徐 素 XU Su

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的本質在于城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務的水平趨于一致，同時也表現為現代生活方式和契約觀等在城鄉(xiāng)的傳播和普及。以此準則去觀察日本，可發(fā)現其城鄉(xiāng)差距已經基本消除。就城鄉(xiāng)關系的本質而言，日本的城鄉(xiāng)發(fā)展可謂已經進入了一體化階段。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化也正是我們的努力方向，加之中日兩國的農村發(fā)展、農耕文化以及城鄉(xiāng)關系的起點具有一定的相似性，所以本文考察日本的城鄉(xiāng)關系演進歷程、制度建設及治理模式等，旨在為我國

當前的城鄉(xiāng)發(fā)展實踐及制度建設提供借鑒。首先回顧日本城鄉(xiāng)發(fā)展的演進歷程，進而對日本地方行政及治理方面的制度和體制等做梳理和介紹；然后以東京多摩地區(qū)的町村為例，介紹日本鄉(xiāng)村發(fā)展和治理的現實狀況；最后探討對我國的借鑒意義。

1 日本城鄉(xiāng)發(fā)展歷程回顧

日本從一個較為落后的農業(yè)國家發(fā)展成為先進的工業(yè)化國家，其演進歷程大致可分為6個階段或時期：（1）從農業(yè)國家向工業(yè)國家的轉變階段，（2）工業(yè)化帶動城市化階段，（3）工業(yè)化和城市化恢復、發(fā)展及主導期，（4）城鄉(xiāng)差距擴大期，（5）城鄉(xiāng)發(fā)展一體化時期，（6）郊區(qū)化和新的過疏化現象出現時期（圖1）。其工農、城鄉(xiāng)關系則相應經歷了從“以工補農、以鄉(xiāng)育城”、“工農平等”、“工農協調”、“以工補農”、“以工促農”到“以城養(yǎng)鄉(xiāng)”的變化。另一方面，其城鄉(xiāng)人口分布的現實狀況則是大都市圈的集中化和鄉(xiāng)村的過疏化。日本政府在不同時期采取了不同的經濟、空間等調節(jié)措施，以應對城鄉(xiāng)發(fā)展的各種失衡（表1），曾取得過一定的成效（表2）。

1.1 1920年以前: 農業(yè)國家及向工業(yè)國家的轉變階段

這一階段包括明治維新之前的純農業(yè)經濟體和明治維新之后向工業(yè)國家轉變兩個時期。18世紀以前的日本是個較為落后的封建農業(yè)社會；自明治維新后便進入資本主義社會，迅速開啟了向工業(yè)國家轉變的進程。這個階段的城鄉(xiāng)關系可稱為“以農補工、以鄉(xiāng)育城”，即其工業(yè)化、城市化是通過征收高額農業(yè)稅、汲取農業(yè)剩余來獲得發(fā)展的。如在1900年的政府全部間接稅收入中，農業(yè)稅所占的份額高達67.9%；1920年降低到了48.3%[4]。

這段時間的農地制度仍然延續(xù)以地主土地所有制和土地租佃制為主的封建土地制度[1]。日本政府在大力推進工業(yè)發(fā)展的同時，亦推出了“勸農政策”和創(chuàng)造了“明治農法”，實現了農業(yè)生產技術的改良，提高了長期以來相對落后的農業(yè)生產水平；通過耕地開發(fā)和整理，耕地面積大幅增加[5]。至1920年前后，日本耕地總面積已增加至500萬hm2[6]。

農業(yè)成長支持了工業(yè)化的發(fā)展，工業(yè)化的發(fā)展帶動了城市化的初期發(fā)展；明治維新后日本的城市人口在緩慢增加，城市化率從1889年的10%上升到了1920年的18%。同時，在鄉(xiāng)村也開始了政治現代化及普及公共服務的進程。為了將“町”“村”轉變?yōu)楝F代化的地方政體，中央政府于1888年開始主導第一次町村大合并，即史上的“明治大合并”。在明治大合并之前，町村的規(guī)模較?。?00戶以下的町村占70%左右），以至難以提供基本公共服務；大規(guī)模的合并之后，之前屬于自然共同體的町村被轉換為一級行政體，基本可以行使征稅、土木（基礎設施建設）、國小義務教育等職能，從而也奠定了日本近代地方自治制度的基礎。

圖1 日本城鄉(xiāng)發(fā)展階段劃分資料來源：城鎮(zhèn)化率數據來自世界銀行和參考文獻[1]，由作者整理自繪。

表1 日本不同階段的城鄉(xiāng)發(fā)展特征及政府采取的重要措施

1.2 1920—1940年: 工業(yè)化帶動城市化階段

1920—1940年是工業(yè)帶動城市化發(fā)展階段。一戰(zhàn)期間日本經濟得到飛速發(fā)展，產業(yè)結構也發(fā)生了變化，1920年代更是開始進入重化工業(yè)發(fā)展階段。工業(yè)對勞動力的吸納導致人口向城市集中；特別是1937年后，勞動力加速向重工業(yè)城市集中，京濱、中京、阪神、北九州工業(yè)帶四大工業(yè)帶形成并快速發(fā)展[7]。

耕地面積通過耕地整理繼續(xù)增長。1922年，以府縣制定的《用排水改良事業(yè)補助要領》為契機，以西日本為中心，推廣“用排水改良事業(yè)”，補助各地“推廣水田干田化作業(yè)，鹽水選種，引進新式農具，大力發(fā)展灌溉事業(yè)”[5]。這一階段后期的農地改革拉開了日本農業(yè)小農經營的序幕。1938年出臺《農地調整法》開始了農地改革，旨在廢除封建地主所有制和土地租佃制為基本框架的封建土地制度，創(chuàng)設自耕農，實行農地私有；這一改革為戰(zhàn)后以家庭為單位的農業(yè)現代化的發(fā)展奠定了制度基礎。

表2 日本不同階段的城鄉(xiāng)人口集聚特征及收入差距

1.3 1940—1960年: 工業(yè)化和城市化的恢復、發(fā)展和主導期

這一階段分為1945—1949年的戰(zhàn)后經濟恢復期和1950—1960年的經濟迅猛發(fā)展期。在二戰(zhàn)中，日本出現了耕地拋荒和城市發(fā)展停滯等現象。戰(zhàn)后進入了經濟恢復期，由于海外市場蕭條，國內賦稅增加，工農業(yè)發(fā)展曾較艱難。1950年之后，隨著國內外形勢的變化，日本經濟依靠出口迅速走上了擴大再生產和現代化之路，重化工業(yè)、商業(yè)和金融等服務性行業(yè)在大城市和太平洋沿岸地區(qū)再次集聚。

這段時期的日本不僅造就了城市化和工業(yè)化的奇跡，也實現了以家庭為主要經營單位的農業(yè)和農村現代化。二戰(zhàn)后，日本先后進行了兩次農地改革，政府收購地主的土地，將其賣給農民，在根本上實現了由封建土地制度向以自耕形態(tài)為主體的現代土地制度的轉變。為了提高農業(yè)生產率，1949年出臺了《土地改良法》；通過利用和改造山區(qū)，增加可用農地面積；為了保護自耕農利益，在農地制度上嚴格限制土地產權流轉。農地改革等一系列措施使農業(yè)生產率提高，農民收入增加；1955年之前，農民收入基本高于城市職工。但工業(yè)的迅猛發(fā)展使得工農從業(yè)的收入差距發(fā)生了逆轉；1960年之后，由于大米生產過剩，農民收入更是開始下降。

農業(yè)和農村的發(fā)展給町村發(fā)展帶來新的機遇和瓶頸。在1946年的新憲法基礎上，1947年頒布的《地方自治法》強化了市町村的自治地位；隨后于1953年開展了第二次町村大合并，即“昭和大合并”。此次合并擴大了町村的治理規(guī)模，町村服務范圍從明治大合并之后可有效經營國小義務教育擴大到有效經營新制初中，基本人口標準從“300—500戶”擴大到“8 000人”。同時，消防、警察、基本社會福利與保健衛(wèi)生等事務也被下放到了市町村這一層面的自治體。

1.4 1960—1970年: 城鄉(xiāng)差距擴大、過疏過密矛盾凸顯期

1960年代，日本經濟進一步高速發(fā)展，工農業(yè)差距進一步擴大，日本社會的“空間結構”發(fā)生巨變，城市“過密化”和鄉(xiāng)村“過疏化”問題出現并加劇[8]。

經濟的高速發(fā)展伴隨著人口、產業(yè)向大城市集中的全國城市化進程，工業(yè)的迅猛發(fā)展引發(fā)工農收入、城鄉(xiāng)差距的拉大，鄉(xiāng)村迅速衰落[9]。根據1970年的人口普查，東京、大阪和名古屋50 km半徑內居住了3 300萬人，即32%的人口集中在日本1%的國土內。1960年代由農村轉移出來就業(yè)的農村勞動力保持在年均75萬—80萬人的規(guī)模，其中40%—60%屬于離土又離鄉(xiāng)的“離村”型轉移；甚至到1965年以后，負有家業(yè)繼承任務的長子也開始流出[10]。此外，1960年代末由于價格支持，出現了大米生產過剩現象，隨后耕地面積逐漸減少，農業(yè)人口進一步流向城市和非農產業(yè)。年輕人銳減、夫婦長期分居、老齡化等問題在日本農村可謂越發(fā)嚴重；過疏地區(qū)經濟萎縮，財政能力下降，公共服務能力也下降，傳統習俗和文化亦衰落消逝。

其間，日本政府認識到了工農差距和地域差異的問題，曾出臺了一系列政策，以發(fā)展農業(yè)、平衡地區(qū)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距（表3）。

1.5 1970—1990年: 農業(yè)、農村復興，“農工一體化”時期

這一階段因受到20世紀70年代兩次石油危機的沖擊，日本的經濟增長速度放慢。鑒于城市地區(qū)的“過密化”和農村地區(qū)的“過疏化”現象同時出現，政府曾設想將工業(yè)引入農村地區(qū)，從而催生了一系列工業(yè)、農業(yè)政策和空間政策，試圖克服過密化和過疏化問題，以縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的差距。

圖2 一般市町村的行政組織資料來源：參考文獻[17]。

日本政府曾于1970年、1980年、1990年、2000年分別出臺了《過疏地區(qū)對策緊急措施法》 《過疏地區(qū)振興特別措施法》 《過疏地域活化特別措施法》和《過疏地域自立促進特別措施法》，試圖通過實施一系列“過疏對策”以減緩過疏化進程。為了使那些想棄農外出的人可以就地轉向從事第二、三產業(yè)，1971年專門制訂了《農村地區(qū)導入工業(yè)促進法》；1972年出臺的《工業(yè)重新布局促進法》，則是希冀將大規(guī)模工業(yè)等（指工業(yè)、公路貨運代理、倉儲業(yè)、包裝業(yè)和批發(fā)業(yè)）導入農村地區(qū)。在當時的全國3 248個市町村中，除了大城市周圍、新興產業(yè)城市和人口較多的城市外，將其余2 596個市町村劃定為“農村地區(qū)”。中央政府對這些地區(qū)提出了發(fā)展工業(yè)的指標，即“到1975年產值約九萬億日元的工業(yè)企業(yè)遷入，需占地約一萬五千公頃，新就業(yè)勞動力約一百萬人，其中六十萬人將從農業(yè)勞動力中抽調”[11]。“農村工業(yè)化”分為兩種類型：一種是有選擇地重點開發(fā)，如在已有某些城市設施的地區(qū)建設工業(yè)區(qū)，對建廠做出全面安排；另一種是工廠分散在農村，所謂“一村一廠”制，作為過渡形式。

此外，政府仍繼續(xù)推動發(fā)展現代農業(yè)。至20世紀70年代中期，日本的農業(yè)已基本實現了從耕作、插秧到收獲的全面機械化[12]。1980年，日本政府在《農振法》的基礎上制定了《增進農地利用法》；該法在把全國土地均作為“農業(yè)振興地域”的基礎上，進一步把土地產權轉移范圍拓展到開發(fā)用地、混木林地和設施用地，并逐漸放寬認定農業(yè)生產法人的條件。

表3 1960年代日本政府針對農業(yè)農村發(fā)展、平衡地區(qū)發(fā)展和縮小城鄉(xiāng)差距的政策措施

圖3 東京都檜原村役場組織圖（左）、奧多摩町役場組織圖（右）

1.6 1990至今: 郊區(qū)化和新的過疏化現象出現

伴隨著產業(yè)結構的升級，日本的城市化進程放緩；相對上一時期的都市過密化和鄉(xiāng)村過疏化現象，這一時期全國的城鄉(xiāng)空間出現了一些新的特征和趨勢，包括東京圈的集中化、都市圈的郊區(qū)化以及新的鄉(xiāng)村過疏化現象。

1960年代開始的都市過密化現象主要是指戰(zhàn)后大規(guī)模的人口向東京、大阪、名古屋三大都市圈的流動，都市的“過密”是與邊遠農村、山村和漁村的“過疏”相對而言的。1990年代則出現了東京圈的“一極集中化”現象：1992年，以東京為中心的一都三縣構成的東京圈以國土全部面積的3.6%承載了全國25%的人口（約3 000萬人）；同時，關西圈和名古屋圈則停止了過密化的演進態(tài)勢，甚至出現了郊區(qū)化和都市過疏化現象[13]。

同時，鄉(xiāng)村的“過疏化”現象則從1970年代的“年輕人流出型”向“年輕人流出型＋少子型過疏”轉變。過疏現象的背后，以前主要是大量年輕人告別鄉(xiāng)村流入城市；現在則既是年輕人流出鄉(xiāng)村，亦是少子化、無子化所導致[14]。

第三次町村大合并即“平成大合并”在這樣的背景下展開。鑒于“少子高齡化”現象日益嚴重，為了確保服務水準及保證稅收，地方自治體需要一定的人口密集度和人口規(guī)模來滿足運作需求。平成大合并始于1999年，執(zhí)行至2010年3月底，市町村的數量從3 229個降至1 727個。前兩次大合并具有明確的規(guī)模設定，分別為小學教育的覆蓋范圍300—500戶和國中教育的覆蓋范圍8 000人左右，但平成大合并并沒有設定明確的人口目標。平成大合并進一步擴大了地方的權限，強化了地方財源及行政能力，人事與公共設施的支出負擔趨于合理，并與居民生活圈的擴大相適應。

但新近的考察發(fā)現，日本的鄉(xiāng)村衰落趨勢似很難逆轉。一直到當下，日本鄉(xiāng)村面臨的主要問題仍然是老齡化和過疏化，以及由之而生的鄉(xiāng)村社區(qū)衰敗問題[15]。

2 地方行政及治理結構

日本能保持城鄉(xiāng)平等的物質文明和社會福利水平，一是有高度發(fā)達的國民經濟作為保障，二是有賴于地方行政和鄉(xiāng)村治理結構。其中與地方行政結構相匹配的財政平衡制度及事權劃分，以及明晰的地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的財權和事權關系，在日本城鄉(xiāng)發(fā)展治理中有著重要意義。

2.1 地方行政結構

（1）日本的地方自治制度

日本政府體系分為中央、都道府縣、市町村3個層級，都道府縣是包括市町村的廣域地方行政機構，負責廣域行政事務；市町村是與居民直接相關的基層地方行政機構，負責與居民生活密切相關的事務。日本共有47個都道府縣；市町村總量達1 718個，其中有790個市（包括指定市）、745個町、183個村（截至2015年1月1日）。各層級政府在法律上是平等的。

1947年憲法和地方自治法規(guī)定，各地方公共團體具有管理財產、處理事務以及執(zhí)行行政的權能，彼此之間是“并列和平等的關系”[16]。市町村是最基礎的地方行政單位，有處理自治事務、制定條例或規(guī)則等自治立法權限。市町村之間并無本質區(qū)別；大體上，設“市”的要求是人口在5萬人以上并需滿足其他條件，設“町”則需要具備都道府縣條例所規(guī)定的條件。此外，還有為特定目的設置的特別區(qū)（即東京都23區(qū)），以及組合、廣域組合等特別地方行政機構。

東京都除設23個特別區(qū)，還設有普通地方行政機構39個，即市町村（26個市、5個町、8個村）。東京都與域內市町村的行政財政制度與一般道府縣相同，即東京都政府負責廣域性事務，市町村政府負責與居民生活密切相關的事務。

圖4 奧多摩町（左）和檜原村（右）2015年財政收入構成數據來源：東京都總務行政部，http://www.soumu.metro.tokyo.jp/05gyousei/okutama.html。

（2）市町村的行政機構

市町村的機構，包括作為決議機構的市町村議會，作為執(zhí)行機構的市町村長，及各種行政委員會（圖2）。首長（市長、町長和村長）以及議會議員，皆由居民選舉產生?；A的行政科室包括會計科、企劃科、總務科、住民科、環(huán)境科、都市計劃科、福祉保健科、產業(yè)觀光科等，可根據各町村的具體情況進行設置。如位于東京都多摩地區(qū)的檜原村以林業(yè)為主，即設置了森林管理事務科；而奧多摩町為吸引年輕人定居和發(fā)展觀光旅游，則設置了年輕人定居對策室和觀光產業(yè)科（圖3）。行政委員會包括教育委員會、監(jiān)察委員會、固定資產評估審查委員會、農業(yè)委員會、選舉管理委員會等。除教育委員會，其他委員會一般由其他科室兼務。

（3）町村會

町村會是東京市政府下轄的常設機構之一。東京都共有3個町村會，分別為東京都町村會、西多摩郡町村會和東京都島嶼町村會，管轄范圍覆蓋了整個東京都的町村。町村會定期召集町村代表討論地方事務，然后向上呈報；事務范圍包括收稅、地方建設規(guī)劃等等，具體涉及：①町村之間的協調，上下級的交流；②當町村當地的稅收滿足不了地方建設需求時，作為向上聯系的窗口，向東京都和國家提出財政援助申請；③為了振興地方產業(yè)，開展不同的調查活動，負責町村之間的信息交流；④防災設施、福利設施、老人照顧等具體事務；⑤與全國其他地區(qū)的町村會相互聯系，或聯合起來向中央提出要求。

圖5 東京都稅收體系資料來源：都稅指南2016（平成28年度），東京都主稅局，2016年9月，P3。

（4）農業(yè)協同組合

日本農業(yè)協同組合，簡稱農協。目前的農協是戰(zhàn)后依據《農業(yè)協同組合法》于1948—1949年間在全國范圍內建立的組織；該組織目前約有3 574個基層農協、47個縣經濟聯合會和1個中央聯合會。下級農協組成了完備的流通服務網絡，覆蓋了整個日本農村[18]。農協的作用在于將農民組織起來，以“小規(guī)模所有、大規(guī)模經營”的方式促進效率提高，增加農業(yè)收入。農協提供的服務涉及農戶生產生活的各方面，包括提供技術支持、制訂農業(yè)規(guī)劃、集中銷售農產品、統一購買生產生活資料、提供信貸資金支持、開展養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險業(yè)務等，甚至一些地方取代政府承擔了提供公共服務的職能，為帶動農業(yè)發(fā)展、提高農民生活質量發(fā)揮了積極作用[19-20]。但日本農協也面臨著一些困難和問題。例如政府的惠農政策逐步減少，對農協的扶持和支持政策也在減少；此外，近年來農協組織的行政化和贏利化傾向也引起農民及政府的不滿，從而加劇了農民、農協和政府以及農民、農協和其他社會群體的矛盾。

2.2 地方交付稅和國庫（都道府縣）支出金為核心的財政平衡制度

日本市町村政府的財政來源可分為兩類：一類是由地方自主征收和籌集的地方稅、地方債等；另一類則是通過財政轉移支付獲得的地方財政收入，諸如地方交付稅、地方讓與稅、國庫支出金、都道府縣支出金等。各自治體的地方自主收入由于經濟基礎的不同而差距很大，通過財政平衡制度可彌補地方自主財源的不足，保證城鄉(xiāng)居民、不同地區(qū)居民都能享受到同樣的行政服務，是其能夠提供城鄉(xiāng)平等的服務水平的制度基礎。財政平衡制度具體主要包括地方交付稅制度和國庫（都道府縣）支出金制度，前者以平衡地區(qū)間財力為目的，后者以實施國策為目的[21]。以東京都的奧多摩町和檜原村為例，由于經濟萎縮，人口大幅減少，地方財政難以自我平衡，所以前者第一類和第二類財源占比分別為13.5%和74.8%，后者則分別為7.7%和83.9%（圖4）。日本農村的町村財政主要靠轉移支付可見一斑。

中央政府與所有地方政府的稅源分配比例為3︰2（圖5），但是因為中央政府有大規(guī)模的財政轉移至地方政府，所以在實際支出上，中央政府與整個地方政府的比例約為2︰3[22]（圖6）。從各級政府的財政支出結構來看，中央財政的支出重點是社會保障相關經費、國債費和對地方財政的轉移經費；都道府縣的支出重點是教育、基礎設施建設和農林水利事業(yè)經費；市町村的支出重點是基礎設施建設、義務教育及社會福利支出經費；位于中間層次的都道府縣和位于基層的市町村共同擔負著基礎教育發(fā)展和基礎設施建設的職能?？傮w而言，都道府縣較側重于地方經濟服務，市町村則側重于居民生活服務[23]。

2.3 各層級政府的明晰事權劃分

以清晰的財政支出為保障，在安全、基礎設施建設、基本公共服務和產業(yè)發(fā)展等方面，日本各級政府有明確的事權劃分。除了外交、國防和司法、社會保障等中央政府所承擔的事務以外，與居民日常生活緊密相關的教育、福利、衛(wèi)生保健、土木建設、產業(yè)振興、消防、警察等工作實際上都是由中央政府與地方政府（都道府縣和市町村）共同承擔，并且這些事務的具體實施工作大部分是由都道府縣或市町村等地方公共團體負責[24]。上文提到的財政平衡制度，為事權財權的對應提供了有效保障。

3 鄉(xiāng)村發(fā)展與治理的現實狀況：以東京多摩地區(qū)為例

3.1 發(fā)展背景

2000年以后，日本進入高度城市化時期，城市經濟進入低速增長期，農業(yè)產出也維持低速增長甚至停滯。2015年城市化率93.5%，總人口為1.27億，其中農民為825.5萬人，并且從2000年開始人數在持續(xù)快速下降（圖7）。1990年代以來的東京圈“一極集中化”現象仍在繼續(xù)，人口呈凈流入狀態(tài)，甚至存在大量來自周邊府縣的通勤人口；在此態(tài)勢下，東京都的農村也面臨著老齡化和少子化帶來的過疏化問題，鄉(xiāng)村社會在持續(xù)衰敗[25]。下面以東京多摩地區(qū)的町村為例，介紹其鄉(xiāng)村發(fā)展和管理狀況，以從一個側面反映日本農村發(fā)展與治理的現實情形。

圖6 中央政府與地方政府的財政關系資料來源：參考文獻[22]。

圖7 1960年代以來日本人口變化數據來源：世界銀行。

圖8 東京都土地利用現狀圖（2012年，不包括島部）及本文案例區(qū)位資料來源：底圖來自東京都都市整備局。

東京都是日本的政治、經濟中心，也是全球城市網絡中最重要的節(jié)點城市之一，分為東京區(qū)部（23個區(qū)）、多摩都市部（26市）、多摩山村部及島嶼地區(qū)（13町村）（圖8）。至2015年底，東京都總人口為1 349.1萬，占全國總人口的11%，其中23區(qū)部為924.1萬人；市町村地區(qū)為425萬人，其中島嶼村2.6萬人。轄區(qū)內，多摩山村部是典型的鄉(xiāng)村地區(qū)，多摩都市部則從東向西呈現高密度都市區(qū)—低密度都市區(qū)—山村地區(qū)的過渡景觀，東京區(qū)部是典型的高密度大都市區(qū)。為促進經濟增長，東京都及都市圈一貫推行以發(fā)展二、三產業(yè)為中心的經濟政策，使得農村地區(qū)主要資源和人力大量流向非農產業(yè)。在東京近郊和遠郊地區(qū)，大量青壯年勞動力被核心城市吸收，遠郊地區(qū)的農業(yè)勞動力不足，鄉(xiāng)村普遍存在農地不斷縮小和退耕農地增加的現象[25]。根據2010年的國情調查，三次產業(yè)的就業(yè)結構為0.4︰15.2︰70.8，從事農林漁相關職業(yè)的僅為2.3萬人。

3.2 鄉(xiāng)村的物質文明和社會福利維系

即使鄉(xiāng)村社區(qū)在衰敗，但農村地區(qū)的基礎設施和公共服務設施配置仍較為完善，農村與城市的物質文明和社會福利水平相當。以檜原村為例，其擁有合乎標準的教育、文化、衛(wèi)生、福利等設施；擁有小學1所、中學1所、圖書館1座、體育館2座。即便居民點布局非常松散，其污水收集處理率依然達到了92%以上。

圖9 中日城鄉(xiāng)發(fā)展階段比較資料來源：作者自繪。

圖11 日本全國（左）、東京（右）農戶務農、兼業(yè)比重（2016年）數據來源：日本統計年鑒平成29年（2017年）。

在教育方面，日本于1947年出臺《基本教育法和學校教育法》，將義務教育年限從6年提高到了9年，以實現全民基礎教育。1980年代普及高中教育，40%農村適齡學生能夠進入大學深造。此外，日本政府非常重視農村的職業(yè)技術教育。政府和私營企業(yè)同時參與，形成了分層次、有重點的農村職業(yè)技術教育體系[9]。

社會保障體系則在1960年代初實現了城鄉(xiāng)全覆蓋。1946年出臺《生活保護法》之后，日本建立起了覆蓋全體國民的最低生活保障體系[26-27]。1959年頒布《國民健康保險法》，要求1961年4月以前全國的農戶、個體經營者等無固定職業(yè)和收入者必須強制參保，至此實現了全民醫(yī)療保險；同年頒布《國民年金法》，將原來未納入養(yǎng)老保險的農戶、個體經營者強制納入社會養(yǎng)老保險體系[28]。也就是說，日本在1960年代即形成了城鄉(xiāng)一體化的國民最低生活保障體系、公共醫(yī)療和養(yǎng)老保險體系。

3.3 鄉(xiāng)村發(fā)展的一個縮影: 檜原村

檜原村位于東京多摩地區(qū)西部，是東京都地區(qū)唯一的陸域村（其余7村均為海島村），與東京中心新宿距離50 km。全域面積105.41 km2，在東京都內排名第三；其中93%為林地；人口密度為20.9人/km2。戰(zhàn)后人口最多時曾達6 000多人，現在全村共有居民2 323人；沿北川溪和南川溪形成26個居民點，在村役場周邊形成一處較為集中的居住區(qū)域，設有超市、2個共可容納220人的養(yǎng)老院、地域交流中心等公共服務設施。

檜原地區(qū)山林條件較好，人類的活動減少導致野生動物數量大增，每年吸引觀光者達35萬人次。目前農林生產規(guī)模極為有限。本地居民中的就業(yè)人口九成在外工作；本地從業(yè)人員主要集中在林業(yè)加工業(yè)以及因旅游而興起的第三產業(yè)領域，僅有54人從事第一產業(yè)（主要為林業(yè)）。

圖10 中國農戶從事專業(yè)務農、兼業(yè)、非農工作的比重（2015年）數據來源： 2015年中國社會狀況綜合調查。

檜原村是現狀日本農村的縮影，面臨人口減少、農村社會衰敗的新過疏化過程。老齡化現象極為嚴重，65歲以上人口占總人口的比例達到46%以上；按照目前趨勢，預計20年后全村僅為1 000人。政府為了留住和吸引年輕人、復蘇農村社會經濟發(fā)展，在財政扶持、提供公共服務和基礎設施、創(chuàng)造就業(yè)崗位等方面不斷做出努力，比如增加公共交通頻次、新建超市、提供租房及各種補貼等方式，但仍然無法阻止人口減少的趨勢。

4 若干借鑒

綜上，日本的城鄉(xiāng)關系經歷了由“以鄉(xiāng)育城、以農補工”到“以工促農” 、“以城養(yǎng)鄉(xiāng)”的過程；一定程度上，中國也經歷了類似的發(fā)展過程，遭遇了相似的問題，比如城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大、鄉(xiāng)村的空心化以及衰敗等。就城鄉(xiāng)關系的本質而言，日本的城鄉(xiāng)發(fā)展已進入一體化階段，這也正是我國現階段城鄉(xiāng)政策的基本指向。日本在其城鄉(xiāng)關系演進歷程中的制度建設及治理模式，對我國當前的城鄉(xiāng)發(fā)展實踐及制度建設具有一定借鑒意義。下面從發(fā)展路徑和制度建設方面做探討。

4.1 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展路徑及政策干預的“切入”時間

多數國家都曾采取城鄉(xiāng)有別的政策措施，并在經濟發(fā)展到一定階段后逐漸重視農村的發(fā)展和農村地區(qū)的公共物品供給，最終希望實現城鄉(xiāng)無差距的基本公共服務水平，即“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”。日本在1960—1970年代基本消除了城鄉(xiāng)基本公共服務水平和城鄉(xiāng)居民收入的差距。

有研究根據我國城鄉(xiāng)關系的演進的階段特征與發(fā)展訴求，將1949年以來我國的城鄉(xiāng)發(fā)展分為5個階段，即初始階段、起步階段、不平衡發(fā)展階段、城鄉(xiāng)統籌發(fā)展階段和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展階段[29]。回顧本文在首章梳理的日本的城鄉(xiāng)發(fā)展歷程，可以發(fā)現，中日兩國的城鄉(xiāng)發(fā)展經歷了極其相似的演化路徑（圖9）。總的來說，都經歷過傳統農業(yè)國家及向工業(yè)化國家轉變階段、工業(yè)化帶動城市化階段、城鄉(xiāng)差距拉大的不平衡發(fā)展階段和以農村復興、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距為目標的時期。不同的是，我國建國后一段時期的工業(yè)化、城市化是在對農村和農產品的索取的基礎上發(fā)展起來的，計劃經濟時期農村資本持續(xù)外流、農村勞動力卻被禁錮在農村尤其是第一產業(yè)，且農民并不能夠通過對土地的再配置來提高資源使用效率，顯著影響了社會財富的分配格局。改革開放之后，農村勞動力持續(xù)外流，但戶籍制度等因素造成“半城鎮(zhèn)化”現象，一定程度上“延緩”了城鎮(zhèn)化進程。以上兩個因素造成不平衡發(fā)展帶來的城鄉(xiāng)沖突“提前”，在城鎮(zhèn)化率達30%之后一系列城鄉(xiāng)差距過大帶來的矛盾即“凸顯”（日本則是在城鎮(zhèn)化率達63.3%時才進入這一時期）。

對比之下，戰(zhàn)后的日本在造就了城市化和工業(yè)化的奇跡的同時，也實現了農業(yè)和農村的現代化。1970年日本進入農業(yè)農村復興時期和農工一體化時期，這時日本的城市化率約72%，即7成居民生活在城市，只有3成居民生活在農村，并已經過兩次較大的町村合并，政府有財力大量投資農村地區(qū)基礎設施和公共服務設施，大幅提高建設標準，通過工業(yè)積累的大量資金對農業(yè)進行價格補貼、對農民進行收入補貼。

因此，我國在城鎮(zhèn)化率為50%的時候提出城鄉(xiāng)統籌發(fā)展，并以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為目標，是社會經濟健康可持續(xù)發(fā)展的需要，但相比日本，現階段城市帶動農村、工業(yè)反哺農業(yè)的壓力仍然較大。因此有學者提出，農村聚落仍然要進一步“精明收縮”[30-31]，當我國城鎮(zhèn)化率達70%左右時，才能夠真正用“以城帶鄉(xiāng)”戰(zhàn)略實現可持續(xù)的城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化。

4.2 完善對鄉(xiāng)村的財政轉移制度, 理順事權財權匹配問題

日本在保持經濟快速增長的同時，保證了全國各區(qū)域、城鄉(xiāng)公平地分享經濟增長的成果，以地方交付稅為核心的財政平衡制度在縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)差距方面發(fā)揮了重要作用。當1960年代的工業(yè)化、城市化帶來巨大的地區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展差距時，作為一般預算轉移支付的日本“地方交付稅制度”彌補了地方政府財政能力差距，使全國統一標準在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、基礎設施等基本公共服務方面得以實現，并保證了農民收入，縮小了城鄉(xiāng)居民的收入差距。對于我國實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要啟示。首先對城鄉(xiāng)一體化本質的認識，即城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重點在于基礎設施和公共服務的供給的一體化。其次，需要形成客觀化、規(guī)范化和法制化的財政平衡制度，在縮減政府層級基礎上，理順地方政府與中央政府、各部委的財政關系，形成基本公共服務均等化的全國標準、計劃和監(jiān)管執(zhí)行體系[32]。4.3 完善農村合作經濟組織的多重功能

從1950年到1975年短短20年時間，日本完成了農業(yè)現代化過程。日本農協在發(fā)展過程中積累了許多成功經驗，為我國農村專業(yè)合作經濟組織的發(fā)展提供了很多啟示。

在大量農戶小規(guī)模經營、長期存在大量農戶兼業(yè)的現實條件下（圖10-圖11）。日本政府逐漸加強了對農協的支持力度，形成了基層、中層和全國3個層級的網絡組織系統，最大限度地調動了組織資源，保護了農民的利益，并形成了農協的集團性生產力，承擔經濟、社會、政治等多重功能。我國的專業(yè)合作社大都限于村鄉(xiāng)范圍，明顯缺失上層結構，缺乏橫向的信息采集和市場分析功能[33]，更沒有承擔部分公共服務職能的能力，需要自上而下的機構設置和設計。

（感謝同濟大學趙民教授對本文的悉心指導！本文還受到中國城市規(guī)劃學會小城鎮(zhèn)規(guī)劃學術委員會、日本明治學院大學組織的2016年東京都郊區(qū)考察，以及同濟大學張冠增教授、張立副教授等研究的諸多啟發(fā)，一并致謝。感謝王理碩士整理了相關考察資料。）

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