摘要：佛山是國(guó)家的制造業(yè)大市，其制造業(yè)規(guī)模在國(guó)內(nèi)僅次于上海、深圳、蘇州等城市，常年穩(wěn)居前五，可以說(shuō)制造業(yè)是佛山的立市基礎(chǔ)。近年來(lái)，隨著“三舊”改造的大規(guī)模推進(jìn)，有較大規(guī)模的“舊廠房”被拆除重建改造為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，在一定程度上將造成佛山市的產(chǎn)業(yè)空心化。面對(duì)這樣的形勢(shì)，佛山應(yīng)主動(dòng)劃定工業(yè)紅線，保障產(chǎn)業(yè)空間，同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)于“三舊”改造的統(tǒng)籌，鼓勵(lì)工業(yè)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

關(guān)鍵詞：工業(yè)紅線；產(chǎn)業(yè)空間；“三舊”改造

1、引言

佛山是我國(guó)的制造業(yè)大市，其生產(chǎn)總值長(zhǎng)期位于國(guó)內(nèi)城市前列，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高。而支撐佛山市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)是工業(yè)，其對(duì)佛山市生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)常年維持在60%以上，但隨著近年來(lái)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的方興未艾，有較大規(guī)模的工業(yè)廠房被改造為居住和商業(yè)等房地產(chǎn)項(xiàng)目，佛山市域特別是中心城區(qū)面臨著產(chǎn)業(yè)空心化的風(fēng)險(xiǎn)。

2、現(xiàn)狀問(wèn)題分析

2.1經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著較大的內(nèi)外部壓力

自美國(guó)發(fā)生次貸危機(jī)以來(lái)，全球經(jīng)濟(jì)都呈現(xiàn)出不同程度的衰退，特別是希臘政府破產(chǎn)所顯示出的歐洲經(jīng)濟(jì)面臨的危機(jī)，以及伴隨著英國(guó)脫歐，美國(guó)特朗普總統(tǒng)施政中體現(xiàn)出的貿(mào)易保護(hù)傾向，將導(dǎo)致全球貿(mào)易環(huán)境的進(jìn)一步惡化。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，增長(zhǎng)速度從高速轉(zhuǎn)向中高速，整體經(jīng)濟(jì)走勢(shì)正在經(jīng)歷“L型”走勢(shì)，且尚未觸底。而廣東省的GDP增速也由長(zhǎng)期的10%以上降至近年來(lái)的8%；佛山是制造業(yè)大市，對(duì)外貿(mào)易在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的占比較大，隨著近年來(lái)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變化，佛山市的GDP增長(zhǎng)速度也正在呈現(xiàn)出逐漸放緩的趨勢(shì)。

2.2企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)壓力加大

近年來(lái)，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的火爆，制造業(yè)和全球貿(mào)易市場(chǎng)的不景氣，實(shí)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨著較大的壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年至2015年的五年間，佛山市的工業(yè)增加值逐漸由20%以上下降至不足10%，企業(yè)正在面臨著利潤(rùn)空間被擠壓的下行壓力。

2.3“三舊”改造將大規(guī)模工業(yè)調(diào)整為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)

“三舊”改造以來(lái)，佛山市去工業(yè)化特征明顯，改造項(xiàng)目中，工業(yè)用地比例由74.5%下降至不足10%；與此同時(shí)，這些工業(yè)項(xiàng)目被拆除重建后大規(guī)模的調(diào)整為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，正在給佛山帶來(lái)一定程度上的產(chǎn)業(yè)空心化風(fēng)險(xiǎn)。

2.4問(wèn)題分析及總結(jié)

①市場(chǎng)主導(dǎo)“三舊”改造

佛山市“三舊”改造由市場(chǎng)主導(dǎo)，工業(yè)廠房自身的低地價(jià)、少利益糾紛、少拆遷補(bǔ)償?shù)认忍靸?yōu)勢(shì)使其成為改造中的“肥肉”。而資本的逐利性導(dǎo)致大批的開(kāi)發(fā)商將地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的對(duì)象瞄向工業(yè)廠房，為工業(yè)的大規(guī)模減少帶來(lái)隱患。

②缺乏對(duì)“三舊”改造方向的整體統(tǒng)籌

“三舊”改造的主導(dǎo)權(quán)仍在鎮(zhèn)街，缺乏市區(qū)主管部門(mén)在整體層面對(duì)改造方向的統(tǒng)籌，導(dǎo)致缺乏對(duì)于特定區(qū)域改造方向的限制，各鎮(zhèn)街出于自身財(cái)政的考慮往往選擇將工業(yè)廠房改造為房地產(chǎn)。

③缺乏對(duì)工業(yè)廠房功能調(diào)整的配套管理支持

位于佛山中心城區(qū)的一些舊廠房，其工業(yè)功能已經(jīng)消失，但在不拆除廠房的前提下，調(diào)整使用功能為符合政策鼓勵(lì)的創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)時(shí)仍面臨著較大的行政管理阻力。如工商、住建、稅收等部門(mén)在項(xiàng)目辦證、報(bào)建時(shí)需核對(duì)用地功能，當(dāng)用地功能與使用功能不符合時(shí)，項(xiàng)目報(bào)批的流程并不順暢。

3、建議與思考

3.1劃定工業(yè)紅線，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性

①明確規(guī)模

研究市域范圍內(nèi)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的空間分布和用地規(guī)模，依據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)、國(guó)家用地分類(lèi)及比例的相關(guān)控制標(biāo)準(zhǔn)等，在全市及各區(qū)范圍內(nèi)劃定對(duì)佛山經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到支撐作用的工業(yè)紅線，在劃定的工業(yè)紅線范圍內(nèi)，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)及工業(yè)改工業(yè)，除少量配套服務(wù)需要外，嚴(yán)禁將工業(yè)用地調(diào)整為非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用地，力求保住佛山市產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。

②劃定標(biāo)準(zhǔn)

為保證劃入工業(yè)紅線地塊將在長(zhǎng)遠(yuǎn)時(shí)間內(nèi)對(duì)佛山制造業(yè)發(fā)展起到較好的支撐作用，同時(shí)具備較強(qiáng)的可操作性，防止將零碎、散亂、產(chǎn)效低的現(xiàn)狀工業(yè)隨意劃入，明確劃入工業(yè)紅線的地塊必須符合以下標(biāo)準(zhǔn)：

1）制造業(yè)基礎(chǔ)較好、集中成片、符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，包括：已認(rèn)定為國(guó)家、省、市級(jí)工業(yè)園區(qū)以及區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)重點(diǎn)工業(yè)園區(qū)；

2）根據(jù)符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃可繼續(xù)用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀村級(jí)工業(yè)園區(qū)及產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)；

3）對(duì)市、區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展有重大保障作用的工業(yè)用地及新產(chǎn)業(yè)用地，包括政府儲(chǔ)備用地；

4）其他需要?jiǎng)澏ǖ墓I(yè)用地。

③細(xì)化分級(jí)

為保證工業(yè)紅線內(nèi)用地既有一定的剛性，也有一定的彈性，根據(jù)管控強(qiáng)度將佛山的工業(yè)紅線內(nèi)區(qū)域分為兩級(jí)管控：

1）一級(jí)管理區(qū)是為了保障城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而確定的工業(yè)用地管控區(qū)。

2）二級(jí)管理區(qū)是為了穩(wěn)定城市一定時(shí)期工業(yè)用地總規(guī)模、未來(lái)逐步引導(dǎo)轉(zhuǎn)型的工業(yè)用地管控區(qū)，可將現(xiàn)狀工業(yè)基礎(chǔ)好、雖與規(guī)劃用途不符，但近期仍需保留為工業(yè)用途的用地劃入二級(jí)管理區(qū)，實(shí)行彈性控制。

④強(qiáng)化管理

為保證工業(yè)紅線的劃定、調(diào)整及后期管理的規(guī)范化、有據(jù)可依，應(yīng)配套出臺(tái)工業(yè)紅線范圍內(nèi)用地配套管理辦法，并建立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)工業(yè)紅線范圍內(nèi)建設(shè)活動(dòng)的相關(guān)控制和引導(dǎo)。

3.2成立專(zhuān)職機(jī)構(gòu)、統(tǒng)籌全市“三舊”改造的規(guī)模與方向

香港在城市更新方面經(jīng)歷了由市場(chǎng)主導(dǎo)到政府主導(dǎo)的三個(gè)不同階段，最終通過(guò)成立獨(dú)立的市區(qū)重建局，與規(guī)劃署、地政總署緊密協(xié)作，共同推進(jìn)城市更新；同時(shí)制定并不斷完善《城市更新策略》，為“三舊”改造工作提供制度安排和頂層設(shè)計(jì)。

佛山市應(yīng)借鑒香港經(jīng)驗(yàn)，成立專(zhuān)門(mén)的“三舊”改造管理機(jī)構(gòu)，在市區(qū)兩級(jí)層面對(duì)“三舊”改造的規(guī)模和方向進(jìn)行整體統(tǒng)籌，一方面防止過(guò)多的“三舊”供地對(duì)整體市場(chǎng)環(huán)境的破壞；另一方面防止各鎮(zhèn)街在“三舊”改造方面各自為政，將大規(guī)模工業(yè)用地調(diào)整為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)；

3.3加大對(duì)“工改工”在政策方面的扶持力度

進(jìn)一步研究和出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)工業(yè)改工業(yè)，特別是對(duì)于改造方向符合佛山市優(yōu)先引進(jìn)和鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型的，用于產(chǎn)業(yè)升級(jí)的，推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和佛山智造的，應(yīng)在土地供應(yīng)、稅費(fèi)減免、財(cái)政補(bǔ)貼等方面給予更高的扶持力度。

3.4采用負(fù)面清單式管理，加大對(duì)廠房建筑功能調(diào)整的行政支持

積極響應(yīng)國(guó)家關(guān)于“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的相關(guān)政策要求，對(duì)于符合規(guī)定的工業(yè)廠房建筑在不拆除的前提下進(jìn)行功能改變的，可采取負(fù)面清單式的管理模式，即只要改變后的使用功能不屬于所在位置禁止的，不對(duì)交通、市政、環(huán)境等造成較大負(fù)面影響的，不對(duì)周邊居民的正常生活造成較大負(fù)面影響的，均應(yīng)在行政審批方面鼓勵(lì)其功能上的調(diào)整。