毛建軍

摘要：國庫集中支付制度是財政預算執(zhí)行制度與財政收支管理制度結(jié)合的制度性創(chuàng)新，也是財政資金管理與使用方式的全面性改革。會計集中核算與國庫集中支付的融合與轉(zhuǎn)型是一個值得深入探討的命題。本文首先介紹了全面推行國庫集中支付制度改革以來取得的成就，然后敘述了現(xiàn)階段中國國庫集中支付制度運行過程中存在的若干問題，為進一步完善國庫集中支付制度提出了一些有針對性的對策建議，以期更好地推動并完善國庫集中支付制度改革。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付 國庫管理 財政收支管理

國庫集中支付制度的推行，是財政預算執(zhí)行制度與財政收支管理制度結(jié)合的制度性創(chuàng)新，也是財政資金管理與使用方式的全面性改革。這一制度的改革能有效預防機構(gòu)出現(xiàn)占用、調(diào)用和留用指向性財政預算資金的行為，增強了政府對財政資金的宏觀調(diào)控能力，有效增強了財政監(jiān)管的強度，切實提高了財政資金投入的效益。浙江省江山市國庫集中支付中心以市級機關(guān)會計管理核算中心為基石，先行先試，分批推進，快速穩(wěn)健地開展會計集中核算與國庫集中支付的融合與轉(zhuǎn)型。通過在實踐中探索，在探索中完善，實現(xiàn)了國庫集中支付業(yè)務(wù)的程序化和規(guī)范化。目前已有189家行政事業(yè)單位納入支付中心，2016年國庫支付各類支出24億多元，其它資金支付2億多元，同比2015年的業(yè)務(wù)量增長接近5%，資金流同比增長達20%。尤其是公務(wù)卡結(jié)算推進的授權(quán)支付業(yè)務(wù)量同比增加16.8%，資金流同比增長達27.4%。

一、全面推行國庫的集中支付制度改革以來取得的成就

（一）會計系統(tǒng)集中核算實踐為國庫集中支付體系建立堅實的根基

國庫集中支付的推行首先要完成思想觀念的轉(zhuǎn)變，多年的會計集中核算實踐，為國庫集中支付建立了良好的思想觀念基礎(chǔ)。財政資金分配和支付方式的變革，涉及到相關(guān)機構(gòu)的具體業(yè)務(wù)顯性與隱性利益范疇，顯然會影響到職能與機制改變，與預算各單位領(lǐng)導與成員都息息相關(guān)。改革從當初的不理解、有抵觸逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槔斫夂椭С中枰粋€過程。依據(jù)“統(tǒng)一開立賬戶、集中同一管理、分戶具體核算”的管理原則，各預算單位的銀行賬戶一律撤銷，為國庫單一賬戶體系的建立奠定了基礎(chǔ)。促進了預算單位嚴格“按預算用款，按計劃辦事”，增強了預算的約束力。理順了國庫資金具體支付信息的反饋渠道，實現(xiàn)了資金支出信息的明晰化。同時也減少資金具體投入的相關(guān)環(huán)節(jié)，顯著減少了資金支付的流程用時，加強了國庫資金運用的效率。

（二）預算單位會計主體地位更加清晰，法律責任也更為明確

會計集中核算原則中要求各具體核算單位依然為會計主體，應(yīng)該擔負會計相關(guān)的法律義務(wù)責任。而實際中許多預算單位往往只通過報賬員向會計核算中心進行報賬，依靠會計核算中心幫助代理記賬，實際上會計核算中心被迫承擔了部分的會計責任。實踐中紀檢、監(jiān)察、審計和財政部門對于預算單位財務(wù)信息問題的認定、該由誰來負責的界定，難免會出現(xiàn)相互推諉責任的問題。國庫集中支付改革后預算單位財務(wù)人員在預算、核算、決算、納稅申報等財務(wù)活動的責任清晰明確。國庫支付中心將重心轉(zhuǎn)移到執(zhí)行好制度、規(guī)范好程序、控制好支出、樹立好形象上。

（三）國庫集中支付增強了財政的宏觀監(jiān)督與調(diào)控能力

改革實踐的推行以前，財政部門實際預算匯編、日常執(zhí)行、業(yè)務(wù)管控等業(yè)務(wù)處理部門比較分散，會計業(yè)務(wù)核算中心并不富余的人手要保質(zhì)保量地完成域內(nèi)大量行政事業(yè)單位的日常核算工作，工作人員不得不忙碌于報賬、記賬等繁雜的具體事務(wù)中，沒有過多精力從記錄的會計信息中得出有價值的財務(wù)分析。工作人員的監(jiān)督管理也只是更多地體現(xiàn)在已有原始憑證的合法性和程序性上，經(jīng)濟業(yè)務(wù)本身的合規(guī)性與真實性是難以保證的。少數(shù)單位利用此短板加上責任主體本身的不明晰，勢必影響到會計核算信息的質(zhì)量。推行國庫集中支付后，將核算職能交回預算單位，從而有時間與精力側(cè)重于宏觀監(jiān)管，有效提升了工作效率，提高了服務(wù)水準。

國庫集中支付推行的關(guān)鍵是規(guī)范了預算單位所開立的銀行賬戶的日常管理與使用，將原先的“資金流”變成了現(xiàn)今的“指標流”，尚未支付的資金留在國庫而不是滯留在單位或核算中心統(tǒng)一開戶的賬上。不再出現(xiàn)閑置的財政資金，造成財政資金沉淀，國庫集中支付制度的建設(shè)借助于數(shù)字化信息科技的使用，提升了預算執(zhí)行信息的全面性、精確性和時效性。實現(xiàn)了對財政資金使用全過程的監(jiān)督，為準確把握域內(nèi)財政收支狀況、制定有效的宏觀財政調(diào)控政策奠定了堅實基礎(chǔ)。

經(jīng)過多年努力，與公共財政要求相適應(yīng)的國庫集中支付改革的框架與機制已大致確立，改革的目標也基本實現(xiàn)，也收獲了得到各方贊許的系列成果。但在國庫集中支付的現(xiàn)實實踐過程中也出現(xiàn)了部分問題上，制度運行中各業(yè)務(wù)流程、各業(yè)務(wù)主體還有待進一步深入優(yōu)化與整合。

二、現(xiàn)階段中國國庫的集中支付實踐中存在的若干問題

（一）預算主體的思想認識仍需進一步提高

部分預算單位領(lǐng)導對財務(wù)認識還停留在會計集中核算階段。單位財務(wù)人員對國庫集中支付改革的重要性認識不夠，依賴性較強，分預算單位存在頻繁更換財務(wù)人員的問題。新老的財務(wù)人員之間缺少傳、幫、帶。新的上崗人員對業(yè)務(wù)流程不夠熟悉，軟件系統(tǒng)操作不熟練，出錯率高，嚴重影響了國庫集中支付工作效率。

（二）集中支付信息平臺系統(tǒng)中各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)有待進一步優(yōu)化

國庫的集中支付系統(tǒng)包含有財政、人行、業(yè)務(wù)預算機構(gòu) 、業(yè)務(wù)代理銀行、國地稅、社保局、公積金辦等部門。各相關(guān)單位存在信息不對稱性，在微機聯(lián)網(wǎng)步伐有待加快，信息資源共享有待提高。代理銀行、預算單位有些操作環(huán)節(jié)不穩(wěn)定、影響了工作效率。以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)為支撐的“金財工程”中幾個應(yīng)用軟件與其他財務(wù)軟件兼容協(xié)作。以國庫支付實時動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)有待發(fā)揮更大作用。

（三）集中支付改革配套的相關(guān)政策滯后，制度體系建設(shè)還不夠完善

從法律層面上來看，與集中支付制度配套的相關(guān)法律法規(guī)以及制度本身的完善修訂相對遲滯?，F(xiàn)有一些政策法規(guī)是在原分散支付方式的基礎(chǔ)上制定的，財政資金具體用途規(guī)劃的申報、審核、批復，參與主體各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的職責等方面均有待明晰。對國庫集中支付的內(nèi)部體系管控、資金支付有效制衡機制有待健全，電子商務(wù)的發(fā)展，催生網(wǎng)絡(luò)發(fā)票的應(yīng)用，而電子發(fā)票通常可以多次數(shù)印制，財務(wù)人員人工識別的難度非常大，也使怎樣防止反復同一單據(jù)報銷成為一個亟需得到管控的問題。

（四）財會實務(wù)人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)仍需進一步提高

國庫集中支付改革是不斷的探索完善過程。這是一項全新的工作，政策性強、涉及面廣、環(huán)節(jié)復雜，相關(guān)人員多，工作經(jīng)驗少、業(yè)務(wù)水平不齊。預算單位財務(wù)人員配備不到位，行政事業(yè)單位較少有專業(yè)技能的財務(wù)人員，往往讓毫無會計基礎(chǔ)的人從事這項工作，既是出納又是會計，業(yè)務(wù)錄入、復核、核算一肩挑。隨著老一批財務(wù)人員的退休或離崗，高素質(zhì)財務(wù)人員出現(xiàn)春黃不接的狀況。

三、關(guān)于完善國庫集中支付制度實踐的相關(guān)建議

國庫集中支付改革的推行影響涉及面很大，具體推行的環(huán)節(jié)也十分復雜，想完成預期的目標需要業(yè)務(wù)參與單位的通力協(xié)作以及相關(guān)主體有效的制度監(jiān)督和及時的制度修訂。針對國庫集中支付改革實踐過程中出現(xiàn)的一些問題，本文也提出了幾點建議。

（一）預算主體需要統(tǒng)一思想認識，增強責任擔當，精心組織落實

首先領(lǐng)導重視是關(guān)鍵，適時更新觀念，精心組織是落腳點。按照“四個全面”戰(zhàn)略布局中“全面依法治國”，經(jīng)過人代會審批的年度預算決算同樣具有法律效力。不僅行使職權(quán)時要按照現(xiàn)有法條處置事務(wù)，而且也要按照現(xiàn)有法條使用財政資金。改革實踐過程中必然會牽涉到部門間職能劃分和權(quán)益界定的調(diào)整，正由于此，有些部門和單位會抵觸這一改革，甚至還對新的制度體系帶著相當?shù)钠姾驼`解。但應(yīng)該清醒認識，國庫集中支付制度是市場經(jīng)濟公共財政體制的基礎(chǔ)性內(nèi)容，也是市場經(jīng)濟發(fā)達國家多年的成功實踐。加之科技信息化、大數(shù)據(jù)、智能化為這一改革提供了強大的技術(shù)支撐，改革是符合社會歷史潮流的大趨勢。可以說，世界上的大部分市場經(jīng)濟國家對企業(yè)運營都會較少進行日常監(jiān)管，而對具體財政資金的投入又會特別地從嚴把關(guān)，因為公共財政不是哪個部門、哪個人的資產(chǎn)，而是全體納稅人的錢。其次，相關(guān)主題在統(tǒng)一了思想認識后，還應(yīng)該大力宣傳集中支付制度的推進，對需要完成的工作和有所改變的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進行具體解析，深化部門間的協(xié)調(diào)與溝通，做到對實踐過程中出現(xiàn)的新情況、新問題進行及時的處置。改革并沒改變預算單位主體地位與法律責任，立法機關(guān)批準的預算具有法律效力，預算確定的事項由各部門執(zhí)行和組織實施，財政部門主要是監(jiān)督預算執(zhí)行過程，財政國庫支付主要是為部門做好預算執(zhí)行提供服務(wù)。

（二）完善相關(guān)配套機制和管理條例，推行分類監(jiān)管改革

力圖快速推動國庫系統(tǒng)集中支付制度的優(yōu)化，相關(guān)的配套機制的完善仍要依賴于有關(guān)機構(gòu)單位的通力合作：（1）科學合理界定財政內(nèi)部預算編制機構(gòu)、國庫管理機構(gòu)、業(yè)務(wù)對口科室、國庫執(zhí)行機構(gòu)的職責與定位。理順內(nèi)部流程，避免責任交叉、管理缺位，為參與改革的各主體合理規(guī)避風險提供可操作的現(xiàn)實制度依據(jù)；（2）完善用款計劃的業(yè)務(wù)程序管理，簡化具體業(yè)務(wù)程序的繁瑣步驟，突出重點業(yè)務(wù)流程體系。“預算控制計劃，計劃控制支出”，通過對具體用款規(guī)劃與實際預算執(zhí)行狀況的解析研究，探索財政支出的規(guī)律性與存在的問題，通過用款計劃的反饋機制為部門預算管理進一步縝密化、標準化。按浙江省財政廳部署將預算外資金管理的收入一同納入財政預算資金的管理體系，也將預算暫存指標，國有資產(chǎn)收入收繳，政府采購，部門項目支出，所有資金納入國庫管理體系。為從源頭上有效防止不合規(guī)賬戶的存在，浙江省級財政已在清理納入集中核算單位其他資金結(jié)余的基礎(chǔ)上，將集中核算單位的其他資金實行國庫集中支會付。按照“試點、分批、綜合評價、全面推行”的路徑，經(jīng)嚴格評價篩選后將全市預算單位分為幾類管理，提高管理針對性。嚴格執(zhí)行財經(jīng)紀律，防范支付風險，準確把握財務(wù)制度，認真執(zhí)行好部門預算，進一步完善財務(wù)審核稽核制，提高政策執(zhí)行水平。建立標準賬套，統(tǒng)一設(shè)置會計科目和會計報表，推進內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)，崗位設(shè)置到位，明確崗位職責與風險點，監(jiān)控各業(yè)務(wù)處理全程領(lǐng)域。在預算單位綜合考評篩選基礎(chǔ)上，對各預算單位實行分類指導與管理，擴大預算單位的授權(quán)支付的業(yè)務(wù)范圍及支付比重。

（三）加強財政信息系統(tǒng)建設(shè)，加快信息資源的共享、整合

相關(guān)部門迫切需要建立一套明晰完善的政府財政信息管理系統(tǒng)。一方面，提高系統(tǒng)數(shù)據(jù)的完整性與實時性。要完善集中支付的預算管理、用款計劃、支付管理、對賬管理等功能。依靠一體化的會計網(wǎng)絡(luò)體系，全面把握和監(jiān)督各會計單位每筆財政投入資金的詳盡流向。另一方面，進一步增強整體系統(tǒng)穩(wěn)定性與時效性。在財政、稅務(wù)、國庫和各商業(yè)銀行部門間建立統(tǒng)一的財政支付信息架構(gòu)平臺，提升財政資金運用效率，實現(xiàn)資金信息資源的有效共享。相關(guān)部門業(yè)務(wù)辦理前也要完成對逐筆財政資金投入用途是否符合相關(guān)文件要求的核查；業(yè)務(wù)辦理時對財政資金的投入撥付、審核業(yè)務(wù)銀行的劃款申請、業(yè)務(wù)銀行為預算單位辦理資金支付的規(guī)范性，以及劃撥財政投入資金的及時準確性等方面進行跟蹤核查；業(yè)務(wù)辦理后階段性推動對業(yè)務(wù)銀行靜態(tài)無余額資金賬戶的抽查，依靠制度體系構(gòu)建、數(shù)字科技創(chuàng)新等機制組合，有效控制國庫資金集中支付存在的潛在風險，切實改善相關(guān)部門的國庫資金監(jiān)管水平。動態(tài)監(jiān)控國庫資金收支明細，確保財政資金安全性，實現(xiàn)數(shù)字資源的分享、交互和監(jiān)管，從而進一步規(guī)范國庫集中支付行為。公務(wù)卡的全面推行對協(xié)同單位在數(shù)據(jù)信息傳遞、共享、融合上提出更高的要求。單位公務(wù)卡涉及到稅款、社?；?，時效性很強，征收的剛性極易產(chǎn)生滯納金。個人公務(wù)卡消費受地域、POS機終端、眾多的商業(yè)銀行、銀聯(lián)、人行在數(shù)據(jù)交換中信息丟失。公務(wù)卡報銷受阻，甚至影響公務(wù)卡持有人征信。代理銀行中既懂網(wǎng)絡(luò)信息又懂銀行結(jié)算業(yè)務(wù)的復合型人才較少，鑒于安全性，對出現(xiàn)的問題反饋的時間較長。因此，無論橫向各相關(guān)單位之間，縱向單位體系內(nèi)都要需加強溝通與協(xié)調(diào)。

（四）健全支付監(jiān)控、管理與解析機制，發(fā)揮改革推行帶來的協(xié)同效應(yīng)

（1）健全國庫集中支付執(zhí)行分析系統(tǒng)。伴隨國庫的集中支付改革實踐的不斷深化推進，財政資金的使用將一同歸進國庫內(nèi)單一賬戶機制進行管控，各項財政資金的投入將不斷規(guī)范化，各項資金收支信息也將不斷明晰化。利用這一優(yōu)勢，在動態(tài)數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，建立包括指標體系、數(shù)據(jù)模型、評價體系在內(nèi)的分析系統(tǒng)，對財政支出信息和運行情況進行科學分析。借此發(fā)現(xiàn)運行中出現(xiàn)的新情況、新問題，對其總結(jié)、分析、歸納，促進動態(tài)監(jiān)控與風險防控機制的建立和完善；（2）逐步建立動態(tài)監(jiān)控基礎(chǔ)聯(lián)動機制，按照“制度首先示警—>人為跟進觀察—>實時動態(tài)盤查—>全面細致審查—>錯誤明確處置—>咨情詳盡公開—>業(yè)務(wù)落實糾正—>追蹤持久關(guān)注”的工作程序。針對重點環(huán)節(jié)、熱點問題加大監(jiān)控力度，強化監(jiān)控信息綜合分析，準確把握管理中的薄弱環(huán)節(jié)。防范和糾正預算執(zhí)行偏差，減少支出中存在的違規(guī)問題；（3）健全風險防控機制，在統(tǒng)一流程和崗位職責前提下，依據(jù)各單位現(xiàn)狀，實行分類管理。關(guān)于不同的風險因素區(qū)域，對癥下藥地提高風控管理水平。同時也要加強對各業(yè)務(wù)代理銀行的監(jiān)管，構(gòu)建代理銀行的評價機制體系，督促其在做好服務(wù)的同時規(guī)范國庫集中支付業(yè)務(wù)，嚴格執(zhí)行內(nèi)控制度把好資金出口關(guān)，確保支付資金的安全穩(wěn)定。

（五）加強隊伍建設(shè)，著力培養(yǎng)政治素質(zhì)、知識結(jié)構(gòu)、能力框架均橫發(fā)展的財務(wù)人員

隨著預算管理制度改革的深化，政府收支分類改革的實施，行政與事業(yè)兩個單位會計制度的重新修訂，政府會計領(lǐng)域在理論與實務(wù)方面都有重大的變革，在實施會計準則制度，內(nèi)部控制規(guī)范，會計數(shù)字信息化的發(fā)展需要更多高知識水平的從業(yè)人員與數(shù)字化體系建設(shè)配套。首先要著力培養(yǎng)政治素質(zhì)過硬，政策水平高，有職業(yè)操守且樂于奉獻的財會隊伍。塑造有扎實的會計專業(yè)基礎(chǔ)，精通財會業(yè)務(wù)，還要有法律、信息技術(shù)、金融等專業(yè)知識的全面型的人才。尤其是行政事業(yè)單位，財會崗位是輔助性的工作。財務(wù)人員上升空間與機會都相對有限，工作繁瑣且不易出成績，工作積極性受影響，財會人員變動頻繁，穩(wěn)定財會隊伍成當務(wù)之急。其次要強化業(yè)務(wù)人員職業(yè)技能培訓，組建知識導向型財會團隊，提升財務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平，使財務(wù)管理人員既適應(yīng)工作的政策性又適應(yīng)工作的業(yè)務(wù)性。首先是支付中心人員是一面旗幟，要加強業(yè)務(wù)技能學習，爭當排頭兵。支付中心在掌握政策、法規(guī)、制度、標準以及財務(wù)工作流程與規(guī)范處于核心地位，角色決定責任擔當，自身過硬的業(yè)務(wù)技能是指導提升各單位業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)。其次通過形式多樣的培訓學習，提升財務(wù)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，通過會計業(yè)務(wù)后續(xù)教育、實務(wù)技能拓展、從業(yè)知識講座、專家學習交流等多種途徑為財務(wù)人員提供提升業(yè)務(wù)能力的機會，同時也要組織學習最新會計準則、方針政策，實現(xiàn)由傳統(tǒng)的報賬型業(yè)務(wù)人員向自主管理、決策的現(xiàn)代化財務(wù)人員轉(zhuǎn)變。其三組織匯編行政事業(yè)單位會計業(yè)務(wù)手冊，根據(jù)財會政策調(diào)整，適時清理不適合當前政策法規(guī)的文件，由支付中心牽頭，相關(guān)業(yè)務(wù)科室協(xié)作聯(lián)動，重新匯編行政事業(yè)單位會計業(yè)務(wù)手冊，供各預算單位財務(wù)人員學習與實務(wù)操作。最后，財務(wù)人員溝通協(xié)調(diào)能力也需要得到關(guān)注，財務(wù)工作不光是本單位內(nèi)部，還要與財政稅務(wù)、社會保障部門、人民銀行及各股份制商業(yè)銀行、上級分管領(lǐng)導部門等內(nèi)外界單位部門協(xié)調(diào)聯(lián)系。同時會計業(yè)務(wù)工作又是存在廣泛性的互相協(xié)作、互相牽制、互相制衡的有機整體。既要堅持財政紀律，又要在工作中體現(xiàn)靈活性，為更好做好國庫集中支付營造良好的內(nèi)外部環(huán)境。

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