摘要：現(xiàn)階段我國處于第三輪全國土地利用總體規(guī)劃階段，為保障耕地數(shù)量，國家嚴(yán)格控制各省、市建設(shè)用地規(guī)模，并提前規(guī)劃好各省的預(yù)期建設(shè)用地指標(biāo)。各省再根據(jù)區(qū)域土地利用調(diào)控政策，結(jié)合本省經(jīng)濟社會發(fā)展水平、發(fā)展趨勢和資源環(huán)境條件，確定各市預(yù)期的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。這就使得市級新增建用地指標(biāo)分配的合理性對科學(xué)確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍，保護耕地和促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。本文分析了資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域分異的中國新增建設(shè)用地指標(biāo)分配。

關(guān)鍵詞：資源稟賦；經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域分異；新增建設(shè)用地；指標(biāo)分配

嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，已成為保障經(jīng)濟社會科學(xué)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，總結(jié)前兩輪的土地利用總體規(guī)劃在建設(shè)用地指標(biāo)分配的過程中，存在著科學(xué)性不強、前瞻性不夠和預(yù)見性不足等問題，尤其建設(shè)用地總體利用率不高，沒有較好的分配新增建設(shè)用地指標(biāo)，使得一些可發(fā)展的區(qū)域得不到快速的發(fā)展，而一些發(fā)展緩慢的區(qū)域還占用著用地指標(biāo)，影響了地區(qū)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。

1、新增建設(shè)用地指標(biāo)分配內(nèi)涵

建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，是城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地，這也就決定了其具有有限性的特征，所以如何在經(jīng)濟快速發(fā)展的現(xiàn)在，能夠在有限的土地上獲取最大的利用效率已成為各省市發(fā)展過程中迫切需要解決的問題。建設(shè)用地也是土地利用總體規(guī)劃中一個重要的組成部分，耕地的保有與建設(shè)用地的需求也成為一個最主要的矛盾，而每一輪土地規(guī)劃中新增建設(shè)用地的分配問題成為緩解這個矛盾的重要手段。新增建設(shè)用地面臨著更合理更高效的分配，不僅要能彌補曾經(jīng)建設(shè)用地規(guī)劃中出現(xiàn)的問題，更要為以后建設(shè)用地的分配做好時間和空間上的鋪墊。市級土地利用總體規(guī)劃在規(guī)劃體系中屬于過渡階段，具有承上啟下的作用，建設(shè)用地指標(biāo)分解是否恰當(dāng)直接關(guān)系到縣級土地利用總體規(guī)劃的實施，這更為新增建設(shè)用地合理的分配提出了挑戰(zhàn)。

2、資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域分異的中國新增建設(shè)用地指標(biāo)分配

2.1優(yōu)先保障建設(shè)用地指標(biāo)量的確定。優(yōu)先保障的建設(shè)用地占用指標(biāo)量的確定，宜采用項目與用地指標(biāo)掛鉤法進行計算，重點考慮市級國家級重點項目和涉及能源交通水利的重大基礎(chǔ)設(shè)施用地。即：依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，按具體項目用地的需求和用地范圍，安排建設(shè)用地指標(biāo)。將所有項目用地需求量加和即為該部分的指標(biāo)量。如下公式表示：，其中：Q1 為優(yōu)先保障的建設(shè)用地占用指標(biāo)部分，X1 為項目1 的用地，X2 為項目2 用地，依次類推，直至項目n 的用地。對于具體位置不能確定的，具體用地量可以作保留指標(biāo)部分。由于規(guī)劃中的不確定性因素較多，以往指標(biāo)完全分解的模式缺乏彈性，導(dǎo)致規(guī)劃實施困難。我們可按照定量不定位的原則，預(yù)留一定數(shù)量的機動指標(biāo)。對于保留的新增建設(shè)用地指標(biāo)量的確定尚無定論，要按照新增建設(shè)用地總量的一定比例確定，可控制在10%左右，具體可根據(jù)全轄區(qū)用地情況來定。一般來說，對于位置不確定的重點項目用地較少，不會超過全部用地指標(biāo)的10%。在規(guī)劃實施管理過程中，對于規(guī)劃期尚未使用的指標(biāo)，可借鑒排污許可證的管理方式，編制相關(guān)用地計劃，進行上市交易，以促進土地的節(jié)約集約利用。

2.2下級行政轄區(qū)新增建設(shè)用地指標(biāo)量確定。下級各行政轄區(qū)用地指標(biāo)權(quán)重值可采用變異系數(shù)法、層次分析法、趨勢外推法等方法求得。一是變異系數(shù)法。通過分析影響建設(shè)用地規(guī)模的因素，利用數(shù)學(xué)的方法計算各影響因素的權(quán)重。在利用變異系數(shù)法確定各個指標(biāo)權(quán)重的基礎(chǔ)上，再計算各個指標(biāo)值在全區(qū)總量中的比重，最后采取加權(quán)求和的辦法計算出該轄區(qū)的用地指標(biāo)權(quán)重值。二是層次分析法。將影響建設(shè)用地規(guī)模的諸多因素根據(jù)影響的重要性進行分層，主要分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、方案層、根子層，在此基礎(chǔ)之上進行定性和定量分析，以確定各因素的權(quán)重。然后根據(jù)下級各轄區(qū)的主要因素多年的指標(biāo)數(shù)據(jù)比重，最后計算出分配權(quán)重。三是趨勢外推指標(biāo)預(yù)測法。通過分析歷史建設(shè)用地數(shù)據(jù)資料所反映的發(fā)展過程和趨勢，來擬合和預(yù)測規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地相關(guān)規(guī)模指標(biāo)。可用灰色模型、平滑和曲線擬合、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等數(shù)學(xué)方法預(yù)測各因素規(guī)劃期末的指標(biāo)值，然后根據(jù)轄區(qū)指標(biāo)值在全區(qū)所占比重計算新增建設(shè)用地指標(biāo)分配權(quán)重。三種方法的影響因素選取應(yīng)以社會經(jīng)濟條件的因子為主，在實際操作中，可以根據(jù)數(shù)據(jù)特點選取不同的影響因素，選擇確定權(quán)重的方法或多種方法綜合運用，科學(xué)計算下級各行政轄區(qū)的用地指標(biāo)權(quán)重。

2.3全國新增建設(shè)用地指標(biāo)分配方案。對新增建設(shè)用地計劃下達指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤折抵指標(biāo)求和，建設(shè)用地對經(jīng)濟增長的貢獻率低，經(jīng)濟增長更多的依賴資本及技術(shù)創(chuàng)新驅(qū)動，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，資源稟賦決定其建設(shè)用地可拓展空間有限，支撐經(jīng)濟發(fā)展的用地需求更多的依賴存量建設(shè)用地挖潛，需分配較多的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤折抵指標(biāo)，但特大城市應(yīng)嚴(yán)控建設(shè)用地總量，實施建設(shè)用地減量化，通過存量建設(shè)用地挖潛使建設(shè)用地總量得到有效控制；耕地保有量大，建設(shè)用地可拓展空間充足，能夠支撐經(jīng)濟發(fā)展所必須的新增建設(shè)用地需求，應(yīng)分配較多的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)，建設(shè)用地用地總量也會適當(dāng)增長。減幅較大區(qū)域（減少35% 以上）。但同時需要注意到，促進西部土地合理開發(fā)，在更大的范圍內(nèi)優(yōu)化生產(chǎn)要素配置，加快西部和邊境地區(qū)的人口集聚及城鎮(zhèn)發(fā)展，特別是具有廣泛對外聯(lián)系的區(qū)域性中心城市和邊境口岸中心城市的發(fā)展，使內(nèi)陸沿邊地區(qū)逐漸成為國土開發(fā)的重要空間。因此，可適當(dāng)安排重點產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施必須的增量建設(shè)用地，造就新的經(jīng)濟增長熱點區(qū)域。

基于社會經(jīng)濟發(fā)展水平和資源稟賦差異，構(gòu)建全國新增建設(shè)用地計劃下達指標(biāo)體系。在考慮影響新增建設(shè)用地指標(biāo)分配的社會經(jīng)濟發(fā)展水平因素的同時，從資源稟賦視角引入耕地保有量、建設(shè)用地可拓展空間等建設(shè)用地總量約束指標(biāo)，評價體系更為全面，能夠為新增建設(shè)用地指標(biāo)分配提供更科學(xué)的方法。不同經(jīng)濟發(fā)展階段建設(shè)用地對經(jīng)濟增長貢獻率差異明顯，應(yīng)依據(jù)不同發(fā)展階段地區(qū)經(jīng)濟增長對建設(shè)用地的依賴程度，確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤折抵指標(biāo)配額，修正新增建設(shè)用地指標(biāo)分配方案。

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