù)有督促、檢查、評價(jià)的責(zé)任。

三、高校內(nèi)部審計(jì)整改工作的難點(diǎn)

目前，有部分高校已完善審計(jì)整改的制度建設(shè)，對審計(jì)整改的具體要求和責(zé)任追究進(jìn)行規(guī)范，但在實(shí)務(wù)工作中仍存在諸多難點(diǎn)。

（一）被審計(jì)單位中非法人單位普遍對審計(jì)整改責(zé)任意識不強(qiáng)，重視程度不高

高校內(nèi)部審計(jì)的對象中，除附屬醫(yī)院、校辦產(chǎn)業(yè)等法人單位之外，學(xué)校本部財(cái)務(wù)、二級學(xué)院（系）、職能部門和直屬單位均為非法人單位，與內(nèi)部審計(jì)部門同屬于一個(gè)高校。對法人單位而言，高校內(nèi)部審計(jì)部門權(quán)威性和獨(dú)立性較高，被審計(jì)單位重視程度明顯增強(qiáng)。而對學(xué)校內(nèi)部的非法人單位，內(nèi)審部門權(quán)威性和獨(dú)立性普遍較弱，被審計(jì)單位普遍存在“重審輕改”的情況，重視審計(jì)過程，希望審計(jì)部門少挑毛病，審計(jì)報(bào)告上少反映存在問題；而輕視審計(jì)整改，對整改責(zé)任的認(rèn)識不足，認(rèn)為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)不會關(guān)注審計(jì)整改，整改與考核、績效評價(jià)無關(guān)，因而有無整改一個(gè)樣，改得好與壞一個(gè)樣。

（二）審計(jì)建議可操作性不強(qiáng)，難以落實(shí)整改

審計(jì)報(bào)告中提出的審計(jì)建議質(zhì)量高低與審計(jì)整改成效的好壞關(guān)系密切。有些高校內(nèi)部審計(jì)人員在審計(jì)建議上草草了事、過于籠統(tǒng)、缺乏可操作性；或者未充分考慮問題發(fā)生當(dāng)時(shí)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境和整改成本效益、審計(jì)建議不符合實(shí)際；或者審計(jì)人員對各項(xiàng)規(guī)章制度的“時(shí)效性”把握不足，造成法規(guī)依據(jù)使用不準(zhǔn)確，審計(jì)建議有偏頗。例如，隨著高校綜合改革步伐的不斷深入，院系和專業(yè)的調(diào)整時(shí)有發(fā)生，領(lǐng)導(dǎo)人員流動也比較頻繁，而審計(jì)一般是“先離后審”，等到審計(jì)報(bào)告出具時(shí)原有的學(xué)院已拆分成幾個(gè)學(xué)院或是與其他學(xué)院合二為一了，如果審計(jì)人員還是計(jì)報(bào)告中針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題還是只對原學(xué)院提出整改要求，未考慮學(xué)院的機(jī)構(gòu)調(diào)整和人員流動，那么就會使審計(jì)建議缺乏可操作性，整改遲遲難以落實(shí)。再如，各高校響應(yīng)中央科技創(chuàng)新政策，近兩年來對差旅費(fèi)、會議費(fèi)的報(bào)銷制度都進(jìn)行了修訂，報(bào)銷的標(biāo)準(zhǔn)和要求都有所變化，如果審計(jì)人員未深入學(xué)習(xí)和把握學(xué)校各時(shí)期不同的差旅費(fèi)、會議費(fèi)的規(guī)定，那么勢必影響審計(jì)建議的正確性，對整改工作造成困擾。又如，對學(xué)院黨政聯(lián)席會會議記錄不完整的問題，審計(jì)人員如果提出對不完整的會議記錄進(jìn)行補(bǔ)充完善的建議，也是不符合實(shí)際情況的，還會造成整改工作造假的嫌疑。

（三）內(nèi)審部門力量不足，督促溝通乏力

大部分被審計(jì)單位在收到審計(jì)報(bào)告后，一方面對審計(jì)整改重視程度不夠，另一方面對如何整改落實(shí)也未必有清醒深入的認(rèn)識，所以內(nèi)審部門對被審計(jì)單位整改的督促和溝通顯得尤為重要。然而，目前大部分高校的內(nèi)部審計(jì)部門隊(duì)伍力量緊缺，人員短缺與審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量增長之間的矛盾日益突顯，審計(jì)人員沒有多余的時(shí)間去督促和指導(dǎo)被審計(jì)單位整改，更沒有專門的審計(jì)人員去做這項(xiàng)工作，使審計(jì)整改的效率和效果大打折扣。

（四）審計(jì)整改協(xié)調(diào)聯(lián)動和問責(zé)機(jī)制不健全

在實(shí)際工作中，通常對內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改的督促只是內(nèi)部審計(jì)部門的責(zé)任，而組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)務(wù)、設(shè)備和基建、總務(wù)等業(yè)務(wù)主管部門并未參與整改的督促和檢查，職能部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制不健全，內(nèi)部審計(jì)部門“孤軍作戰(zhàn)”，成效不明顯。另外，對審計(jì)整改的追責(zé)問責(zé)也未真正施行，遠(yuǎn)未發(fā)揮應(yīng)有的震懾作用。

（五）審計(jì)整改集中在審計(jì)后，整改時(shí)效不強(qiáng)

按照常規(guī)的審計(jì)程序，絕大部分審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改會集中在審計(jì)報(bào)告出具之后的一定期限內(nèi)，一般為兩到三個(gè)月。特別是在高校內(nèi)審業(yè)務(wù)外包興起的新形勢下，內(nèi)審部門要在復(fù)核外聘會計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)報(bào)告，對審計(jì)質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)之后才會對被審計(jì)單位提出整改要求，難以做到邊審邊改，在一定程度上減弱了整改時(shí)效。

四、高校內(nèi)部審計(jì)整改長效機(jī)制的構(gòu)建

（一）審計(jì)質(zhì)量機(jī)制的構(gòu)建

著力提高高校內(nèi)審工作質(zhì)量，是保證內(nèi)審整改落實(shí)的前提和重要基礎(chǔ)。應(yīng)建立健全高校內(nèi)審質(zhì)量控制制度和責(zé)任追究制度，對由內(nèi)審人員自行完成的自審項(xiàng)目和聘請會計(jì)師事務(wù)所完成的外審項(xiàng)目分別設(shè)定分級復(fù)核流程，并界定各級復(fù)核責(zé)任和追責(zé)依據(jù)。爭取專項(xiàng)審計(jì)人員培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，定期組織各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)或組織內(nèi)審人員參加主管部門業(yè)務(wù)培訓(xùn)，“走出去”學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有效提升高校內(nèi)審人員綜合素質(zhì)。運(yùn)用先進(jìn)的審計(jì)技術(shù)方法，推廣使用高效的審計(jì)信息系統(tǒng)和審計(jì)法規(guī)庫，提高內(nèi)審工作成效。

（二）督促聯(lián)動問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建

高校內(nèi)審部門應(yīng)履行對審計(jì)整改所負(fù)有的督促、檢查和評價(jià)的職責(zé)，與被審計(jì)單位就審計(jì)整改事項(xiàng)進(jìn)行充分溝通和指導(dǎo)。在審計(jì)力量不足時(shí)，應(yīng)當(dāng)爭取校領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，對外招聘高素質(zhì)的審計(jì)人員。同時(shí)，因內(nèi)審部門不具有強(qiáng)制力，單單依靠內(nèi)審部門是不夠的，高校組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)務(wù)、設(shè)備、基建和總務(wù)等都是學(xué)校的職能部門或業(yè)務(wù)主管部門，對審計(jì)整改的監(jiān)督應(yīng)負(fù)有聯(lián)動監(jiān)督責(zé)任，從而建立全校范圍內(nèi)的審計(jì)整改督促聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制。組織人事部門應(yīng)當(dāng)將審計(jì)整改落實(shí)情況與年度考核、績效評價(jià)掛鉤；紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)對整改不力者實(shí)施追責(zé)，建立并施行整改問責(zé)機(jī)制；財(cái)務(wù)、設(shè)備、基建和總務(wù)等職能部門應(yīng)協(xié)助內(nèi)審部門建立“銷號審定”機(jī)制，從專業(yè)角度對整改事項(xiàng)進(jìn)行“會審”，確定哪些事項(xiàng)已整改可銷號，并借此認(rèn)清哪些領(lǐng)域管理薄弱，加強(qiáng)專業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管力度。

（三）全周期整改機(jī)制的構(gòu)建

建立審計(jì)全周期整改機(jī)制，將整改工作融入到審計(jì)項(xiàng)目的“事前、事中、事后”。在審計(jì)項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，對上次審計(jì)或主管部門檢查、審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)情況進(jìn)行檢查核實(shí)；在審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施階段，按照發(fā)現(xiàn)問題的性質(zhì)和整改的難易程度進(jìn)行分類對待。對容易整改的問題，如調(diào)賬、退款、補(bǔ)簽名等，邊查邊改。對涉及制度建設(shè)、體制機(jī)制、創(chuàng)新發(fā)展等層面的風(fēng)險(xiǎn)提示類問題，可在審計(jì)報(bào)告出具后限期整改。另外，對于歷史遺留問題，或是外部環(huán)境復(fù)雜，如涉及法律糾份等，可根據(jù)實(shí)際情況放寬期限。

（四）整改公告機(jī)制的構(gòu)建

公開是最好的監(jiān)督。高校全體師生員工作為高校的主體，應(yīng)當(dāng)參與審計(jì)整改的監(jiān)督。目前，高校審計(jì)結(jié)果公開普遍局限于審計(jì)結(jié)果，很少涉及審計(jì)建議和審計(jì)整改，對整改不力者難以產(chǎn)生威懾作用。整改公告機(jī)制就是向全校公開被審計(jì)單位的整改落實(shí)情況，通過輿論監(jiān)督和被審計(jì)單位的自我完善意識，“倒逼”被審計(jì)單位強(qiáng)化審計(jì)整改的實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

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