■//王晶晶

一、預(yù)算績效評價指標(biāo)分析

預(yù)算績效評價是對單位投入、產(chǎn)出、結(jié)果的綜合評價。預(yù)算績效管理的核心是預(yù)算績效的評價指標(biāo)（馬國賢，2014）。財政部2013年印發(fā)了參考性的《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》，供各地的各級財政部門和預(yù)算部門開展績效評價工作時根據(jù)實際工作結(jié)合個性指標(biāo)使用。各預(yù)算部門開展預(yù)算績效評價的內(nèi)容包括部門整體支出績效評價和專項資金績效評價，二者的評價指標(biāo)都是按投入、過程、產(chǎn)出、效果的流程進(jìn)行設(shè)置，并且指標(biāo)設(shè)置均包含諸如“資金到位率”、“預(yù)算完成率”等客觀性指標(biāo)，也包含諸如“經(jīng)濟(jì)效益”、“社會效益“等主觀性指標(biāo)?？陀^性指標(biāo)可以直接取用預(yù)算單位已有財務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行計算，但主觀性指標(biāo)需由預(yù)算單位根據(jù)實際情況自行設(shè)置為個性化指標(biāo)進(jìn)行評價。盡管客觀性指標(biāo)和主觀性指標(biāo)對于全面綜合評價預(yù)算績效情況都至關(guān)重要，但是預(yù)算單位普遍存在對預(yù)算績效評價不夠重視（宋建琦，2017）、評價指標(biāo)體系不夠透明（盧真，2016）等問題，故本文擬對以下問題進(jìn)行討論：（1）跟客觀性指標(biāo)相比，主觀性指標(biāo)在預(yù)算績效評價中是否發(fā)揮了應(yīng)有的作用。（2）各預(yù)算單位對主觀性指標(biāo)是否進(jìn)行了個性化設(shè)置。（3）個性化設(shè)置是否合理。

根據(jù)上述提出的問題，本文擬以湖南省省級預(yù)算單位公布的部門整體支出績效自評報告為對象進(jìn)行研究。之所以以湖南省為例，原因在于：一是近年來湖南省省級財政信息公開水平居于全國前列。2016年，湖南省省級財政透明度位居全國第二。二是湖南省省級財政重視績效評價公開工作。除中央規(guī)定范圍外，將省直部門的績效評價納入了預(yù)決算公開范圍——所有省直部門公開項目支出績效表和部門整體支出績效表，同時，要求各省直部門開展財政支出績效自評工作，并公開支出績效的自評結(jié)果。之所以以部門整體支出績效自評報告為研究對象，原因在于：部門整體支出績效自評結(jié)果能反映部門整體支出的綜合自評結(jié)果，同時涵蓋的單位范圍較廣。

2009年，湖南省基本搭建起財政支出績效評價指標(biāo)體系的框架，并在2012年首次研究制定了財政支出績效評價指標(biāo)體系。經(jīng)過多年的發(fā)展完善，湖南省省級財政部門設(shè)置的2016年度整體支出績效自評指標(biāo)體系按照投入、過程、產(chǎn)出及效率的評價過程設(shè)置了3個一級指標(biāo)，根據(jù)3個一級指標(biāo)，又劃分成了5個二級指標(biāo)和17個三級指標(biāo)。具體指標(biāo)和分值構(gòu)成見圖1。

圖1　自評指標(biāo)和分值構(gòu)成圖

根據(jù)指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)說明，本文將預(yù)算配置、預(yù)算執(zhí)行、職責(zé)履行指標(biāo)下的所有三級指標(biāo)和預(yù)算管理中的公用經(jīng)費控制率、“三公經(jīng)費”控制率、政府采購執(zhí)行率指標(biāo)作為客觀指標(biāo)，客觀指標(biāo)可以根據(jù)單位的決算報表數(shù)據(jù)、新建樓堂館所情況、績效辦的考核打分等客觀情況直接計算而得；將預(yù)算管理指標(biāo)下的管理制度健全性、資金使用合規(guī)性、預(yù)決算信息公開性和履職效益指標(biāo)下的所有三級指標(biāo)均作為主觀指標(biāo)，主觀指標(biāo)需要績效自評人員根據(jù)客觀情況經(jīng)一定程度的主觀分析和判斷進(jìn)行自評打分，尤其是經(jīng)濟(jì)效益和社會效益指標(biāo)，需由預(yù)算單位根據(jù)單位實際情況進(jìn)行個性化設(shè)置后進(jìn)行自評打分。

二、定量研究

本文以湖南省103個省級預(yù)算單位為研究主體，通過在預(yù)算單位門戶網(wǎng)站、省政府門戶網(wǎng)站、湖南財政網(wǎng)等網(wǎng)站進(jìn)行資料收集，共取得62家單位的績效自評報告，其中17家預(yù)算單位僅公開自評報告正文，未公開績效評價指標(biāo)打分表。另外45家單位公開有自評打分情況。

（一）總體自評結(jié)果

45家預(yù)算單位，平均自評得分92.2分，中位數(shù)為92.2分，與平均分一樣。100分的有3家單位，占總數(shù)的7%；90（含）-100分（不含）的有33家單位，占總數(shù)的73%；80（含）-90分（不含）的有8家單位，占總數(shù)的18%；70（含）-80分（不含）的有1家單位，占總數(shù)的2%。最高自評分為100分，最低自評分75分。自評分分布情況見表1。

從表1可以看出，單位進(jìn)行預(yù)算績效自評的整體打分水平是較高的，80%的單位自評分?jǐn)?shù)都超過了90分，主要集中在90-95分區(qū)間，甚至有3家單位自評分出現(xiàn)了滿分。這3家自評滿分的單位中，有1家單位在省委、省政府組織的2016年度湖南省績效評估工作中被評為“優(yōu)秀”等次，而另2家單位均被評為“合格”等次（沒有單位被評為“不合格”等次）。在財政部門對預(yù)算績效自評工作評審結(jié)果中，36家自評分為90分以上的單位里，僅有6家單位被評為“優(yōu)秀”（90分以上，部分未公開績效自評報告或未公開自評得分的單位被評為優(yōu)秀），3家自評滿分的單位中，僅有1家被評為“良好”，而另2家未出現(xiàn)在通報結(jié)果名單中（財政部門僅對自評工作“優(yōu)秀”和“良好”的單位名單進(jìn)行列示，“一般”和“不合格”單位名單未公布）。顯然，自評結(jié)果與“他評”結(jié)果的差異較為顯著，自評結(jié)果存在“高估”現(xiàn)象。進(jìn)一步分析原因，雖然財政部門要求及時公開績效自評結(jié)果，但未有專門對及時公開情況進(jìn)行檢查通報，同時對自評結(jié)果和財政檢查結(jié)果差異較大的后續(xù)缺乏監(jiān)管和反饋機(jī)制。導(dǎo)致預(yù)算單位的自評結(jié)果公開率僅60%左右，在開展預(yù)算績效自評工作時缺乏動力、沒有壓力，存在“認(rèn)不認(rèn)真一個樣”的心理陷阱。

表1　自評分分布情況表

為此，應(yīng)對預(yù)算績效自評結(jié)果的公開口徑、公開內(nèi)容進(jìn)行明確，并加強(qiáng)對各單位預(yù)算績效公開情況和自評結(jié)果的檢查，同時將公開情況列入評分標(biāo)準(zhǔn)。重視對預(yù)算績效自評結(jié)果的“再評價”和“他評價”，并公開檢查結(jié)果。財政部門可以通過成立專家組，委托第三方社會機(jī)構(gòu)等方式開展預(yù)算績效檢查。對于自評結(jié)果和單位實際績效情況差異大的預(yù)算單位給予特別關(guān)注，甚至開展實地監(jiān)督檢查。建立預(yù)算績效評價工作的表彰機(jī)制，促使單位重視預(yù)算績效自評工作，提高預(yù)算績效自評的質(zhì)量。

（二）客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)自評結(jié)果對比

10項客觀指標(biāo)，45家單位共計進(jìn)行了450次自評打分，其中341次為滿分，占總評分次數(shù)的75.78%。7項主觀指標(biāo)，45家單位共計進(jìn)行了315次的自評打分，其中304次為滿分，占總評分次數(shù)的96.51%。進(jìn)一步分析，主觀指標(biāo)的自評滿分率大大高于客觀指標(biāo)，這是由于主觀性指標(biāo)的“可操作型”大大高于客觀性指標(biāo)造成的，比如，對于諸如“相關(guān)管理制度得到有效執(zhí)行”、“降低行政成本效果”到底是“較好”、“一般”還是“無效果”等較模糊的主觀指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)，各單位的主觀評價權(quán)限很大，同時主管部門對主觀指標(biāo)自評結(jié)果的真實性檢查難度高，也為預(yù)算單位寬松的主觀自評創(chuàng)造了條件。

將每項指標(biāo)45家單位的平均自評分除以該項指標(biāo)的分值得到該項指標(biāo)的平均得分率，乘以100則可衡量該項指標(biāo)在百分制下的得分水平。各項指標(biāo)的平均得分率見表2。

主觀指標(biāo)的得分率，不論是各項指標(biāo)得分率還是平均得分率均遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過92.2分的總樣本的平均分，同時接近滿分。而客觀指標(biāo)中有近一半得分遠(yuǎn)低于總樣本的平均分，平均得分率也僅有86.63%。這說明，主觀指標(biāo)自評分大大地抬高了部門整體績效自評分。值得注意的是，筆者在搜集績效自評報告時發(fā)現(xiàn)，至少有10家單位在客觀指標(biāo)自評打分時沒有嚴(yán)格按照省財政廳要求的指標(biāo)說明進(jìn)行打分，根據(jù)自評報告中公開的實際收支情況進(jìn)行重新計算的情況下，客觀指標(biāo)平均得分率還要再降低2個百分點?？陀^指標(biāo)打分只需按照指標(biāo)說明和評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計算評分，不需要進(jìn)行任何主觀判斷，而評分結(jié)果仍存在一定程度虛高的情況，那對于可以“靈活”判斷的主觀指標(biāo)可能存在更大的水分。結(jié)果也證明，主觀指標(biāo)的自評分要遠(yuǎn)高于客觀指標(biāo)。出于單位自身形象等方面原因的考慮，在主觀性指標(biāo)這類“可操作性”強(qiáng)的指標(biāo)上，更容易出現(xiàn)“高估性”的打分，主觀性指標(biāo)未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

針對指標(biāo)“可操作性”過強(qiáng)的問題，應(yīng)完善指標(biāo)體系建設(shè)，科學(xué)設(shè)置主觀指標(biāo)。突出指標(biāo)的具體、明確、細(xì)化、可衡量性?？珊饬啃圆粌H僅是對指標(biāo)設(shè)置的量化，還可以通過對定性指標(biāo)進(jìn)行分級、分檔設(shè)置。

表2　自評指標(biāo)平均得分率情況表

（三）個性化指標(biāo)設(shè)置情況

根據(jù)績效評價指標(biāo)表中的指標(biāo)說明，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益兩項指標(biāo)要“根據(jù)部門實際情況有選擇地進(jìn)行設(shè)置，并將其細(xì)化為相應(yīng)的個性化指標(biāo)。”各部門是否進(jìn)行了合理的個性化設(shè)置呢？結(jié)果是，僅有18家單位進(jìn)行了指標(biāo)的個性化設(shè)置，僅占樣本量的40%。其中僅有4家單位設(shè)置了客觀、可衡量的數(shù)字化指標(biāo)，如：審計建議采納率、旅游總收入、中小微企業(yè)貸款額、為國家挽回直接經(jīng)濟(jì)損失的數(shù)額等。其他單位僅進(jìn)行了職能闡述性的指標(biāo)設(shè)置，不夠明確、具體、可衡量，設(shè)置不合理。因此，預(yù)算單位對主觀性指標(biāo)進(jìn)行個性化設(shè)置的比例低，合理個性化設(shè)置程度低。

個性化指標(biāo)有效設(shè)置率很低，一方面反映出預(yù)算單位對績效評價工作的不夠重視，另一方面也反映出預(yù)算績效自評工作缺乏監(jiān)督和指導(dǎo)。預(yù)算績效評價工作主管部門有必要加強(qiáng)對預(yù)算單位個性化指標(biāo)設(shè)置的指導(dǎo)和監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)個性化指標(biāo)設(shè)置的重要性。同時，加強(qiáng)預(yù)算績效評價工作的培訓(xùn)，提高預(yù)算績效工作人員的專業(yè)水平。

三、結(jié)論及展望

根據(jù)對2016年度省級預(yù)算單位整體支出績效自評結(jié)果的研究和分析，本文發(fā)現(xiàn)：

1.跟客觀性指標(biāo)相比，主觀性指標(biāo)在預(yù)算績效評價中未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。這是由于預(yù)算績效評價缺乏監(jiān)督檢查機(jī)制、有效約束和主觀性指標(biāo)設(shè)置欠科學(xué)。

2.個性化指標(biāo)的有效設(shè)置程度較低。這是由于預(yù)算單位對預(yù)算績效評價工作不夠重視，缺乏監(jiān)督、指導(dǎo)造成的。

因此，今后應(yīng)加強(qiáng)對預(yù)算績效評價工作的監(jiān)督和檢查，完善監(jiān)督機(jī)制和表彰機(jī)制，提高預(yù)算績效評價結(jié)果的透明性；同時，進(jìn)一步完善指標(biāo)體系，尤其是完善主觀性指標(biāo)設(shè)置；還要重視預(yù)算績效評價工作，加強(qiáng)工作人員的專業(yè)培訓(xùn)。

本文研究存在的局限性包括：主觀指標(biāo)評分高于客觀評分的原因可能是多樣的，不僅僅是主觀判斷的“寬松”造成；樣本量的有限可能會影響研究結(jié)果的可靠性。未來研究方向包括：造成主客觀指標(biāo)評分差距原因的進(jìn)一步分析，如何優(yōu)化自評指標(biāo)的設(shè)置，以及怎樣進(jìn)一步加強(qiáng)績效評價工作管理等。

參考文獻(xiàn):

[1]馬國賢.論預(yù)算績效評價與績效指標(biāo)〔J〕.地方財政研究，2014（03）.

[2]白景明.政府預(yù)算績效報告發(fā)布探討〔J〕.人民論壇，2011（06）.

[3]Clarkson，Max B E.A stakeholder framework for analyzing and evaluating corporate social perfor?mance.Academy of Management〔J〕.The Academy of Management Review，Jan 1995（01）.

[4]陳國權(quán)，李志偉.從利益相關(guān)者的視角看政府績效內(nèi)涵與評估主體選擇〔J〕.成都:理論與改革，2005（03）.

[5]閻波，吳建南，劉佳.基于利益相關(guān)者理論的政府績效評估與問責(zé)〔J〕.經(jīng)濟(jì)管理，2011（07）.

[6]蔡立輝，劉曉洋.政府績效評估中的博弈及其影響〔J〕.社會科學(xué)戰(zhàn)線，2016（03）.

[7]馬蔡琛，沈雁寒.公共預(yù)算績效提升的博弈分析_基于利益相關(guān)方互動影響的考察〔J〕.云南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2012（06）.

[8]陳志斌.政府會計概念框架整體分析模型〔J〕.會計研究，2009（02）.

[9]宋建琦.事業(yè)單位預(yù)算績效評價研究〔J〕.國際商務(wù)財會，2017（04）.

[10]盧真.我國預(yù)算績效評價的問題分析-以上海市為例〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究參考，2016（31）.