關(guān)鍵詞 公益訴訟 訴訟制度 主體

作者簡(jiǎn)介：劉玲，高郵市人民法院審判員。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.046

經(jīng)濟(jì)、科技飛速發(fā)展的今天，我國(guó)緊追國(guó)際步伐，完成了從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)到現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的變更。一些工業(yè)城市中一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)整個(gè)城市的建設(shè)，雇傭上萬人的企業(yè)與日俱增，這些企業(yè)既為我國(guó)的就業(yè)率提供了大量崗位，又提高了產(chǎn)品以及服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。但同時(shí)我們也發(fā)現(xiàn)人民生活水平普遍提高的同時(shí)，大量受害的可能性產(chǎn)生，有的甚至引起了環(huán)境污染、破壞自然資源、大量消費(fèi)者權(quán)益受損，同時(shí)，社會(huì)貧富分化，原有的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)不斷被調(diào)整和重構(gòu)，社會(huì)弱勢(shì)群體的基本權(quán)利得不到有效的保障，面對(duì)危害的不斷擴(kuò)大與嚴(yán)重，匱乏的救濟(jì)手段使得很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)對(duì)損害公共利益者的行為得不到懲罰，對(duì)受害者的損失得不到補(bǔ)償，公益訴訟應(yīng)運(yùn)而生，卻因我國(guó)公益訴訟法律制度框架的限制以及法律服務(wù)高昂的經(jīng)濟(jì)代價(jià)而使一般公民對(duì)公益訴訟望而卻步。同時(shí)因法律對(duì)提出主體規(guī)定的籠統(tǒng)與模糊導(dǎo)致誰能夠成為公益訴訟主體的爭(zhēng)論，主要概括為以下幾點(diǎn)：

一、公民個(gè)人

根據(jù)《民事訴訟法》第55條規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害中國(guó)消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。不難看出已經(jīng)明確將個(gè)人排除在能夠提起公益訴訟的主體之外。在立法者看來，如果允許任何公民個(gè)人作為公益訴訟原告，則訴訟權(quán)利可能被濫用。公民個(gè)人作為公益訴訟提出主體，訴權(quán)分散，易造成重復(fù)訴訟，因此個(gè)人不宜作為公益訴訟主體，且人大立法也支持了以上觀點(diǎn)。相反的，支持個(gè)人作為公益訴訟原告的學(xué)者認(rèn)為，隨著法治的不斷進(jìn)步，公民訴權(quán)保護(hù)意識(shí)已經(jīng)提高，允許公民提起公益訴訟能彌補(bǔ)法定機(jī)關(guān)組織的不足。顏運(yùn)秋教授認(rèn)為，私人提起公益訴訟是民主和法治進(jìn)步的表現(xiàn)，公民個(gè)人是社會(huì)公共利益和國(guó)家利益的載體，他們天然具有提起公益訴訟的權(quán)利。

經(jīng)過實(shí)踐我們發(fā)現(xiàn)，立法者認(rèn)為可能導(dǎo)致訴訟大爆炸或者重復(fù)訴訟的擔(dān)心是多余的，中國(guó)成立的多個(gè)環(huán)保法庭，對(duì)于組織和公民均未明令禁止，但是成立多年來也未出現(xiàn)公益訴訟泛濫的現(xiàn)象，相反確是無米下鍋，門可羅雀，不是公民對(duì)環(huán)境的污染冷眼旁觀，而是因?yàn)橄牍軟]有能力管，訴訟需要經(jīng)濟(jì)成本，需要收集專業(yè)證據(jù)，憑個(gè)人的能力很難完成。因此，倒不如對(duì)公民公益訴訟敞開大門，鼓勵(lì)全民參與社會(huì)的管理，這樣才能不違背《憲法》授予普通公民維護(hù)公共利益的權(quán)利，當(dāng)然筆者認(rèn)為公民應(yīng)當(dāng)限制為曾經(jīng)或者正在受到損害的公民，這樣才與民訴法中原告的主體資格不相違背。

二、行政職能部門

法律已經(jīng)規(guī)定對(duì)于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)可以作為公益訴訟的提出主體。但法律規(guī)定的機(jī)關(guān)具體為哪些機(jī)關(guān)尚未定論。同意行政職能部門作為公益訴訟提出主體的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政部門的法定管理職責(zé)對(duì)公益訴訟的提起具有天然的優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在具有技術(shù)優(yōu)勢(shì)且強(qiáng)大的財(cái)力、物力使其舉證能力強(qiáng)。而且行政機(jī)關(guān)設(shè)立的目的以及它的職能就在于保護(hù)公眾的公共利益不受損害，在行政手段的基礎(chǔ)上賦予其公益訴訟原告資格，那么行政機(jī)關(guān)對(duì)公益的保護(hù)自然會(huì)更多一個(gè)視角。反對(duì)者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)保護(hù)公共利益是其職責(zé)所在，其日常工作就是行使自己的行政職能管理單位或者個(gè)人不得損害公眾利益，僅僅利用其行政權(quán)就能解決的問題再訴諸法律，雙重浪費(fèi)，而且行政機(jī)關(guān)地位高、力量大，可能造成當(dāng)事人地位的不平等，明顯不利于被告合法權(quán)益的保護(hù)。

經(jīng)過探索以及專家學(xué)者的論證，在我國(guó)云南的環(huán)保法庭受理昆明市環(huán)保局訴兩家養(yǎng)豬場(chǎng)污染環(huán)境的訴訟中，判決被告敗訴并處以罰款，全國(guó)各個(gè)法庭亦默認(rèn)行政職能部門提起公益訴訟的原告資格，筆者以為目前不宜打破這種局面，而且行政職能部門相對(duì)于普通公民在公益訴訟中的優(yōu)越性也能更有力地對(duì)損害社會(huì)公共利益者進(jìn)行處罰，并且如果法律賦予其提出公益訴訟的權(quán)利，能督促行政職能部門更積極地行使自己管理職能，可謂一箭雙雕。因此，允許行政職能部門提出公益訴訟已經(jīng)是大勢(shì)所趨。另外，我國(guó)也可觀察公益訴訟制度已經(jīng)發(fā)展比較成熟的國(guó)家對(duì)公益訴訟的提出主體是如何確定的，全世界范圍內(nèi)目前公益訴訟大多為環(huán)境公益訴訟以及與消費(fèi)者有關(guān)的公益訴訟，美國(guó)《清潔空氣法》中規(guī)定：任何人都可以以直接或間接受影響者的名義甚至以保護(hù)公眾利益的名義對(duì)包括公司和個(gè)人在內(nèi)的民事主體就該法規(guī)定的事項(xiàng)提出訴訟。因此我國(guó)可以借鑒外國(guó)的法律，在基礎(chǔ)的程序法中未有明確規(guī)定的，可以先行在《環(huán)境保護(hù)法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等實(shí)體法律中賦予具體管理者提起公益訴訟的主體資格，以期通過實(shí)體法律中原告資格的完善促成程序法的統(tǒng)一。

三、社會(huì)團(tuán)體及組織

法律對(duì)公益訴訟的提出主體規(guī)定的籠統(tǒng)，導(dǎo)致專家學(xué)者爭(zhēng)論不斷。支持者認(rèn)為公益訴訟原告的主體資格應(yīng)當(dāng)向全國(guó)任何社會(huì)組織敞開，因?yàn)樯鐣?huì)團(tuán)體是單位或者個(gè)人自愿加入的，有的社團(tuán)因?yàn)槠鋵I(yè)性、行業(yè)性等，人員眾多，資金充足，社會(huì)影響力大，如果允許其提出公益訴訟與這些組織成立的宗旨是相符的，可以使這些組織更加有力量去推動(dòng)法治改進(jìn)和社會(huì)進(jìn)步。反對(duì)者認(rèn)為既然法律規(guī)定不明，那么為了不引起各個(gè)地區(qū)的不同理解，影響法律的公正，公益訴訟主體應(yīng)當(dāng)直接將全部社會(huì)組織排除在外，因?yàn)闅v史原因，我國(guó)有些社會(huì)團(tuán)體從行政部門等分化出來，實(shí)際上承擔(dān)了政府的行政管理職能，且內(nèi)部運(yùn)行不公開，財(cái)物管理亦不透明，甚至存在嚴(yán)重的官本位，脫離群眾的現(xiàn)象，很多社會(huì)團(tuán)體是在有關(guān)行政機(jī)關(guān)、部門的支持下建立起來的，與行政機(jī)關(guān)存在千絲萬縷的聯(lián)系，不適宜為了公眾的利益提出公益訴訟，當(dāng)然這種觀點(diǎn)都是建立在不同意行政職能部門作為公益訴訟提出主體的觀點(diǎn)之上的，由于對(duì)行政職能部門原告資格的排除以及認(rèn)為社會(huì)組織與行政職能部門的關(guān)系導(dǎo)致對(duì)社會(huì)組織原告資格的排除。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)登記在冊(cè)的社會(huì)組織有四十多萬，其中包括社會(huì)團(tuán)體二十多萬，民辦非企業(yè)單位二十多萬，還有幾千個(gè)基金會(huì)等等，除了社會(huì)團(tuán)體的，剩下的統(tǒng)稱為其他組織。經(jīng)過新的民訴法的修改，已經(jīng)否定了那種將所有組織一律排除在公益訴訟原告主體之外的觀點(diǎn)，但是法律規(guī)定的組織究竟指的是哪些組織？筆者認(rèn)為，由于社會(huì)組織的涵義并不確定，亦存在多種分類，確實(shí)有必要制定社會(huì)組織的分類標(biāo)準(zhǔn)。公益訴訟的原告主體不能包括所有的社會(huì)組織，亦不能將所有的社會(huì)組織一律排除，經(jīng)過分類后，將長(zhǎng)期開展活動(dòng)以維護(hù)組織內(nèi)所有會(huì)員的利益，并且有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，適合參與公益訴訟的那些組織規(guī)定為公益訴訟的原告比較可取。那些只是進(jìn)行注冊(cè)，未有任何實(shí)際有效的行動(dòng)，未采取措施以保護(hù)組織會(huì)員的利益，亦未有經(jīng)濟(jì)支持，沒有存在的必要的社會(huì)組織不宜作為公益訴訟的原告。

四、檢察機(jī)關(guān)

根據(jù)民訴法的規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)可以作為公益訴訟的原告。但是沒有明確是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)。因?yàn)榉ㄔ菏枪嬖V訟的裁判者，因此司法機(jī)關(guān)中人民法院當(dāng)然不能成為原告，否則將形成自己裁判自己的笑話，但是檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟嗎？支持者認(rèn)為很多國(guó)家對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的認(rèn)可可以看出檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟的可行性，檢察機(jī)關(guān)地位高、權(quán)威大，實(shí)力強(qiáng)，對(duì)危害社會(huì)公共利益的單位或者個(gè)人有很強(qiáng)的威懾力，檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、單位法人和公民執(zhí)行和遵守國(guó)家法律的情況進(jìn)行監(jiān)督，其深諳法律規(guī)定，調(diào)查取證能力強(qiáng)于任何組織和個(gè)人，因此檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟責(zé)無旁貸，而且一些法院在受理公益訴訟案件時(shí)已經(jīng)向檢察機(jī)關(guān)敞開了大門，比如無錫就受理過檢察院提起公益訴訟的民事案件，因此應(yīng)當(dāng)將這一正確選擇繼續(xù)下去。反對(duì)者認(rèn)為，《人民檢察院組織法》規(guī)定檢察院的職責(zé)是行使檢察權(quán)以及對(duì)公訴案件的提起，《民事訴訟法》又規(guī)定人民檢察院對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督。如果讓檢察機(jī)關(guān)自己起訴，作為利害關(guān)系人對(duì)人民法院的審判過程又進(jìn)行監(jiān)督，有不公嫌疑，有違自己的職責(zé)。

筆者認(rèn)為，一些損害公眾利益的單位或者個(gè)人不僅僅應(yīng)當(dāng)負(fù)民事責(zé)任，如果構(gòu)成刑事犯罪，還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任。刑事案件由檢察機(jī)關(guān)審查并提起公訴，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)刑事犯罪過程的審查、舉證方面做了大量工作，如果再由其他部門重新調(diào)查并舉證之后作為公益訴訟的原告提起公益訴訟，則產(chǎn)生訴訟資源和國(guó)家經(jīng)濟(jì)成本的雙重浪費(fèi)，因此如果檢察機(jī)關(guān)在提起公訴案件中發(fā)現(xiàn)損害公眾利益需要承擔(dān)民事責(zé)任的單位或者個(gè)人，可以作為原告向人民法院提起公益訴訟，如果未涉及到刑事公訴，由于確實(shí)與其職責(zé)相沖突，檢察機(jī)關(guān)則不宜作為公益訴訟提出的主體。