代仁強(qiáng) 王洋 胡芝福 徐淦開

(廣州市建設(shè)科學(xué)技術(shù)委員會(huì)辦公室，廣東 廣州 510030)

0 引言

近年來，中央相關(guān)部委大力提倡采用政府和社會(huì)資本合作模式(簡稱PPP模式)推動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，先后頒布了一系列關(guān)于政府和社會(huì)資本合作(PPP)的相關(guān)文件。其中，準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是PPP模式的重點(diǎn)領(lǐng)域，其主要特征表現(xiàn)為既有經(jīng)營性又有公益性，項(xiàng)目經(jīng)營所產(chǎn)生的收益不足以收回前期投資，還需要政府進(jìn)行補(bǔ)貼。項(xiàng)目主要包括：文體類公共設(shè)施、城市管線管道設(shè)施、城市交通系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)等。這類項(xiàng)目通常應(yīng)由政府主要負(fù)責(zé)建設(shè)，對(duì)資金有巨大需求。政府為減輕資金壓力并緩解債務(wù)，通過財(cái)政上的補(bǔ)貼和政策上的優(yōu)惠方式吸引社會(huì)資金，采用PPP模式建設(shè)運(yùn)營這類項(xiàng)目。

地下綜合管廊是這類準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的代表。PPP項(xiàng)目在實(shí)施的過程中會(huì)有大量復(fù)雜多樣的風(fēng)險(xiǎn)，這些紛繁復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)成為影響綜合管廊PPP項(xiàng)目是否“物有所值”的最為關(guān)鍵指標(biāo)之一。我國獨(dú)特的政治、經(jīng)濟(jì)、法律和社會(huì)環(huán)境使得照搬其他國家的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)經(jīng)驗(yàn)難度很大，因此了解影響綜合管廊等準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配的因素，使風(fēng)險(xiǎn)分配原則的確立更為公平合理，并建立可操作的風(fēng)險(xiǎn)分配模型，對(duì)PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施具有很重要的實(shí)際意義。

1 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)現(xiàn)狀

PPP項(xiàng)目具有投資高、周期長、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)。準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目在財(cái)務(wù)上的可行性很大程度上依賴政府對(duì)項(xiàng)目的支持，只有取得政府強(qiáng)有力的支持，才可能成功；否則，項(xiàng)目將無法實(shí)現(xiàn)自身運(yùn)營。政府應(yīng)在法律政策及自身能力允許的范圍內(nèi)，盡可能地為PPP項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)和運(yùn)營提供支持。但是，政府給予的支持需要建立在風(fēng)險(xiǎn)合理公平分擔(dān)的基礎(chǔ)之上，因?yàn)檫^少的擔(dān)保無法吸引潛在投資人，但是過多的承諾將帶來公眾利益的流失，大大增加政府履約成本，并最終可能出現(xiàn)政府信用風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目無法依照合同實(shí)施。

目前，盡管PPP在中國的應(yīng)用已經(jīng)頗具規(guī)模，但是政府在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)控制等方面的認(rèn)知仍然存在不夠系統(tǒng)科學(xué)的問題。對(duì)于PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不及一些有相當(dāng)實(shí)力的投資人或開發(fā)商，出現(xiàn)雙方在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)博弈階段占有信息的不對(duì)稱，造成政府風(fēng)險(xiǎn)分配的決策失誤。

政府在PPP項(xiàng)目中的擔(dān)保情況(風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān))可以歸結(jié)為三類：

(1)政府提供了過多的擔(dān)保給私人投資者。

(2)政府提供了合理的擔(dān)保給私人投資者。

(3)政府提供了不足的擔(dān)保給私人投資者。

2 影響PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的因素

2.1 PPP項(xiàng)目本身的特點(diǎn)

由于PPP項(xiàng)目是一個(gè)集項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)于一體的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有投資資金需求量大、特許經(jīng)營期長、參與方眾多、技術(shù)復(fù)雜、相互權(quán)利義務(wù)交錯(cuò)等顯著特點(diǎn)，使PPP項(xiàng)目在全生命的各個(gè)階段存在大量不可控因素，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、管理建設(shè)環(huán)境等諸多因素變化均會(huì)影響PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

2.2 參與方對(duì)PPP項(xiàng)目融資的動(dòng)機(jī)

綜合管廊為準(zhǔn)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。政府部門采用PPP模式的主要?jiǎng)訖C(jī)是以低廉的價(jià)格得到符合質(zhì)量要求的產(chǎn)品和服務(wù)，并最大限度地實(shí)現(xiàn)效率和公平。在綜合管廊項(xiàng)目上通過引入社會(huì)資本，提高了項(xiàng)目的效率，并為社會(huì)帶來其他經(jīng)濟(jì)效益；但社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)是為了得到高于機(jī)會(huì)成本的經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)自身利潤的最大化。在這種天然的基因矛盾下，政府部門的意愿是把盡可能多的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)都轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方承擔(dān)；而社會(huì)資本方則為了規(guī)避PPP項(xiàng)目較長生命期內(nèi)存在的諸多風(fēng)險(xiǎn)，更愿意獲得建設(shè)期合同而不愿意經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施。參與方的動(dòng)機(jī)造成在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的談判中消耗大量時(shí)間，使談判成本提高；也可能出現(xiàn)勉強(qiáng)達(dá)成合同，但無法完全履行合同簽訂協(xié)議而中途廢止的糾紛。

2.3 參與方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿與能力

參與方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿偏好往往顯示出其最適合的承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)類別，根據(jù)偏好進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)將提高分擔(dān)結(jié)果的滿意度；把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有控制力的一方，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與其控制力匹配可以減少風(fēng)險(xiǎn)管理成本。因此，參與方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿與能力將直接影響談判的進(jìn)程和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的結(jié)果。

2.4 缺乏PPP相關(guān)法規(guī)政策和合同文件

首先，目前我國關(guān)于PPP項(xiàng)目的立法尚不健全，立法層次比較低，沒有形成PPP項(xiàng)目實(shí)施的法律框架，在國家層面的立法上還存在空缺，各級(jí)政府或部委缺乏權(quán)威性的法規(guī)支持。PPP項(xiàng)目參與方在談判時(shí)，只能以自身的規(guī)章制度和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行談判，大大延長了談判的時(shí)間。其次，存在部門規(guī)章相互沖突，如國家發(fā)展改革委與財(cái)政部發(fā)布的《PPP項(xiàng)目合同指南》在格式、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容等方面都有一定的差異，一些關(guān)鍵問題方面的差異，讓地方政府在具體實(shí)施PPP項(xiàng)目時(shí)往往無所適從，導(dǎo)致增加了參與方學(xué)習(xí)成本和合同變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

3 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配

為了減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生造成的損失以及風(fēng)險(xiǎn)管理的成本，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，應(yīng)該做到盡可能公平合理地分配風(fēng)險(xiǎn)，保證各項(xiàng)目參與方的利益，避免一方為了另一方應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)而付出代價(jià)；各方應(yīng)該具有控制分配給自己風(fēng)險(xiǎn)的能力，促進(jìn)項(xiàng)目的健康運(yùn)行。

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的合理分配應(yīng)該遵從四條主要原則：由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)；承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得回報(bào)相匹配；承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限；有承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的意愿。

準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目PPP模式的主要風(fēng)險(xiǎn)及承擔(dān)類型：

(1)政治法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)指在項(xiàng)目生命周期內(nèi)的政治條件的變化、貪污腐敗、政府信用風(fēng)險(xiǎn)、法規(guī)政策不利于項(xiàng)目調(diào)整，此類風(fēng)險(xiǎn)宜由政府承擔(dān)。

(2)宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)指在項(xiàng)目生命周期內(nèi)利率匯率的不利變化、通貨膨脹、宏觀政策的間接負(fù)面影響、行業(yè)顛覆性變化，此類風(fēng)險(xiǎn)宜由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。

(3)資金風(fēng)險(xiǎn)中財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，項(xiàng)目融資、貸款利率調(diào)整由社會(huì)資本方承擔(dān)。

(4)設(shè)計(jì)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目在設(shè)計(jì)建設(shè)階段產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，如發(fā)現(xiàn)文物、征地拆遷等宜由政府承擔(dān)；設(shè)計(jì)質(zhì)量、設(shè)計(jì)進(jìn)度、工程地質(zhì)、施工技術(shù)及質(zhì)量、施工成本、施工安全、施工成本、缺陷及隱蔽工程等風(fēng)險(xiǎn)宜由社會(huì)資本方承擔(dān)；環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)、公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、工程變更風(fēng)險(xiǎn)則可由雙方共同承擔(dān)。

(5)對(duì)于運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，政府承諾補(bǔ)貼缺失風(fēng)險(xiǎn)、出現(xiàn)競爭性項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目國有化風(fēng)險(xiǎn)宜由政府承擔(dān)；運(yùn)營成本增加、設(shè)施維護(hù)成本增加宜有社會(huì)資本方承擔(dān)；項(xiàng)目經(jīng)營收入風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)質(zhì)量及標(biāo)準(zhǔn)變更風(fēng)險(xiǎn)由雙方共同承擔(dān)。

(6)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，包括臺(tái)風(fēng)、地震、洪水等自然災(zāi)害，戰(zhàn)爭、騷亂、罷工等風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)由雙方共同承擔(dān)。

目前，部分地方政府為了加快推進(jìn)綜合管廊等準(zhǔn)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，傾向于向社會(huì)資本承諾更多的擔(dān)保，特別是入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)、項(xiàng)目融資擔(dān)保及其匯率擔(dān)保，這種不合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)推高了政府的履約成本，也引發(fā)了政府違約的風(fēng)險(xiǎn)。只有項(xiàng)目本身具備經(jīng)濟(jì)生存能力，才可能獲得成功。

4 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)定量分擔(dān)

4.1 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重設(shè)置

風(fēng)險(xiǎn)分配評(píng)價(jià)指標(biāo)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分配原則確立。建立一個(gè)模糊評(píng)價(jià)模型，以實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)公平合理的分配，并采用德爾菲專家意見法，通過專家問卷形式設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)分配評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。德爾菲作為權(quán)重設(shè)置方法，不但可以較為準(zhǔn)確地定出權(quán)重的系數(shù)，還能利用相關(guān)性矩陣檢測評(píng)價(jià)指標(biāo)之間的相互關(guān)系。以綜合管廊PPP項(xiàng)目為例，通過文獻(xiàn)閱讀、德爾菲問卷進(jìn)行數(shù)據(jù)收集，設(shè)置指標(biāo)的權(quán)重，見表1。通過計(jì)算，本案例中CR值均小于0.1，因此判斷矩陣具有可以接受的一致性。

表1 風(fēng)險(xiǎn)分配指標(biāo)權(quán)重

4.2 風(fēng)險(xiǎn)公平分擔(dān)評(píng)價(jià)指標(biāo)隸屬度設(shè)置

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)具有模糊性，風(fēng)險(xiǎn)歸屬為非唯一性，隸屬度函數(shù)的確立目前還沒有一套成熟有效的方法，對(duì)于同一個(gè)模糊概念，不同的人會(huì)建立完全不相同的隸屬度函數(shù)。本案例隸屬函數(shù)的構(gòu)建基于專家經(jīng)驗(yàn)：風(fēng)險(xiǎn)事件被管理的可能性；通過承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)獲取相應(yīng)回報(bào)的可能性；承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的上限；承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)意愿的態(tài)度。評(píng)價(jià)集1為(極低，低，中等，高，非常高)；評(píng)價(jià)集2為(極不可能，不可能，中等，可能，很可能)；評(píng)級(jí)集3為(極低，低、中等、高、非常高)；評(píng)價(jià)集4為(極厭惡，厭惡，中立，偏好，強(qiáng)烈偏好)；其可能性的百分比范圍分別為(0～25%，0～50%，25%～75%，50%～100%，75%～100%)。

4.3 風(fēng)險(xiǎn)公平分擔(dān)定量計(jì)算

9個(gè)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重和隸屬度確定后，政府與私人部門的定量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)即可獲得，其計(jì)算如下：

步驟1：計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)攜帶能力指數(shù)(RCCI)，即

式中，wi代表風(fēng)險(xiǎn)分配指標(biāo)的權(quán)重；rij代表風(fēng)險(xiǎn)分配指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)分配的隸屬度。

步驟2：指數(shù)標(biāo)準(zhǔn)化，即

式中，A代表RCCI標(biāo)準(zhǔn)值；B代表RCCI隸屬度；M是一定值(0.125，0.25，0.5，0.75，0.875)，代表百分比范圍的平均值。

步驟3：確定公私雙方風(fēng)險(xiǎn)分配的比例。

設(shè)A1表示政府風(fēng)險(xiǎn)攜帶能力指數(shù)；A2表示社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)攜帶能力指數(shù)。即

本文以某綜合管廊PPP項(xiàng)目中的通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)為例，演示定量的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)計(jì)算，部分德爾菲專家被邀請來設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)分配標(biāo)準(zhǔn)的隸屬度，見表2。

表2 通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)分配標(biāo)準(zhǔn)隸屬度

B1=(0.10 0.15 0.13 0.12 0.12

0.08 0.11 0.11 0.08)×

同理，A2=0.56。

因此，應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)的通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)比例

應(yīng)當(dāng)由私人部門承擔(dān)的通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)比例為54.9%。這一比例與目前PPP項(xiàng)目實(shí)際分配比例相近。

5 結(jié)語

本文通過對(duì)國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)資料的梳理和運(yùn)用專家問卷等方法，對(duì)以綜合管廊為代表的準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目PPP模式下風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行了分析研究，提出了可供參考的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)模式以及分擔(dān)模型，明確了政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)類別及其比例，能夠在一定程度上指導(dǎo)準(zhǔn)經(jīng)營性PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，為PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供技術(shù)支撐。

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