張凡

（河海大學公共管理學院，南京210098）

引言

農業(yè)轉移人口生計市民化是推進我國新型城鎮(zhèn)化、實現(xiàn)全面市民化的重要抉擇。城市化的快速推進必然帶來農業(yè)人口的大量進城，導致農業(yè)轉移人口的大量增加。各地多年的城鎮(zhèn)化實踐表明，同征地補償?shù)绕渌ぷ飨啾?，生計的市民化是農業(yè)轉移人口市民化的關鍵。因此，農業(yè)轉移人口生計市民化不僅是對農業(yè)轉移人口市民化理論研究的有益擴充，而且還為推動農業(yè)轉移人口整體市民化進程，促進城市化發(fā)展提供政策支持。

本研究相關概念界定包括：

一是關于農業(yè)轉移人口的群體界定，學術界意見并未統(tǒng)一。部分學者認為農業(yè)轉移人口是指戶籍留在農村，主要在城鎮(zhèn)從事非農產業(yè)，并依靠工資收入生活的勞動者[1]；也有的學者認為其包括戶籍在農村但已遷居城鎮(zhèn)或往返于城鄉(xiāng)就業(yè)，以及戶籍已遷移城鎮(zhèn)的兩類人口[2]。從以上界定來看，當前的農業(yè)轉移人口主要分為兩類：生產生活已經遷移城鎮(zhèn)、且已經改變戶籍身份的已轉人口，以及戶籍尚在農村但在城鎮(zhèn)或農村從事非農生產的待轉人口。

二是生計。根據中國古代各類著作、詩詞等記載，“生計”在不同的語境中被解釋為不同的含義?！吧嫛笔侨藗冑囈远壬哪撤N職業(yè)或產業(yè)，目前學術界將生計界定為某種謀生方式，這種謀生方式建立在能力、資產及活動三個方面的基礎之上[3]。

三是“市民化”。是指將農業(yè)人口轉變發(fā)展為城市居民的過程。然而，當前農—城發(fā)展體系仍差距較大，這不僅顯性表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民收入、社會公共服務、基礎建設等方面，還表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民心理認同、社會適應等隱性方面。因此，“市民化”不僅是為了讓農業(yè)轉移人口在城市享受均等化權力，也是為了讓農業(yè)轉移人口更好地融入城市。

綜上，結合上文生計和市民化的界定，本研究將“農業(yè)轉移人口生計市民化”界定為：農業(yè)轉移人口在農—城轉移進程中通過自身努力以及外部助力，使得自身能力、資產和活動達到市民化的要求，進而實現(xiàn)由傳統(tǒng)農業(yè)型生計方式向專業(yè)發(fā)展型生計方式的轉變，以適應在城市的發(fā)展，最終實現(xiàn)市民化的過程。

一、文獻綜述

國外發(fā)達國家農業(yè)人口轉移進城過程發(fā)生較早，城市化、工程建設、生態(tài)環(huán)境惡化，以及土地交易是農業(yè)人口城鎮(zhèn)化轉移的主要原因。大量國外研究文獻表明，農轉居必然對居民原有生計產生影響，如Cernea等對農業(yè)人口轉移進城后生計資本的變化進行了深入研究[4]。而Vidya等很多學者則進一步提出，受外界環(huán)境和生計資本變化影響，轉移進城人口的原有生計活動難以維系，必須重新構建生計策略[5]。更多的學者通過案例研究發(fā)現(xiàn)，如果生計無法得到有效替代，則農業(yè)轉移人口將面臨生計脆弱性不斷增強、收入水平大幅下降和墮入貧困境地的風險。如Hart等通過調查指出，城市中存在著諸如小商小販、修理鋪、各式各樣的服務業(yè)、沒有許可的出租車等非正式經濟，使得進城農業(yè)轉移人口可以據此養(yǎng)家糊口[6]。與此相對應，土地合理補償、社會保障和技能教育等是國外政府保障農業(yè)轉移人口生計市民化的基本手段。

當前國內外有關農業(yè)轉移人口生計市民化的研究文獻仍然不多，但與此相關的農業(yè)轉移人口生計研究已相當豐富。在農業(yè)轉移人口市民化研究方面，部分學者對農業(yè)轉移人口市民化角色轉變、社會融合、阻礙因素、社會風險，以及成本構成等進行了研究。陳旭峰等還從實證角度，對居村農業(yè)轉移人口和上樓農業(yè)轉移人口的不同市民化模式和水平進行了比較[7]。

生計市民化是農業(yè)轉移人口整體市民化的關鍵性考量因素之一。盡管當前國內關于農業(yè)轉移人口市民化的研究較為寬泛，但仍缺少對生計市民化進行更為細致的關注。與此相關的農業(yè)轉移人口生計重構方面研究，現(xiàn)有成果也缺乏對生計重構周期和成本，以及關于生計重構與市民化本身之間的關聯(lián)性等探討。

二、GL街道農業(yè)轉移人口生計市民化指標體系構建與分析

（一）指標體系構建

本文農業(yè)轉移人口生計市民化指標體系是基于南京市GL街道農業(yè)轉移人口生計市民化的內涵和生計產出的基礎上建立的。該指標體系主要分為目標層、準則層、指標層和目標值四個方面。其中，準則層包含收入水平、消費水平、生計資本風險、休閑及勞作時間和社會保障水平五個方面，下設具體指標層進行分析（見表1）。

表1 GL街道農業(yè)轉移人口生計市民化指標體系

（二）南京市GL街道農業(yè)轉移人口生計市民化分析

1.GL街道農業(yè)轉移人口概況。南京市GL街道位于南京城鄉(xiāng)結合部，2006年至今，陸續(xù)實現(xiàn)了三個城市社區(qū)的規(guī)劃建設，穩(wěn)定有序地推進周邊農業(yè)人口的轉移工作。調查發(fā)現(xiàn)，GL街道農業(yè)人口自轉移以來，總體市民化水平仍然低于當?shù)爻擎?zhèn)居民，其中生計市民化的重重障礙成為整體市民化緩慢發(fā)展的重要原因。本文按照層次選取的方法，重點采訪調查了GL街道119戶，其樣本構成特征（見表2）。

2.GL街道農業(yè)轉移人口失地前后生計變化對比與分析。隨著南京市城郊建設的不斷推進，農民群體中主動以及被動失去土地的群體數(shù)量開始不斷地增多。對于南京市GL街道農業(yè)轉移人口來說，土地的喪失代表農民生存資源的消失，農民逐步淪為城鎮(zhèn)化建設過程中的相對弱勢群體。生計市民化并不是一紙簡單的身份認證，而是市民身份背后的權益共享，利益保障的供給。下面將從GL街道農業(yè)轉移人口失地前后的實際生計狀況進行對比分析（見表3）。

表2 樣本構成特征

表3 GL街道農業(yè)轉移人口前后生計方式變化對比

在社會發(fā)展趨勢下，當前我國居民的消費指數(shù)也呈現(xiàn)出了穩(wěn)步上升的態(tài)勢，物價水平持續(xù)上漲，導致了這些失去土地農民的生活成本也在不斷增加。然而相對于失地之前，農民的收入水平并沒有顯著提升，造成了農民在失地前后實際的生活質量以及生活水平都有所降低。同時，由于失地農民群體中大部分成員學歷較低、就業(yè)能力薄弱、專業(yè)技能相對單一、心理素質較差、老齡化現(xiàn)象嚴重等自身條件影響，再加上現(xiàn)階段社會還沒有健全和完善失地農民的社會保障制度，造成了短時間內農民并不能適應城市新的快節(jié)奏生活，生計保障亟待改善和提高。

南京市GL街道農業(yè)轉移人口生計方式的變化主要表現(xiàn)在就業(yè)類型的變化上。調查發(fā)現(xiàn)，從農地解放出來后又無工作能力的老年家庭（家庭人均年齡大于或等于60周歲），主要依靠政府的農地補貼和有限的養(yǎng)老金生活；一部分人收入基本與南京市城鎮(zhèn)居民人均年收入持平，出現(xiàn)這種狀況的家庭大多從事3D（臟、累、險）工作，如家庭只有一人可從事具有勞動報酬的低薪工作，如環(huán)衛(wèi)工人、低檔餐廳服務員等；工作缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性的工人，如不能長期外出工作的大齡木工、水電工、瓦工等；以GL街道人均可支配收入33 478元（2015年）為衡量標準，75.63%的農業(yè)轉移人口年收入已達到或超過這一標準，剩余農業(yè)轉移人口的相對收入水平也在90%以上。由此看來，GL街道農業(yè)轉移人口在“經濟市民化”方面的進程已與城鎮(zhèn)居民持平。從消費水平來看，16.81%的農業(yè)轉移人口人均年消費性支出在1萬元以下；41.18%的農業(yè)轉移人口人均年消費性支出在2萬元以下，22.69%的農業(yè)轉移人口人均年消費性支出在2萬～3萬元，15.97%的農業(yè)轉移人口人均年消費性支出在3萬～5萬元，3.36%的農業(yè)轉移人口年消費水平在5萬元以上。與南京市GL街道從業(yè)人員人均年平均消費性支出12 724元（2015年）相比，已有83.13%的農業(yè)轉移人口達到或超過這一水平，這表明GL街道農業(yè)轉移人口在“經濟市民化”方面進展順利，為其他維度“人的市民化”發(fā)展奠定了堅實的物質基礎。

三、GL街道農業(yè)轉移人口生計市民化的路徑

以農業(yè)轉移人口需求、生計市民化成本分擔、不同區(qū)域經濟發(fā)展模式和水平，以及處于生計市民化不同狀態(tài)等為考慮要素，優(yōu)化江蘇省農業(yè)轉移人口生計市民化路徑；從就業(yè)保障、社會保障、社會公共服務和社會融合等維度，構建多層次的農業(yè)轉移人口生計市民化保障機制（見下圖）。

農業(yè)轉移人口可持續(xù)生計保障體系圖

在解決GL街道農業(yè)轉移人口生計市民化面臨的諸多難題中，政府無疑是主導性的推動力量，加強政府在農業(yè)轉移人口生計市民化過程中的責任成為必然。農業(yè)轉移人口市民化問題本就是一個極其復雜的系統(tǒng)工程，在“農—城”轉移的進程中，政府與農民也絕不是利益博弈的關系，它們之間的耦合關系要求政府在這一過程中承擔更多的引導、扶持和推動責任。

（一）大力促進農業(yè)轉移人口再就業(yè)

就業(yè)乃民生之本，因此無論是大中小城市還是小城鎮(zhèn)，農民能否從根本上完成向市民的轉變主要取決于農民能否持續(xù)在城市社會里生活下去，也就是農民在城市社會的生計能力。政府應著力完善農業(yè)轉移人口就業(yè)保障體系，制定出一系列關于農業(yè)轉移人口再就業(yè)的技能培訓政策，構建相對完備的技能培訓體系。農業(yè)轉移人口由于自身綜合素質偏低，在城市社會關系脆弱，加上日趨嚴峻的就業(yè)市場競爭，他們想要找到一份工作實屬不易。所以，在推動農業(yè)轉移人口生計市民化的進程中，政府應側重于為他們搭建一個完善的就業(yè)援助和職業(yè)技能培訓平臺，讓農業(yè)轉移人口在就業(yè)過程中變被動為主動，促進他們實現(xiàn)生計可持續(xù)發(fā)展，進而為全方位推動“人的市民化”提供經濟保障。

（二）鼓勵扶持有能力的農業(yè)轉移人口自主創(chuàng)業(yè)

如果說幫助農業(yè)轉移人口再就業(yè)是幫他們“找飯碗”，那么正確引導農業(yè)轉移人口自主創(chuàng)業(yè)就是幫他們“造飯碗”。GL街道政府在積極引導農業(yè)轉移人口轉變生計觀念，讓他們在城市服務做貢獻方面做得有聲有色。首先，大力倡導農業(yè)轉移人口轉變觀念，提倡宜工則工，宜商則商，促進他們主動適應市場經濟的變化，合力鼓勵并扶持他們自主創(chuàng)業(yè)。另外，針對大部分自主創(chuàng)業(yè)的農業(yè)轉移人口希望政府在貸款、稅收、場地等方面提供優(yōu)惠政策的要求，建立農業(yè)轉移人口自主創(chuàng)業(yè)基金，對符合相關扶持條件的農業(yè)轉移人口給予創(chuàng)業(yè)一次性補貼和稅收獎勵，大大提高他們自主創(chuàng)業(yè)的信心和積極性。

（三）建立健全農業(yè)轉移人口社會保障體系

當前，政府作為新型城鎮(zhèn)化建設的推進主體，在獲得農民土地承包經營權的同時，有責任從長期保障的角度將農業(yè)轉移人口納入城市社會保障體系，確保農業(yè)轉移人口可持續(xù)生計的實現(xiàn)。

1.推進建立GL街道農業(yè)轉移人口的基本生存保障體系。土地是農民最后的保障，因此，那些為城鎮(zhèn)化建設作出犧牲而成為農業(yè)轉移人口的新市民，政府也要從可持續(xù)保障的角度來安置好失地農民的長遠生計。在城鎮(zhèn)化征地過程中，一次性貨幣補償、住房補償難以實現(xiàn)農業(yè)轉移人口的可持續(xù)發(fā)展，政府應將土地補償費、安置補助費按比例強制性地作為農業(yè)轉移人口社會保障基金，以此提高社會保障水平，讓他們的養(yǎng)老不會因為失地而變得無依無靠。

2.構建農業(yè)轉移人口養(yǎng)老保險機制。國家現(xiàn)在針對不同群體設置了不同的養(yǎng)老金標準，存在較大的差異性，尤其是對于農業(yè)轉移人口的養(yǎng)老保險標準整體數(shù)額偏低。即便是已經給農業(yè)轉移人口補足養(yǎng)老金差額，可是他們所得到的養(yǎng)老金依然處在中下水平。政府部門需要加大對養(yǎng)老保險的投入，重點保護農業(yè)轉移人口合法權益，確保退休以后的農業(yè)轉移人口能夠得到最低生活水平的退休金，最后能夠和城鎮(zhèn)職工享受同等的養(yǎng)老金水平。

3.提高醫(yī)療保險覆蓋率，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。調查發(fā)現(xiàn)，農村醫(yī)療保險覆蓋率本來就低于養(yǎng)老保險，部分農業(yè)轉移人口在進入城市后，由于年老、無穩(wěn)定工作等原因，并沒有被納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險體系，出現(xiàn)“有病不敢去醫(yī)院”的窘境?；诖?，政府首先要優(yōu)化征地補償方式，從補償標準層面入手，制定征地價格。其次，在明確征地補償費用以后，需要為農業(yè)轉移人口留出一定的住房安置費用、最低生活保障費用、社會保險費用以及子女教育等費用。費用補償標準依據本地居民平均水平制定，并且把最低生活保障費用、社會保險以及就業(yè)培訓這三方面的費用歸入到有關部門中，由這些部門進行統(tǒng)籌安排，不斷強化對各項費用所進行的管理監(jiān)督，以實現(xiàn)?？顚Ｓ玫淖罱K目的。

（四）加大農業(yè)轉移人口教育投入，提高總體受教育水平

農業(yè)轉移人口對于子女是否能夠獲得良好教育是極其關心的，由于這不僅意味著他們能夠擺脫當前的貧困生活，同時也意味著他們的子女在將來能夠完全融入到城市生活中，擺脫“二等公民”的帽子。政府對于農業(yè)轉移人口子女要加大教育人力資源投入，給予經濟上的補助，強化農業(yè)轉移人口子女教育問題，提升他們受教育的程度。

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