關(guān)鍵詞 尾號(hào)限行 常態(tài)化 公共利益 比例原則

基金項(xiàng)目：本文系江蘇省2016年度普通高校專業(yè)學(xué)位研究生實(shí)踐創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目（省立省助，編號(hào)：SJZZ16-0028）“城市道路的路權(quán)分配及其保障機(jī)制研究”的階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：唐慧文，東南大學(xué)法學(xué)院法律碩士（非法學(xué)）研究生，研究方向：行政法。

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.014

一、問題的提出與尾號(hào)限行政策回顧

為保證2008年北京奧運(yùn)會(huì)、殘奧會(huì)期間交通正常運(yùn)行和空氣質(zhì)量良好，北京市政府決定，在2008年7月1日至9月20日期間，對(duì)本市機(jī)動(dòng)車（含臨時(shí)號(hào)牌車輛）采取臨時(shí)交通管理措施。 北京市政府正式對(duì)機(jī)動(dòng)車按車牌尾號(hào)實(shí)行單號(hào)單日、雙號(hào)雙日行駛，即機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行 。2008年9月27日，北京市政府發(fā)布《北京市政府發(fā)布關(guān)于實(shí)施交通管理措施的通告》 ，北京市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)封存30%的公務(wù)用車，市行政區(qū)域內(nèi)的中央國(guó)家機(jī)關(guān)，本市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)，中央和本市所屬的社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)的公務(wù)用車按車牌尾號(hào)每周停駛一天。此后，北京市政府多次出臺(tái)了“尾號(hào)限行令”，繼續(xù)實(shí)行機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行措施，北京實(shí)施了重大活動(dòng)期間不區(qū)分排放水平的單雙號(hào)輪流限行和高排放車輛常態(tài)化限行結(jié)合低排放車輛每周工作日高峰時(shí)段輪號(hào)限行一天的措施 ，北京實(shí)行機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行政策長(zhǎng)達(dá)十年，機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行已然常態(tài)化 。基于改善交通以及治理環(huán)境的目的，北京市實(shí)施了機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行政策，僅憑常態(tài)化的機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行之行政管制措施恐難解決當(dāng)今復(fù)雜的城市交通以及環(huán)境污染。 尾號(hào)限行措施持續(xù)降低了道路以正常交通通行目的為界限的使用框架 ，地方政府通過地方性法規(guī)或者規(guī)章方式對(duì)尾號(hào)限行常態(tài)化進(jìn)行確定，尾號(hào)限行實(shí)質(zhì)上是地方行政立法行為。因此，對(duì)于尾號(hào)限行，我們有必要梳理機(jī)動(dòng)車常態(tài)化限行措施的法律依據(jù)，厘清機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行的的正當(dāng)性、合理性來源，進(jìn)而完善尾號(hào)限行的制定權(quán)限、程序。

二、機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行常態(tài)化的合法性檢討

（一）《道路交通安全法》第39條之道路警察權(quán)

依據(jù)《道路交通安全法》（以下簡(jiǎn)稱“《道交法》”）第39條，“公安機(jī)關(guān)交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對(duì)機(jī)動(dòng)車、非機(jī)動(dòng)車、行人采取疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行等措施?！敝茉S陽(yáng)從公物理論的角度，認(rèn)為《道交法》第39條不能成為尾號(hào)限行的依據(jù)?！兜澜环ā返?條規(guī)定了立法目的，“為了維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率?！币虼?，《道交法》第39條所列“疏導(dǎo)、限制通行、禁止通行”等措施需要“排除威脅道路使用安全與秩序的妨礙行為”為限。行政機(jī)關(guān)只能基于《道交法》第39條作出臨時(shí)性的道路警察行為。

《道交法》第39條授權(quán)公安交管部門道路警察權(quán)，公安交管部門可以限制機(jī)動(dòng)車的通行，由此看來公安部門是法定的授權(quán)主體，而市一級(jí)人民政府并不是法定的授權(quán)主體。但北京市多次機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行措施都是由北京市政府發(fā)布的，但這些臨時(shí)性措施只針對(duì)北京市牌照的車輛，而對(duì)非北京市牌照的進(jìn)京牌照的車輛限行，則是以北京市公安局發(fā)文形式予以規(guī)定的。 筆者認(rèn)為，《道交法》的授權(quán)并不能使機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行有足夠的法律依據(jù)，授權(quán)條款本身比較寬泛，沒有明確性的授權(quán)范圍。《道交法》第39條規(guī)定的禁行措施是臨時(shí)性的，而非永久性的，并未給出明確的使用情境，未作出明確的授權(quán)，僅說明公安機(jī)關(guān)交通管理部門在“具體情況”下判斷是否采取限行措施。但是《立法法》第10條明確規(guī)定，授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項(xiàng)、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等?；诿鞔_性原則，尾號(hào)限行的法律依據(jù)來源必須是明確的，如果來源相當(dāng)模糊，可能產(chǎn)生法律適用上的危險(xiǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)恣意行政行為限制公民權(quán)利。 與此同時(shí)，在交通秩序、環(huán)境保護(hù)這類關(guān)乎民生的公共行政領(lǐng)域，有時(shí)候需要地方行政機(jī)關(guān)根據(jù)地方的實(shí)際情況進(jìn)行管理。因此，對(duì)于目前尾號(hào)限行在法律明確下的缺失，國(guó)家立法機(jī)關(guān)需要對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行概括性授權(quán)，同時(shí)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)權(quán)力合法、公正運(yùn)作。

（二）《大氣污染防治法》及《北京市大氣污染防治條例》

《大氣污染防治法》第50條規(guī)定，“城市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)并改善城市交通管理，優(yōu)化道路設(shè)置，保障人行道和非機(jī)動(dòng)車道的連續(xù)、暢通?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā返?6條規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級(jí)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、限制部分機(jī)動(dòng)車行駛”。但應(yīng)急響應(yīng)結(jié)束后，人民政府需適時(shí)修改完善應(yīng)急預(yù)案。這意味著限制機(jī)動(dòng)車行駛的前提取決于污染天氣情況，屬于一種“應(yīng)急”性行為，而非一項(xiàng)持續(xù)性、常態(tài)化的措施。

基于法律保留原則，《北京市大氣污染防治條例》第72條規(guī)定，“市人民政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，在一定區(qū)域內(nèi)采取限制機(jī)動(dòng)車行駛的交通管理措施”，該規(guī)定可以歸類于《大氣防治污染法》第96條的“應(yīng)急措施”。但是《大氣污染防治法》對(duì)該類措施設(shè)立了相應(yīng)的前置條件，即在“重污染天氣預(yù)警等級(jí)”情形下，采取“應(yīng)急預(yù)案”，并只可以限制部分機(jī)動(dòng)車行駛，一旦“應(yīng)急響應(yīng)結(jié)束”后，人民政府需適時(shí)修改完善應(yīng)急預(yù)案。筆者認(rèn)為，《北京市大氣污染防治條例》對(duì)于機(jī)動(dòng)車限行的適用條件及適用程序要寬松于《大氣污染防治法》，實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了機(jī)動(dòng)車限行的范圍?？偠灾?，尾號(hào)限行首要目的是緩解城市交通擁堵情況，次要目的才是防治污染、改善空氣質(zhì)量。尾號(hào)限行能產(chǎn)生防治大氣污染的作用，也是因?yàn)槲蔡?hào)限行可以減少機(jī)動(dòng)車的行駛數(shù)量以及提升機(jī)動(dòng)車行駛效率，從而減輕大氣污染。

三、機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行常態(tài)化的合理性檢討

如果政府采取的措施涉及公民的基本權(quán)利或者權(quán)利，我們必須認(rèn)真考慮政府行為的正當(dāng)性、合理性，正確處理好權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系，厘清權(quán)力行使的限度和標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行常態(tài)化措施的合理性取決于是否符合比例原則 。

（一）尾號(hào)限行目的——基于公共利益

“奧運(yùn)會(huì)”期間的尾號(hào)限行確實(shí)維護(hù)了良好的公共利益以及帶來“出行便利”，在此角度上看尾號(hào)限行政策是合理的。奧運(yùn)會(huì)后，在《北京市政府發(fā)布關(guān)于實(shí)施交通管理措施的通告》中，此時(shí)限行措施已經(jīng)轉(zhuǎn)向于治理空氣污染。雖然治理環(huán)境問題是尾號(hào)限行的一個(gè)十分正當(dāng)?shù)哪康?，治理環(huán)境問題可以保障全體公民的生命健康，但是尾號(hào)限行措施卻對(duì)一部分機(jī)動(dòng)車駕駛者利益受損，而另一部分公民利益未受損。兩者享有相同的權(quán)利，卻承擔(dān)不同的義務(wù)。另一方面，機(jī)動(dòng)車尾氣排放是否能顯著地污染環(huán)境，尾號(hào)限行能否立竿見影地解決環(huán)境問題仍值得商榷。因此，我們需要進(jìn)一步衡量“權(quán)利限制”與“權(quán)利保護(hù)”，才能確定以改善環(huán)境污染為目的的限行政策的合理性。

（二）尾號(hào)限行手段的必要性

依據(jù)比例原則，在審查尾號(hào)限行的目的正當(dāng)性后，我們需要審查尾號(hào)限行手段的必要性。尾號(hào)限行手段的必要性指尾號(hào)限行政策是否為必備條件，即治理交通問題及環(huán)境污染是否一定需要尾號(hào)限行政策，治理交通問題及環(huán)境污染采取尾號(hào)限行政策是對(duì)公民權(quán)利的最小侵害。

“2014年4月，今年4月16日，北京正式發(fā)布了PM2.5來源解析報(bào)告，其中，區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)約占28%-36%，本地污染貢獻(xiàn)約占64%-72%，本地污染貢獻(xiàn)中，機(jī)動(dòng)車、燃煤、工業(yè)生產(chǎn)和揚(yáng)塵分別占了31.1%、22.4%、18.1%和14.3%。 ”由此看出機(jī)動(dòng)車對(duì)于霧霾的實(shí)際貢獻(xiàn)率僅為20%，而尾號(hào)機(jī)動(dòng)車按一周限行一天計(jì)算，所減少只是3%左右PM2.5排放。僅僅依靠尾號(hào)限行的措施很難實(shí)現(xiàn)緩解交通擁堵以及改善環(huán)境的目標(biāo)，我們可以采取綜合治理的措施。針對(duì)環(huán)境污染的治理，尾號(hào)限行政策也并非為唯一且必要的手段，除此之外，我們?nèi)杂性S多其他手段。我們可以采取淘汰高耗能汽車、鼓勵(lì)購(gòu)買新型電動(dòng)車的政策，尤其在公共交通發(fā)達(dá)的城市，我們完全可以大力建設(shè)公共交通設(shè)施，疏通交通樞紐。因此，公權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該進(jìn)行科學(xué)的論證，采取多元化的治理方式，采取合理的治理手段?？偠灾?，盡管尾號(hào)限行是基于正當(dāng)?shù)墓怖嬷康?，但是并非是解決交通、環(huán)境問題的必要方法，部分限制了公民的權(quán)利，建議公權(quán)力部門堅(jiān)持法治原則，最大范圍內(nèi)尊重公民權(quán)利，采取妥善辦法改善交通以及環(huán)境問題。

四、尾號(hào)限行的法律規(guī)制路徑——完善尾號(hào)限行中公眾參與程序

機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行主要涉及三類利益主體，分別是機(jī)動(dòng)車車主群體、普通公民群體和機(jī)動(dòng)車廠商群體。針對(duì)不同的主體利益訴求應(yīng)該通過行政聽證程序予以解決，公權(quán)力機(jī)關(guān)與利益主體可以就限行措施進(jìn)行協(xié)商，從而恰當(dāng)?shù)亟鉀Q雙方的爭(zhēng)議。 并且尾號(hào)限行需要政府及時(shí)公開相關(guān)信息，保證公民的知情權(quán)。

（一）采取行政立法聽證制度以聽取意見

尾號(hào)限行政策關(guān)乎公民的合法利益，行政機(jī)關(guān)應(yīng)最大限度讓公民參與行政立法程序，采取多種方式讓公民參與討論之中。行政機(jī)關(guān)需將立法聽證內(nèi)容、地點(diǎn)、參與方式及時(shí)向社會(huì)預(yù)告，以便公民是否需要參加并表達(dá)自己的見解。行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡可能確保聽證參與群體的廣泛性，聽取不同的意見，同時(shí)也應(yīng)充分考慮代表少數(shù)利益的群體的意見。

（二）信息公開以保證公民的知情權(quán)

權(quán)力是一把雙刃劍，任何權(quán)力都需要置于群眾的監(jiān)督之下，通過公開政府掌握的公共信息，公眾可以監(jiān)督行政權(quán)的依法行使，防止公權(quán)力的恣意妄為。政府信息公開也是公民參與的重要保障，有利于提升公民參與的效率。政府機(jī)關(guān)主動(dòng)公開機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行的相關(guān)政策背景、城市交通以及環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)狀況，公民可以更加有效、科學(xué)參與機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行的決策之中。

五、結(jié)語(yǔ)

北京市政府多次以通告形式發(fā)布機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行政策本質(zhì)上屬于一種行政立法行為。常態(tài)化的機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行，雖然出于維護(hù)公共利益的目的，但是并非是解決交通、環(huán)境問題的必要方法，限行措施在很大程度上限制了公民的權(quán)利。機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行政策不應(yīng)“當(dāng)然”成為治理城市交通問題以及環(huán)境污染問題的主要措施。隨著傳統(tǒng)行政向現(xiàn)代行政的變遷，建議公權(quán)力部門堅(jiān)持法治原則，最大范圍內(nèi)尊重公民權(quán)利，采取妥善辦法改善交通以及環(huán)境問題。政府部門在制度相應(yīng)的政策時(shí)，要遵循嚴(yán)格的法律程序，及時(shí)公開相應(yīng)的信息，保證公民的知情權(quán)，同時(shí)保證公民可以參與相應(yīng)的行政立法程序，發(fā)表自己的意見，從而維護(hù)自身的合法權(quán)益。

注釋：

北京市人民政府關(guān)于2008年北京奧運(yùn)會(huì)殘奧會(huì)期間對(duì)本市機(jī)動(dòng)車采取臨時(shí)交通管理措施的通告.http：//www.gov.cn/gzdt/2008-06/27/content_1029078.htm？from=814e. com.

在本文中，機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行包括但不限于北京市實(shí)行的“尾號(hào)限行”，其他城市相應(yīng)的機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行政策也涵括之內(nèi)。

北京市政府發(fā)布關(guān)于實(shí)施交通管理措施的通告.http：//www.gov.cn/fwxx/sh/2008- 09/28/content_1108778.htm.

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縱觀北京市政府多次通告，機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行通告基本上一年一次，幾乎無限期延長(zhǎng)限行措施。截至2018年，北京機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行持續(xù)時(shí)間已長(zhǎng)達(dá)十年之久，且此類型通告定期發(fā)布，機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行政策實(shí)質(zhì)上已成常態(tài)化之勢(shì)。

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