鄒世允,黃喬丹

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，遼寧　大連　116025)

一、問題的提出

貧困問題是世界性的難題，扶貧開發(fā)成為各國或地區(qū)不容推卸的責(zé)任。2013年我國提出精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，彰顯了中國在反貧困斗爭(zhēng)中不懈探索的時(shí)代足跡?！笆濉睍r(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，精準(zhǔn)扶貧面臨諸多挑戰(zhàn)。政府將目光投向扶貧績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)，其中第三方評(píng)估模式已成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

為了確保到2020年實(shí)現(xiàn)所有貧困人口脫貧，中央愈發(fā)重視對(duì)政府扶貧工作績(jī)效進(jìn)行精準(zhǔn)評(píng)估。在提升扶貧評(píng)估精準(zhǔn)度研究方面，李延[1]指出在反貧困問題上，國內(nèi)外評(píng)估扶貧政策或項(xiàng)目執(zhí)行效果的難點(diǎn)在于精準(zhǔn)，現(xiàn)實(shí)難題包括公平性的體現(xiàn)、工作效率的評(píng)定和考核方法的精確性，并從識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、扶貧資金和政府行為等方面提出應(yīng)對(duì)措施。李侑峰[2]認(rèn)為要構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧監(jiān)測(cè)與評(píng)估體系，可以從組織、流程、指標(biāo)、方法、信息和績(jī)效考核等子體系的建設(shè)入手。莫光輝和凌晨[3]認(rèn)為政府職能的轉(zhuǎn)變與精準(zhǔn)扶貧績(jī)效的提升密切相關(guān)，政府主導(dǎo)的扶貧模式使得扶貧考核趨于形式化，他主張將包含社會(huì)組織、團(tuán)體和市場(chǎng)的第三方力量引入績(jī)效考評(píng)中。

政府績(jī)效評(píng)估是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)過程，其精準(zhǔn)性受到多重因素的影響和干擾。隨著政府民主政治建設(shè)的不斷推進(jìn)，評(píng)估主體的選擇成為縮小政府績(jī)效評(píng)估誤差的重要考量因素。2016年2月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，第三方評(píng)估正式進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧考核中。李志軍[4]認(rèn)為在我國政府管理實(shí)踐中，第一方評(píng)估為政府部門組織自我評(píng)估，第二方評(píng)估是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)的評(píng)估，前兩者都屬內(nèi)部評(píng)估，第三方評(píng)估指由獨(dú)立于政府及其部門之外的第三方組織實(shí)施的評(píng)估，包括獨(dú)立的第三方評(píng)估和委托第三方評(píng)估。汪三貴等[5]認(rèn)為第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估過程中，通過其評(píng)估咨詢作用的發(fā)揮來推動(dòng)減貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，第三方評(píng)估以其顯著的獨(dú)立性和專業(yè)性，彌補(bǔ)了政府內(nèi)部評(píng)估的缺陷，但在資金依賴、制度缺失、專業(yè)不足和結(jié)果運(yùn)用等方面的問題有待解決。王麗平[6]認(rèn)為我國評(píng)估主體單一且不盡合理，缺乏制度保障更是政府績(jī)效評(píng)估成熟度較低的原因之一。陸明遠(yuǎn)[7]認(rèn)為第三方評(píng)估作為一種重要的監(jiān)督方式，有效地溝通了政府與社會(huì)大眾，擴(kuò)展了信息循環(huán)的空間，但存在法律制度缺失和多元利益影響下第三方評(píng)估的獨(dú)立性受損等問題。政府具有信息優(yōu)勢(shì)，其對(duì)信息的操控?zé)o疑將影響到評(píng)估的質(zhì)量。

我國第三方評(píng)估仍處于起步階段，目前國內(nèi)涉及第三方評(píng)估之現(xiàn)實(shí)困境，大多指向了法律制度缺失這一現(xiàn)狀，第三方評(píng)估的法治化則是破除僵局的總體思路。第三方評(píng)估是政府績(jī)效評(píng)估的下位概念，西方政府績(jī)效評(píng)估的法治化帶動(dòng)了第三方評(píng)估的法治化進(jìn)程。范柏乃和段忠賢[8]對(duì)美國、英國、日本和澳大利亞等國家的政府績(jī)效評(píng)估展開研究。1993年美國出臺(tái)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》是政府績(jī)效評(píng)價(jià)與管理走上法治化軌道的首部法律。美國坎貝爾研究所的政府績(jī)效評(píng)估模型獲得92%的認(rèn)可率，成為第三方評(píng)估的典型代表。英國由完全獨(dú)立于政府的審計(jì)機(jī)構(gòu)——英國國家審計(jì)署與審計(jì)委員會(huì)展開政府績(jī)效審計(jì)工作，以《國家審計(jì)法》為依托，提升政府資源配置的效益。1999年英國《地方政府法案》制定最佳評(píng)價(jià)制度，2002年推行全面績(jī)效評(píng)價(jià)體系，要求依法征求專家學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體和公眾的意見。日本的《政府評(píng)價(jià)法》明確將學(xué)者和公共政策建議組織等社會(huì)力量引入到政府績(jī)效評(píng)估中，要求總務(wù)省及各府省接受社會(huì)民眾監(jiān)督。1997年澳大利亞頒布《審計(jì)長法》，政府外部的評(píng)估機(jī)構(gòu)依法參與到政府績(jī)效評(píng)估中。

以美國為首的西方國家對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的重視源于提升公共管理質(zhì)量的需要。伯克利和勞斯[9]認(rèn)為過去由上級(jí)對(duì)其下屬進(jìn)行績(jī)效評(píng)估較為常見，其爭(zhēng)議的本質(zhì)在于所獲數(shù)據(jù)客觀性不足和推動(dòng)評(píng)估制度有效運(yùn)作的程序缺失，且不能苛求領(lǐng)導(dǎo)者做到絕對(duì)的公平和正義，決策的科學(xué)性將無從保證。此外，政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)與勞動(dòng)力的質(zhì)量、能力和動(dòng)機(jī)存在直接關(guān)系，所以政府官員的績(jī)效評(píng)估同樣重要。亨利[10]將選擇并委托評(píng)估人作為公共項(xiàng)目評(píng)估的首要步驟，認(rèn)為外部評(píng)估人所持看法與內(nèi)部評(píng)估人截然不同，其客觀性、專業(yè)性和公正性等對(duì)政府行為產(chǎn)生明顯的制衡作用。美國會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)就是一個(gè)獨(dú)立于政府的績(jī)效評(píng)估主體。馬克斯韋爾公民與公共事務(wù)學(xué)院對(duì)于美國新澤西州的首創(chuàng)項(xiàng)目(NJI)進(jìn)行研究，其亮點(diǎn)在于學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)將關(guān)注重點(diǎn)放到政府執(zhí)政能力而非僅僅對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行衡量，提出州政府和立法機(jī)關(guān)應(yīng)修正財(cái)政法規(guī)。此外，州政府必須更加嚴(yán)肅地執(zhí)行法規(guī)，而且在某些情況下會(huì)使用法律手段來強(qiáng)制政府重新進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估[11]。在立法方面，沙夫里茨等[12]高度評(píng)價(jià)美國《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，認(rèn)為該法案集如何評(píng)估項(xiàng)目績(jī)效、怎樣為政策制定者提供更好的信息和如何細(xì)分各機(jī)構(gòu)的任務(wù)并如實(shí)向議會(huì)報(bào)告等功能于一身，是典型的績(jī)效管理系統(tǒng)。

國內(nèi)研究成果肯定了第三方評(píng)估模式的優(yōu)越性，并正視了立法缺位的遺憾，對(duì)于國外第三方評(píng)估法治化給予較多關(guān)注。國外關(guān)于政府績(jī)效評(píng)估的研究相對(duì)成熟，但針對(duì)不同評(píng)估主體尤其是第三方評(píng)估的研究較少，而且現(xiàn)有研究集中在公共管理領(lǐng)域，對(duì)于法律問題缺乏應(yīng)有關(guān)注?！胺ㄖ巍弊鳛榕c“人治”相對(duì)的概念，包含了立法、執(zhí)法、司法和守法等環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)過程，實(shí)現(xiàn)第三方評(píng)估有法可依僅僅是政府第三方評(píng)估法治化的起點(diǎn)，在各方主體多元利益的影響下，現(xiàn)有研究并未考慮執(zhí)法和司法領(lǐng)域?qū)τ诘谌皆u(píng)估的重大影響。在政府績(jī)效評(píng)估法治化進(jìn)程中，第三方評(píng)估邊緣化傾向顯著，其中存在的諸多問題未必能通過法律得以妥善解決，而國外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)未必與我國國情相適應(yīng)。此外，精準(zhǔn)扶貧政策事關(guān)廣大貧困群體的切身利益，精準(zhǔn)評(píng)估是精準(zhǔn)脫貧的重要依據(jù)。依法治貧與扶貧開發(fā)的常態(tài)化要求不謀而合，很有必要將第三方評(píng)估的法治化放在精準(zhǔn)扶貧的語境下進(jìn)行分析，而現(xiàn)有研究并未關(guān)注到這一內(nèi)在邏輯。綜上所述，在精準(zhǔn)扶貧的視域下，第三方評(píng)估的法治化顯得尤為迫切。

二、精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估法治化的價(jià)值取向

1.精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估的角色定位

作為一種政府績(jī)效評(píng)價(jià)方式，第三方評(píng)估既是精準(zhǔn)評(píng)估的重要方式，又是貫穿于落實(shí)扶貧政策全過程的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)形式。從靜態(tài)上看，第三方評(píng)估的引入與扶貧評(píng)估精準(zhǔn)度的要求相一致。目前我國第三方評(píng)估主要以高校或科研所為主體，他們?cè)诖笮晚?xiàng)目的評(píng)估實(shí)踐中逐漸成長起來。從動(dòng)態(tài)上看，第三方評(píng)估的引入與扶貧工作效益性目標(biāo)相協(xié)調(diào)。政府內(nèi)部評(píng)估具有事后評(píng)價(jià)傾向，其作用主要發(fā)揮在對(duì)政策執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，而精準(zhǔn)扶貧更強(qiáng)調(diào)資金投放的針對(duì)性，更為關(guān)注資金投放后的產(chǎn)出效果。第三方評(píng)估對(duì)資金從決策到執(zhí)行環(huán)節(jié)進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤，預(yù)測(cè)、糾偏和評(píng)估功能集于一身，在扶貧績(jī)效評(píng)價(jià)中有利于實(shí)現(xiàn)點(diǎn)面結(jié)合，使精準(zhǔn)評(píng)估與全面評(píng)估有機(jī)結(jié)合起來。

作為衡量政府績(jī)效的標(biāo)尺，第三方評(píng)估是政府內(nèi)部評(píng)估的有益補(bǔ)充，拓寬了社會(huì)監(jiān)督的渠道，并擔(dān)當(dāng)監(jiān)督者的角色。政府內(nèi)部評(píng)估能通過行政系統(tǒng)內(nèi)部的檢查、匯報(bào)和評(píng)審對(duì)扶貧項(xiàng)目的成效進(jìn)行考核，在效率和成本方面尚且差強(qiáng)人意。然而，扶貧工作規(guī)模的擴(kuò)大和資金投入量的增加，加上大型、復(fù)雜的項(xiàng)目趨于常規(guī)化，加重了扶貧項(xiàng)目單位的責(zé)任和提升了評(píng)估任務(wù)的難度。與此同時(shí)，地方政府的決策者在認(rèn)知水平上難免存在局限性，亦不可能掌握所有信息。政府內(nèi)部自上而下的評(píng)估方式具有顯著的封閉性和模糊性，倘若缺少有效監(jiān)督，復(fù)雜的社會(huì)利益網(wǎng)絡(luò)便極易滋生權(quán)力尋租。相比之下，第三方評(píng)估具有開放性，在項(xiàng)目評(píng)估過程上突顯互動(dòng)性，打破內(nèi)部評(píng)估的封閉性，通過深入基層以夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立扶貧信息數(shù)據(jù)庫，使得扶貧評(píng)估結(jié)果向精準(zhǔn)靠攏。第三方評(píng)估通過法治化將監(jiān)督職能剝離出去，對(duì)政府權(quán)力形成制約，倒逼決策者審慎決策，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

2.精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估法治化的內(nèi)涵

(1)保障貧困人口的自由。森創(chuàng)造性地采用權(quán)利方法，對(duì)致貧原因展開深入研究，將貧困的根源精煉地歸結(jié)為權(quán)利貧困，并指出提升貧困人口的可行能力是解決貧困問題的出路。精準(zhǔn)扶貧體現(xiàn)了扶貧視角微觀化的轉(zhuǎn)變，力求瞄準(zhǔn)到個(gè)人，旨在覆蓋每個(gè)扶貧對(duì)象對(duì)權(quán)利的需求，是對(duì)可行能力理論的本土化和發(fā)展。第三方評(píng)估是結(jié)果導(dǎo)向的考核方式，引入了群眾滿意度這一指標(biāo)，是守護(hù)貧困人口基本權(quán)利的最后一道防線，有助于促進(jìn)貧困人口自由和全面發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。人民是享受權(quán)利的主體，是其權(quán)利實(shí)現(xiàn)與否的最終裁決者。應(yīng)當(dāng)以貧困人口的參與權(quán)為中心，通過立法的形式明確各項(xiàng)基本權(quán)利。作為參與的核心和前提，賦權(quán)是發(fā)展過程中的權(quán)利再分配，能有效強(qiáng)化扶貧對(duì)象在扶貧過程中的主體地位。參與則是鼓勵(lì)目標(biāo)群體在參與發(fā)展的全過程中做出積極貢獻(xiàn)，發(fā)揮群眾智慧。第三方評(píng)估是參與式扶貧模式的重要組成部分，有利于加強(qiáng)政府、社會(huì)與貧困人口之間的廣泛對(duì)話和合作，從而進(jìn)一步落實(shí)以人為本的理念。

(2)維護(hù)權(quán)力運(yùn)行的秩序。社會(huì)契約理論強(qiáng)調(diào)了實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平是政府穩(wěn)固的根基，政府干預(yù)是建立社會(huì)保障制度的邏輯起點(diǎn)，換言之，社會(huì)契約成為國家干預(yù)的法源[13]。然而，公權(quán)天然具有膨脹性，且公權(quán)與公民私權(quán)存在此消彼長的關(guān)系，關(guān)鍵在于通過法律劃定公權(quán)與私權(quán)的黃金分割線，以使權(quán)力有序運(yùn)行。行政主導(dǎo)的傳統(tǒng)扶貧模式主要的弊端在于政府壟斷了扶貧資源配置過程中的各項(xiàng)權(quán)力，抑制了扶貧工作的內(nèi)生動(dòng)力，在貧困人口的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和參與權(quán)等缺乏法治保障的情況下，公權(quán)邊界模糊成為扶貧資源與具體需求錯(cuò)配的根源之一。精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估既是評(píng)估方式的創(chuàng)新，其法治化發(fā)展又是在扶貧工作中制約“高權(quán)行政”的法寶。制約權(quán)力是法治的要義，將精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估納入法治軌道亦是銜接政府扶貧績(jī)效與問責(zé)機(jī)制、確保政府權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基本要求。這將倒逼政府重視扶貧對(duì)象合法權(quán)利的擴(kuò)大化，加快扶貧觀念向權(quán)利本位轉(zhuǎn)變。此外，第三方評(píng)估的法治化能將政府從煩瑣的評(píng)估工作中解放出來，在兼顧公正的同時(shí)提升政府工作效率，優(yōu)化行政資源配置。

(3)提升精準(zhǔn)扶貧的效益。精準(zhǔn)評(píng)估是精準(zhǔn)扶貧不可或缺的環(huán)節(jié)，第三方評(píng)估既非目的亦非終點(diǎn)，是總結(jié)扶貧經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的契機(jī)和手段，是下一項(xiàng)目順利開展的起點(diǎn)，為其他貧困地區(qū)扶貧工作的開展提供借鑒和指導(dǎo)，確立第三方評(píng)估的法律地位，并且明確扶貧工作各方主體的權(quán)利義務(wù)，成為提升扶貧效益的核心。如果說精準(zhǔn)扶貧是國家履行救助責(zé)任的體現(xiàn)，那么第三方評(píng)估就是社會(huì)反饋扶貧成果的過程，法治無疑是實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)良性互動(dòng)過程可持續(xù)發(fā)展的歸宿。此外，第三方評(píng)估進(jìn)入扶貧工作能帶動(dòng)更多人力、物力和財(cái)力的投入，創(chuàng)造更多的機(jī)遇，將其納入法治軌道又是扶貧開發(fā)常態(tài)化的必需，培育國家—社會(huì)—市場(chǎng)三元結(jié)構(gòu)模式。

三、精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估法治化的影響因素

全面推進(jìn)依法治國是十八大以來對(duì)我國各項(xiàng)工作提出的原則性要求，法治作為現(xiàn)代國家治理的基本方式，涵蓋立法、執(zhí)法、司法和守法等動(dòng)態(tài)過程，是影響精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估法治化的主要因素。

1.立法

(1)扶貧立法滯后性突顯。從縱向上看，第三方評(píng)估是精準(zhǔn)扶貧下考核環(huán)節(jié)的重要組成部分，其法治化進(jìn)程將受制于扶貧立法進(jìn)程。然而，我國反貧困法律的基礎(chǔ)極為薄弱，扶貧工作主要靠政策推動(dòng)，形成了重政策和輕法律的思維定式，要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的長效發(fā)展顯然動(dòng)力不足。表1為政策與法律的比較，并分析了重政策和輕法律的后果。依靠法律治理貧困不僅是鞏固現(xiàn)有扶貧成果的需要，更是破除諸多困境的必要，精準(zhǔn)扶貧的有序開展急需完善的法律制度提供支撐。扶貧領(lǐng)域未有法律的立足之地源于我國法治精神的普遍缺失，無法從根本上破除評(píng)估主體單一的僵局。

表1　政策與法律的比較

(2)制度探索局限性較強(qiáng)。從橫向上看，各地對(duì)于第三方評(píng)估已經(jīng)展開有益探索，第三方評(píng)估的制度化和規(guī)范化得到極大提升。自2009年起，甘肅、湖南、江蘇、江西、哈爾濱、青島、廈門和杭州等陸續(xù)出臺(tái)規(guī)范性文件，成為第三方評(píng)估制度化的標(biāo)桿。然而，地方對(duì)于第三方評(píng)估規(guī)范化的探索范圍存在局限，且法律位階較低。各地的探索間歇性顯著，這取決于地方領(lǐng)導(dǎo)人的意志和重視程度，評(píng)估的原則、指標(biāo)和流程各異，一般依據(jù)政府所需進(jìn)行設(shè)定，導(dǎo)致隨意性和變動(dòng)性較強(qiáng)而科學(xué)性無從保障，政府與第三方評(píng)估主體之間的權(quán)利義務(wù)不具有法定性，成為行政權(quán)力越界的誘因之一。

2.執(zhí)法

(1)地方政府不作為突出。第三方評(píng)估的法治化進(jìn)程在一定程度上取決于其普及程度和受重視程度，但地方政府秉承工具主義的觀念，往往選擇性地接納第三方評(píng)估。政府對(duì)于外部評(píng)估主體選擇上的不作為，抵消了精準(zhǔn)識(shí)別的成果。而且第三方評(píng)估長期被籠罩在內(nèi)部評(píng)估的陰影下，使得基層需求與扶貧資源未能精準(zhǔn)對(duì)接。由于不同地區(qū)的致貧因素千差萬別，不同貧困戶和貧困人口所需亦不盡相同。有些地方政府將精準(zhǔn)幫扶誤解為資金的簡(jiǎn)單投放，而增加收入與提升生活質(zhì)量之間并無必然聯(lián)系。此外，考評(píng)信息和結(jié)果公開不充分，運(yùn)用效果欠佳。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)出具的評(píng)估報(bào)告是政府扶貧績(jī)效考核的依據(jù)之一，政府一般不會(huì)將該信息公之于眾，導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督力度大打折扣，同時(shí)，問責(zé)機(jī)制和考核結(jié)果的斷層弱化了官員的責(zé)任意識(shí)和服務(wù)意識(shí)。評(píng)估信息的運(yùn)用過程透明度低，未能對(duì)扶貧項(xiàng)目的決策和實(shí)施產(chǎn)生積極影響，對(duì)項(xiàng)目的宏觀目標(biāo)缺乏全面認(rèn)識(shí)，成為政府無法提供可比的績(jī)效信息進(jìn)而實(shí)行標(biāo)桿管理的重要原因之一[14]。

(2)地方政府亂作為頻發(fā)。其一，地方政府為獲取掌控考核結(jié)果的主動(dòng)權(quán)，以資金牽制第三方評(píng)估。地方政府與第三方評(píng)估一般屬于委托—代理關(guān)系，這就決定了第三方機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，這種資金依附性意味著政府可以通過對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)施壓來獲取對(duì)自己有利的結(jié)果。這導(dǎo)致第三方評(píng)估的獨(dú)立性被行政權(quán)力架空，外部評(píng)估形同虛設(shè)。政府還往往將外部評(píng)估看作政策過程的必經(jīng)環(huán)節(jié)而非政策檢驗(yàn)的必經(jīng)手段[15]，內(nèi)部評(píng)估早已為政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果奠定了基調(diào)。簡(jiǎn)而言之，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，其權(quán)限大小受制于政府偏好和法治觀念，經(jīng)濟(jì)上對(duì)政府依賴性強(qiáng)。政府越過了法律規(guī)定操縱評(píng)估過程，致使行政行為更無合法性可言。其二，各級(jí)政府為如期脫貧層層加碼，以行政命令高度動(dòng)員，狠抓目標(biāo)和責(zé)任的落實(shí)。然而，上級(jí)政府對(duì)于基層貧困狀況往往不甚了解，地方政府迫于時(shí)間壓力，以“數(shù)字脫貧”掩蓋扶貧問題，或者以變相輸血扶貧的形式應(yīng)付績(jī)效考核，錯(cuò)把考核當(dāng)做目的，致使返貧形勢(shì)嚴(yán)峻。政府中所謂既得利益者亦會(huì)阻撓第三方評(píng)估的法治化，致使扶貧開發(fā)的精準(zhǔn)性落空。

3.司法

(1)司法需求迫切性顯著。貧困人口獲取法律服務(wù)的能力欠缺，貧困地區(qū)法律服務(wù)資源的缺口較大，呈現(xiàn)出法律服務(wù)的供給與實(shí)際法律需求嚴(yán)重失衡的局面。第三方評(píng)估多圍繞扶貧項(xiàng)目展開評(píng)估，鮮有涉及扶貧對(duì)象的司法需求，以至于評(píng)估面向具有片面性。法律服務(wù)資源在貧困地區(qū)的短缺成為制約扶貧項(xiàng)目有效推進(jìn)的瓶頸，而第三方評(píng)估尚未擴(kuò)大評(píng)估口徑，貧困人口的法律服務(wù)需求得不到重視。在極端情況下，可能激化法律服務(wù)供給和需求的矛盾，挫傷貧困人口的積極性，對(duì)司法救濟(jì)失去信心，使得權(quán)利貧困陷入惡性循環(huán)。

(2)司法救濟(jì)有效性不足。其一，精準(zhǔn)扶貧與司法救濟(jì)存在斷層。屬于弱勢(shì)方的第三方評(píng)估對(duì)于地方政府存在資金上的依附性，當(dāng)政府發(fā)生越軌行為時(shí)，相關(guān)違法犯罪行為難以被及時(shí)揭露。精準(zhǔn)識(shí)別和精準(zhǔn)幫扶等過程牽動(dòng)的利益較為廣泛，行政爭(zhēng)議與日俱增，扶貧對(duì)象作為弱勢(shì)群體往往難以與強(qiáng)勢(shì)政府進(jìn)行抗衡，只能無奈接受司法裁判。涉及精準(zhǔn)扶貧的民商事案件中，矛盾的升級(jí)極大地延緩了精準(zhǔn)脫貧的進(jìn)度。其二，司法審判的公正性存疑。在司法地方化和地方保護(hù)主義殘余的背景下，政府往往會(huì)尋求有利于自己的判決結(jié)果，此時(shí)，基層法院可能淪為地方政府利益的代言人，實(shí)體正義有可能被迫讓位于政績(jī)工程，導(dǎo)致司法救濟(jì)形如虛設(shè)。

4.守法

(1)村民的參與度較低。村民參與度低，割裂了第三方評(píng)估結(jié)果與村民的訴求，導(dǎo)致第三方評(píng)估法治化脫離實(shí)際，村民的實(shí)體性權(quán)利和程序性權(quán)利容易被忽視。村民的主體意識(shí)淡薄，加上公共精神的欠缺，致使村民對(duì)扶貧項(xiàng)目的推進(jìn)缺少認(rèn)同感。即便村民愿意參與其中，也因素質(zhì)和能力的不足而選擇回避。

(2)村民的法治意識(shí)薄弱。在精準(zhǔn)幫扶環(huán)節(jié)中，項(xiàng)目預(yù)期與村民認(rèn)知存在緊張關(guān)系，第三方評(píng)估法治化工作在權(quán)衡利益時(shí)陷入兩難的局面。雖然已充分考慮各貧困戶的異質(zhì)性，但項(xiàng)目發(fā)展軌跡與每個(gè)村民規(guī)劃路徑很難達(dá)到高度統(tǒng)一?；蛟S扶貧項(xiàng)目確實(shí)經(jīng)過科學(xué)論證，但村民往往缺少配合項(xiàng)目推進(jìn)的積極性，群眾滿意度與項(xiàng)目科學(xué)性有時(shí)難以兩全。扶貧對(duì)象往往會(huì)計(jì)較自己的得失，會(huì)采取極端方式表達(dá)不滿或訴求，那么政府往往出于維穩(wěn)的考慮將項(xiàng)目科學(xué)性讓位于群眾滿意度，或調(diào)整項(xiàng)目規(guī)劃或加大補(bǔ)償力度，導(dǎo)致政府成本遞增，扶貧質(zhì)量亦無從保證。

四、精準(zhǔn)扶貧第三方評(píng)估法治化的路徑選擇

1.科學(xué)立法

(1)加快精準(zhǔn)扶貧立法進(jìn)程。培養(yǎng)法治思維是推進(jìn)扶貧立法的前提條件，這要求黨和政府首先加快觀念的轉(zhuǎn)變，將依法治貧作為貧困治理的總體思路。通過立法明確評(píng)估的時(shí)點(diǎn)，從重大政策決策前到實(shí)施后都應(yīng)進(jìn)行評(píng)估，并且明確評(píng)估主體的法律地位，對(duì)評(píng)估原則、類型、程序、結(jié)果和經(jīng)費(fèi)使用等做出明確規(guī)定?？梢酝ㄟ^探索政策與法律的契合點(diǎn)，尋找政策法律化的路徑，形成貧困治理合力。政策與法律之間存在功能的相似性、內(nèi)容的一致性和適用的互補(bǔ)性等關(guān)系，扶貧政策可以在一定情況下成為法律規(guī)則。同時(shí)，立法并不排斥政策的制定和施行，要求扶貧政策的制定以法律為準(zhǔn)繩，并通過推行政策來輔助法律的實(shí)施。還要避免政策性法律中義務(wù)本位的傾向，防止大量增加扶貧對(duì)象或第三方評(píng)估的義務(wù)而減少其權(quán)利。

(2)健全績(jī)效評(píng)估制度。在扶貧立法空白的情況下，可以將第三方評(píng)估立法作為突破口，同時(shí)帶動(dòng)精準(zhǔn)扶貧和政府績(jī)效管理領(lǐng)域的立法工作。值得肯定的是，第三方評(píng)估在落實(shí)重大水利工程、推進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)等政策中已經(jīng)得到了廣泛運(yùn)用，而且地方先行的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)初步形成了操作性較強(qiáng)的評(píng)估指標(biāo)和流程，且不少評(píng)估機(jī)構(gòu)不斷發(fā)展，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)并取得了一定的成果?？梢詫F(xiàn)階段較為成熟的評(píng)估方法和經(jīng)驗(yàn)等上升為法律規(guī)則，提升評(píng)估操作的統(tǒng)一性和可操作性。不僅如此，將引入第三方評(píng)估對(duì)扶貧績(jī)效進(jìn)行評(píng)估作為政府的一項(xiàng)法定義務(wù)，在立法上明確政府與第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)，落實(shí)各方的法律責(zé)任，確保第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)能獨(dú)立、公正地開展工作。

2.嚴(yán)格執(zhí)法

(1)鼓勵(lì)地方政府主動(dòng)作為。應(yīng)認(rèn)識(shí)到社會(huì)監(jiān)督推動(dòng)政府扶貧開發(fā)走向精準(zhǔn)的契機(jī)，以問題為導(dǎo)向，以提高群眾滿意度為宗旨，鼓勵(lì)地方政府將第三方評(píng)估引入政府扶貧績(jī)效評(píng)估之中，通過制定并嚴(yán)格執(zhí)行獎(jiǎng)懲機(jī)制來提高第三方評(píng)估的普及程度。在大數(shù)據(jù)的時(shí)代背景下，大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用是推動(dòng)第三方評(píng)估科學(xué)化的可行路徑。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)可通過“互聯(lián)網(wǎng)+”精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口，進(jìn)而分析其具體需求，為政府決策提供可靠依據(jù)。適當(dāng)將第三方評(píng)估端口前移，發(fā)揮外部監(jiān)督對(duì)項(xiàng)目決策、執(zhí)行的預(yù)測(cè)和糾偏作用。此外，增強(qiáng)信息公開的深度和廣度，規(guī)范評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。要求以公開為原則，不公開為例外，政府應(yīng)及時(shí)將第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)收集的相關(guān)數(shù)據(jù)和評(píng)估結(jié)果以簡(jiǎn)明易懂的語言向社會(huì)公開。建立評(píng)估結(jié)果運(yùn)用公示制度，一方面，鼓勵(lì)第三方評(píng)估結(jié)果更廣泛地運(yùn)用于公益事業(yè)；另一方面，要求對(duì)具體用途、使用的信息范圍等情況進(jìn)行公示，通過完善問責(zé)機(jī)制和法律責(zé)任，對(duì)扶貧項(xiàng)目做好審計(jì)工作。

(2)倒逼地方政府依法行政。2017年3月13日財(cái)政部發(fā)布《中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》，將中央專項(xiàng)扶貧資金的支出范圍通過列舉負(fù)面清單的方式劃出紅線，拓寬了資金使用者的自主權(quán)，增強(qiáng)了資金使用的靈活性。自主權(quán)的擴(kuò)大意味著責(zé)任的加重，總體上要求優(yōu)化第三方評(píng)估的考核標(biāo)準(zhǔn)，提升第三方評(píng)估的獨(dú)立性和公正性，強(qiáng)化各個(gè)主體的責(zé)任意識(shí)，并急需完善法律責(zé)任形式。政府應(yīng)當(dāng)加快職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，依法介入評(píng)估環(huán)節(jié)，對(duì)行政權(quán)力的行使保持克制，并且依法配合第三方評(píng)估工作。堅(jiān)持時(shí)間服從質(zhì)量，在目標(biāo)管理框架下，本著實(shí)事求是的精神開展精準(zhǔn)幫扶工作。依法賦予基層政府一定的自主權(quán)，以靈活確定脫貧時(shí)間，并上報(bào)上級(jí)政府審核。與此同時(shí)，與貧困農(nóng)戶加強(qiáng)溝通，權(quán)衡好各方利益，必要時(shí)適當(dāng)修正脫貧時(shí)間進(jìn)度。在驗(yàn)收環(huán)節(jié)，第三方評(píng)估依法考核脫貧質(zhì)量，增加定量分析的比重，關(guān)注產(chǎn)業(yè)效能。

此外，圍繞第三方評(píng)估主體獨(dú)立行使評(píng)估權(quán)建立第三方評(píng)估保障制度，對(duì)于評(píng)估因素、權(quán)重和方法具有自由裁量權(quán)，對(duì)評(píng)估信息和結(jié)果的運(yùn)用擁有自主決定權(quán)，并進(jìn)一步完善政府購買專業(yè)服務(wù)等配套政策。在第三方評(píng)估的過程中，政策制定部門應(yīng)當(dāng)回避，而且評(píng)估結(jié)果具有確定力，與相關(guān)責(zé)任人員的工資甚至職位掛鉤。建立精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考評(píng)公益基金，將公益基金交由商業(yè)銀行托管，定期進(jìn)行審計(jì)，建立政府—第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)—商業(yè)銀行三方相互促進(jìn)、相互制約的格局。

3.公正司法

(1)落實(shí)貧困人口司法保障。第三方評(píng)估與解決精準(zhǔn)扶貧工作所涉法律問題互為表里，作為手段和過程，評(píng)估是為貧困人口提供救濟(jì)的窗口，防止不斷累積的法律問題成為扶貧開發(fā)的短板，以法律扶貧配合精準(zhǔn)扶貧。首先，不斷完善第三方評(píng)估指標(biāo)體系建設(shè)，進(jìn)一步拓寬評(píng)估口徑，擴(kuò)大群眾滿意度的外延。將貧困地區(qū)法律服務(wù)的供給和需求狀況納入評(píng)估指標(biāo)，重點(diǎn)考察扶貧對(duì)象對(duì)于法律服務(wù)的需求是否得到滿足，由接受幫助的扶貧對(duì)象對(duì)法律服務(wù)滿意度進(jìn)行評(píng)分，評(píng)分結(jié)果成為提供法律服務(wù)方年度績(jī)效考核的重要指標(biāo)之一。其次，鼓勵(lì)優(yōu)秀的法律人才參與第三方評(píng)估，提升法律扶貧評(píng)估的精準(zhǔn)度。同時(shí)，與司法部門加強(qiáng)溝通，及時(shí)化解糾紛。最后，評(píng)估過程中形成的各種數(shù)據(jù)信息和材料很有可能作為訴訟中的證據(jù)資料，應(yīng)做好保存和歸檔工作，以維護(hù)扶貧對(duì)象的合法權(quán)益。

(2)營造公平正義的司法氛圍。加快推進(jìn)司法救濟(jì)和扶貧開發(fā)的無縫對(duì)接，捍衛(wèi)司法公正。應(yīng)進(jìn)一步完善審判公開制度，充分發(fā)揮第三方評(píng)估社會(huì)監(jiān)督職能，讓程序正義貫穿在司法過程的始終，包括依法追究職務(wù)犯罪案件中被告人的刑事責(zé)任，嚴(yán)厲打擊貪腐犯罪；依法妥善審理好行政訴訟案件，落實(shí)立案登記制，切實(shí)解決糾紛，防止程序空轉(zhuǎn)；對(duì)于涉及扶貧工作的民商事糾紛，應(yīng)著力解決執(zhí)行難的問題，重點(diǎn)關(guān)注扶貧對(duì)象合法權(quán)益的兌現(xiàn)。此外，司法權(quán)應(yīng)獨(dú)立行使而不受干預(yù)，提升司法人員的職業(yè)道德和專業(yè)勝任能力，促使司法判決獲得較高的社會(huì)認(rèn)可度，以維護(hù)實(shí)體正義。鼓勵(lì)參與第三方評(píng)估的主體參與訴訟，建立健全第三方評(píng)估參與訴訟保障機(jī)制，解除評(píng)估主體的后顧之憂。

4.全民守法

(1)引導(dǎo)扶貧對(duì)象積極參與?！百x權(quán)增能”是參與式發(fā)展理論的內(nèi)核，應(yīng)圍繞村民對(duì)扶貧項(xiàng)目的參與賦予其一系列實(shí)體權(quán)利，是促進(jìn)扶貧開發(fā)工作從政府主導(dǎo)的單一主體構(gòu)造模式向多元主體參與治理貧困的新模式轉(zhuǎn)變。不僅如此，地方政府應(yīng)加強(qiáng)宣傳和教育，通過評(píng)估對(duì)話和溝通拓寬村民的視野，增進(jìn)思想認(rèn)同。建立健全參與激勵(lì)機(jī)制，營造民主和寬松的氛圍，鼓勵(lì)村民積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策，發(fā)揮群體智慧，并且要求地方政府重視村民的反饋，提升村民對(duì)地方政府的信任度。

(2)培養(yǎng)扶貧對(duì)象法治意識(shí)。要求扶貧對(duì)象依法參與到扶貧開發(fā)工作中，并參與地方政府定期組織的相關(guān)培訓(xùn)活動(dòng)，通過推廣先進(jìn)技術(shù)和普及科學(xué)知識(shí)等方式提升村民的技能，以增強(qiáng)村民的自信心和責(zé)任感。堅(jiān)持“一戶一策”不動(dòng)搖的前提下，提升扶貧項(xiàng)目的針對(duì)性和科學(xué)性，公示扶貧項(xiàng)目安排和預(yù)期目標(biāo)，加強(qiáng)法治宣傳教育。引導(dǎo)扶貧對(duì)象考慮長遠(yuǎn)效益，積極回應(yīng)政府的指導(dǎo)和建議。地方政府應(yīng)通過實(shí)地走訪等形式加強(qiáng)與貧困戶的聯(lián)系，努力達(dá)成共識(shí)，不斷探索扶貧項(xiàng)目與村民利益的最大公約數(shù)，適時(shí)調(diào)整項(xiàng)目進(jìn)度和方向，及時(shí)消解村民疑惑以避免糾紛的發(fā)生。

精準(zhǔn)是扶貧開發(fā)的落腳點(diǎn)，精準(zhǔn)評(píng)估則是精準(zhǔn)扶貧的延伸。第三方評(píng)估獨(dú)立地對(duì)政府的扶貧績(jī)效做出評(píng)價(jià)，這不僅是創(chuàng)新評(píng)估方式的需要，更是社會(huì)力量參與國家治理的有益探索。第三方評(píng)估的法治化順應(yīng)了依法治貧的大趨勢(shì)，作為貧困治理的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，對(duì)共享發(fā)展理念進(jìn)行了精準(zhǔn)詮釋。作為建立精準(zhǔn)扶貧長效機(jī)制的切入點(diǎn)，第三方評(píng)估的法治化通過立法、執(zhí)法、司法和守法的配合，為全面建成小康社會(huì)鋪平了道路。

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