孫國(guó)峰

國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，目標(biāo)導(dǎo)向的監(jiān)管理念和雙峰監(jiān)管模式逐步成為金融監(jiān)管體制的主流。2012年，英國(guó)借鑒了澳大利亞和荷蘭的雙峰監(jiān)管模式，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)了中央銀行對(duì)金融監(jiān)管的統(tǒng)籌，特別是統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，從而形成了有英國(guó)特色的雙峰監(jiān)管模式，其經(jīng)驗(yàn)值得思考和借鑒。

一、目標(biāo)導(dǎo)向的監(jiān)管理念和雙峰監(jiān)管

監(jiān)管理念決定了監(jiān)管模式?；跈C(jī)構(gòu)導(dǎo)向監(jiān)管理念，美國(guó)等國(guó)在危機(jī)前采取了多頭監(jiān)管模式。由于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的邊界趨于模糊，監(jiān)管套利盛行，其金融體系在危機(jī)中受到?jīng)_擊很大。危機(jī)后提出的功能監(jiān)管理念強(qiáng)調(diào)對(duì)相同的金融產(chǎn)品采取相同的監(jiān)管規(guī)則，有其進(jìn)步意義，但仍未明確監(jiān)管的目標(biāo)到底是什么？也沒有涉及監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置問(wèn)題，不能在金融監(jiān)管體制上解決監(jiān)管套利問(wèn)題。

基于目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管理念的雙峰監(jiān)管模式。目標(biāo)導(dǎo)向的監(jiān)管理念認(rèn)為設(shè)計(jì)一國(guó)的金融監(jiān)管體制必須基于監(jiān)管目標(biāo)來(lái)考慮，應(yīng)當(dāng)建立三類監(jiān)管機(jī)構(gòu)，微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保持個(gè)體金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健，宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)保持金融系統(tǒng)穩(wěn)健，而行為監(jiān)管部門負(fù)責(zé)保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益。由于危機(jī)期間基于目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管理念而采取了雙峰監(jiān)管模式的澳大利亞和荷蘭等國(guó)金融體系基本上沒有受到?jīng)_擊，目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管理念和雙峰監(jiān)管模式逐漸成為主流。

二、英國(guó)雙峰監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)置

在應(yīng)對(duì)危機(jī)過(guò)程中英國(guó)轉(zhuǎn)向了雙峰監(jiān)管模式。危機(jī)前英國(guó)金融服務(wù)局（FSA）為單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。危機(jī)后2012年基于目標(biāo)監(jiān)管理念設(shè)立監(jiān)管部門和劃分監(jiān)管權(quán)限，撤銷了FSA并將其職能分拆，形成了具有英國(guó)特色的雙峰監(jiān)管模式。一是在英格蘭銀行理事會(huì)內(nèi)部設(shè)立金融政策委員會(huì)（FPC），負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管；二是設(shè)立了審慎監(jiān)管局（PRA），作為英格蘭銀行的附屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)約1500家存款機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和大型投資機(jī)構(gòu)的審慎管理，以提升受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的安全性和穩(wěn)健性為目標(biāo)；三是設(shè)立金融行為監(jiān)管局（FCA），一方面承擔(dān)保護(hù)金融消費(fèi)者的職能，根據(jù)法案制定零售和批發(fā)市場(chǎng)行為準(zhǔn)則及相關(guān)規(guī)章，對(duì)市場(chǎng)行為進(jìn)行引導(dǎo)，負(fù)責(zé)逾5.6萬(wàn)家金融業(yè)零售類和批發(fā)類機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管；另一方面對(duì)約1.8萬(wàn)家非存款類的中小金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管。FCA直接對(duì)英國(guó)財(cái)政部和議會(huì)負(fù)責(zé)，在業(yè)務(wù)上接受英格蘭銀行的指導(dǎo)和建議。致力于促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)調(diào)把保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益作為金融機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的核心，采取更為主動(dòng)和強(qiáng)硬的預(yù)防性監(jiān)管方法，對(duì)金融服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效干預(yù)。

改革后的英格蘭銀行統(tǒng)籌金融監(jiān)管?！?016年英格蘭銀行與金融服務(wù)法案》明確了英格蘭銀行在英國(guó)的經(jīng)濟(jì)與金融體系中的中心地位，也加強(qiáng)了國(guó)家審計(jì)署對(duì)英格蘭銀行的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)。英格蘭銀行職能包括貨幣政策制定與執(zhí)行、宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管，分別由法律上處于平等地位的貨幣政策委員會(huì)（MPC）、金融政策委員會(huì)（FPC）和審慎監(jiān)管委員會(huì)（PRC）管理。FPC 和 PRC 的委員中均包括央行行長(zhǎng)和四位副行長(zhǎng)，MPC 的委員包括央行行長(zhǎng)和分管貨幣政策、金融穩(wěn)定、市場(chǎng)和銀行業(yè)的副行長(zhǎng)，不包括分管審慎監(jiān)管的副行長(zhǎng)。

FCA的總體戰(zhàn)略目標(biāo)是確保市場(chǎng)良好運(yùn)轉(zhuǎn)。具體為三個(gè)操作目標(biāo)：一是對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行適度保護(hù)，二是保護(hù)和提升英國(guó)金融系統(tǒng)的誠(chéng)信度，三是促進(jìn)符合消費(fèi)者利益的有效競(jìng)爭(zhēng)。FCA的資金來(lái)源于市場(chǎng)參與者支付的費(fèi)用。FCA依據(jù)機(jī)構(gòu)規(guī)模、零售客戶數(shù)量、批發(fā)業(yè)務(wù)的市場(chǎng)地位及潛在風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，將被監(jiān)管機(jī)構(gòu)分為四類：C1、C2、C3和C4，針對(duì)不同對(duì)象采取不同的行為監(jiān)管方法。FCA的決策流程是識(shí)別危害、潛在的危害和市場(chǎng)失靈，然后運(yùn)用診斷工具設(shè)定監(jiān)管的優(yōu)先次序，采取措施，最后是評(píng)估。FCA可以采用的工具包括：改變規(guī)則從而消除不必要的監(jiān)管障礙以加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)布指導(dǎo)，與公司進(jìn)行溝通，與客戶進(jìn)行溝通，通過(guò)授權(quán)控制市場(chǎng)準(zhǔn)入，變更或撤回業(yè)務(wù)許可，譴責(zé)、中止、罰款或刑事起訴。FCA的主要措施是罰款和應(yīng)用其刑事起訴權(quán)。

FCA的審慎監(jiān)管功能目標(biāo)是在金融機(jī)構(gòu)遇到資金壓力或破產(chǎn)時(shí)，最大限度地減少對(duì)消費(fèi)者、批發(fā)市場(chǎng)參與者和市場(chǎng)穩(wěn)定的傷害，主要針對(duì)資產(chǎn)管理公司、財(cái)務(wù)顧問(wèn)、抵押貸款機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司等。

PRA的審慎監(jiān)管和FCA的行為監(jiān)管之間分工明確。PRA通過(guò)制定資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量、貸款損失準(zhǔn)備、風(fēng)險(xiǎn)集中度、流動(dòng)性、證券公司清償能力、保險(xiǎn)公司償付能力、公司治理等審慎指引，定期組織現(xiàn)場(chǎng)檢査，監(jiān)測(cè)、評(píng)估其風(fēng)險(xiǎn)狀況，及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置，以維護(hù)金融體系穩(wěn)定。FCA既規(guī)范金融機(jī)構(gòu)與投資者之間的交易行為，也規(guī)范金融機(jī)構(gòu)之間、金融機(jī)構(gòu)與非金融企業(yè)之間的交易行為。多數(shù)情況下PRA和FCA分別進(jìn)行調(diào)查，少數(shù)情況下PRA和FCA聯(lián)合調(diào)查，但處罰都是由兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行的。

三、案例分析

（一）FCA對(duì)違規(guī)銷售和不當(dāng)銷售激勵(lì)計(jì)劃的監(jiān)管處罰

2013年12月，F(xiàn)CA對(duì)Lloyds銀行集團(tuán)旗下的LloydsTSB銀行和蘇格蘭銀行集團(tuán)中的Halifax銀行開出了350.49萬(wàn)英鎊的罰單。處罰的理由包括：一是銀行對(duì)銷售顧問(wèn)制定的激勵(lì)計(jì)劃（非固定基本工資、獎(jiǎng)金門檻、產(chǎn)品偏見等）促使銷售顧問(wèn)向消費(fèi)者推銷了不需要或不適合的產(chǎn)品，導(dǎo)致高風(fēng)險(xiǎn)性；二是企業(yè)內(nèi)控和管理系統(tǒng)存在缺陷，具有不當(dāng)銷售行為的銷售顧問(wèn)仍獲得了獎(jiǎng)金；三是企業(yè)管理人員的業(yè)績(jī)和銷售掛鉤，存在明顯的利益沖突。

（二）FCA對(duì)操縱市場(chǎng)利率行為的監(jiān)管處罰

FCA的行為監(jiān)管不只是保護(hù)金融消費(fèi)者，還有維護(hù)市場(chǎng)秩序。2014年7月，F(xiàn)CA對(duì)Lloyds銀行和蘇格蘭銀行開出了1.5億英鎊的罰單，原因在于兩家銀行通過(guò)操縱提交給英國(guó)央行的兩個(gè)基準(zhǔn)參考利率——回購(gòu)利率和LIBOR來(lái)獲取市場(chǎng)利益。具體而言，由于回購(gòu)利率是英國(guó)央行確定特別流動(dòng)性計(jì)劃相關(guān)費(fèi)用的基礎(chǔ)，兩家銀行通過(guò)人為地抬高其提交的三個(gè)月期回購(gòu)利率，減少了需要向英格蘭銀行支付的費(fèi)用；兩家銀行經(jīng)常性、多渠道地操縱特定幣種英鎊、美元、日元的LIBOR，以提升其貨幣市場(chǎng)交易的收益。這種操縱市場(chǎng)利率的行為，嚴(yán)重?fù)p害了金融市場(chǎng)秩序，對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)作造成影響。對(duì)其進(jìn)行行為監(jiān)管也有利于提升審慎監(jiān)管的針對(duì)性和有效性。

四、啟示

（一）有效的監(jiān)管必須明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目標(biāo)

目標(biāo)導(dǎo)向的監(jiān)管理念強(qiáng)調(diào)根據(jù)目標(biāo)設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)和劃分職責(zé)，并按目標(biāo)對(duì)其進(jìn)行考核、監(jiān)督和問(wèn)責(zé)。對(duì)于相同的目標(biāo)，比如維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的健康，應(yīng)當(dāng)由統(tǒng)一的微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。對(duì)于不同的目標(biāo)，比如與維護(hù)金融機(jī)構(gòu)健康不同的保護(hù)金融消費(fèi)者目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立的行為監(jiān)管部門專門負(fù)責(zé)。

（二）監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置要解決監(jiān)管缺失問(wèn)題

監(jiān)管缺失是導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的重要體制機(jī)制原因。要防控金融風(fēng)險(xiǎn)必須從制度設(shè)計(jì)上有效避免監(jiān)管空白與監(jiān)管套利，分業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)機(jī)制有利于緩解監(jiān)管缺失，但要從根本上解決這一問(wèn)題，還是有必要統(tǒng)一微觀審慎監(jiān)管。

（三）中央銀行統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)

中央銀行統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的必要制度安排。國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，作為最后貸款人的央行在進(jìn)行危機(jī)救助時(shí)掌握充分信息的必要性明顯提升，央行統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)有利于消除信息不對(duì)稱，抑制系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)行為，從而從源頭上防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。中央銀行對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行宏觀審慎管理的目標(biāo)是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，具體有兩個(gè)操作目標(biāo)：防范金融機(jī)構(gòu)的順周期性和防范金融機(jī)構(gòu)的負(fù)外部性（單個(gè)金融機(jī)構(gòu)倒閉帶來(lái)的傳染效應(yīng)）。中央銀行可以綜合運(yùn)用對(duì)資產(chǎn)負(fù)債表的數(shù)量約束（如信貸增長(zhǎng)目標(biāo)）、對(duì)借款人的約束（如LTV）、對(duì)資本和盈利的約束（如逆周期的資本要求）、特定準(zhǔn)備金要求（如資產(chǎn)準(zhǔn)備金和對(duì)負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金）、不同的稅收工具（如特殊資產(chǎn)稅）和其他制度性的工具（如金融會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的制定）等宏觀審慎政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。

（作者為中國(guó)人民銀行金融研究所所長(zhǎng)，編輯：袁滿）