王 菁，于渙茹，伍萬(wàn)云

（中共宣城市委黨校，安徽 宣城 242000）

安徽省六安市金寨縣、宣城市宣州區(qū)是我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)區(qū)，自2015年12月實(shí)施以來(lái)，已有1年多時(shí)間了，到2018年年底截止。兩個(gè)縣市區(qū)能否突破農(nóng)房只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部交易的限制，并在全縣（區(qū)）范圍內(nèi)推行農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)？農(nóng)村宅基地如果退出對(duì)農(nóng)村改革穩(wěn)定是否有影響？帶著這些問(wèn)題，課題組深入到宣州區(qū)五星、孫埠、貍橋、黃渡、向陽(yáng)、古泉以及金寨縣古碑、南溪、梅山等鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和受益典型戶。通過(guò)調(diào)研走訪發(fā)現(xiàn)，農(nóng)房發(fā)證與抵押流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)深受當(dāng)?shù)剞r(nóng)民歡迎，農(nóng)房資產(chǎn)變資本，進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)、農(nóng)民脫貧致富和農(nóng)村人口市民化。但因我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有諸多法律法規(guī)和政策限制，使得進(jìn)城農(nóng)民的農(nóng)村宅基地大量閑置不能流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)依法流轉(zhuǎn)無(wú)依據(jù)、抵押風(fēng)險(xiǎn)不可控已成為當(dāng)下我省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)的困境。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置’制度。[1]”這為我省金寨縣、宣州區(qū)正在進(jìn)行的農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)指明了方向。

一、試點(diǎn)成效與做法

（一）試點(diǎn)成效

1、加快了農(nóng)村資產(chǎn)變資本的步伐，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革。農(nóng)房抵押貸款這一農(nóng)村金融服務(wù)產(chǎn)品的創(chuàng)新，持續(xù)推動(dòng)了金寨縣以及宣州區(qū)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展。如宣州區(qū)貍橋的養(yǎng)豬業(yè)、溪口的香菇、新田的宣木瓜等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開(kāi)農(nóng)房抵押貸款，進(jìn)一步加快了農(nóng)民增收，支持了農(nóng)林產(chǎn)品加工運(yùn)輸以及農(nóng)家樂(lè)、日雜零售等服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，拉動(dòng)了農(nóng)村購(gòu)車、購(gòu)房等消費(fèi)需求。

2、解決農(nóng)民融資無(wú)抵押難貸款的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧。金寨縣農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)主要與農(nóng)民庫(kù)區(qū)移民、山區(qū)整體搬遷脫貧相對(duì)結(jié)。在金融服務(wù)方面宣州區(qū)成效明顯。今年，宣州區(qū)已完成17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)20萬(wàn)戶 (本)農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證的發(fā)放；截至2017年11月底，共辦理農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證抵押貸款1.89萬(wàn)筆，合計(jì)貸款18.12億元。有效地化解了農(nóng)民“貸款難”和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)“難貸款”的矛盾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋龐大的“沉睡”資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為創(chuàng)業(yè)資本。宣城市農(nóng)村金融創(chuàng)新扶貧的成效，吸引了多個(gè)外地城市前來(lái)考察，得到了省委、省政府及住建、國(guó)土、金融等部門的高度重視。

3、激勵(lì)了農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的熱情，解決了農(nóng)民脫貧致富無(wú)資金的困境。一是農(nóng)村空心村得到有效整治。如金寨縣目前復(fù)墾農(nóng)村宅基地3萬(wàn)多畝，通過(guò)土地招拍掛，獲得49.63億元土地出讓金，成功實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地入市的夢(mèng)想。二是加快了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、信息化、公司化發(fā)展。如宣州區(qū)孫埠劉村木材加工市場(chǎng)現(xiàn)已成為皖東南地區(qū)最大的木材交易市場(chǎng)，其加工的各種板材銷往全國(guó)各地，而其發(fā)展初期，正是皖南農(nóng)商行以農(nóng)房抵押為當(dāng)?shù)?0多戶農(nóng)民貸款發(fā)展起家的。三是支持了一批農(nóng)村經(jīng)營(yíng)大戶、經(jīng)濟(jì)能人的創(chuàng)業(yè)致富。正是農(nóng)村宅基地這一改革試點(diǎn)，讓農(nóng)民最大資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本。

（二）試點(diǎn)主要做法

1、在試點(diǎn)政策上求突破。如宣城市房管局在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《宣城市宣州區(qū)農(nóng)房抵押貸款實(shí)施辦法》（試行）（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。 《辦法》對(duì)抵押流轉(zhuǎn)中抵押物處置及處置對(duì)象等關(guān)鍵問(wèn)題做出一定的突破。按《土地管理法》相關(guān)規(guī)定。農(nóng)房流轉(zhuǎn)只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，現(xiàn)《辦法》將抵押物處置的受讓對(duì)象放寬到整個(gè)宣州區(qū)農(nóng)村居民范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。

2、在風(fēng)險(xiǎn)防控上求創(chuàng)新。皖南農(nóng)商行作為承擔(dān)農(nóng)村宅基地試點(diǎn)銀行，現(xiàn)已建立起抵押貸款跟蹤、信息管理、考核監(jiān)督體系，確保信貸資金?？顚Ｓ?。六安市政府以其國(guó)有擔(dān)保公司為農(nóng)房抵押貸款提供擔(dān)保，對(duì)金寨農(nóng)商行因農(nóng)房抵押貸款產(chǎn)生的損失予以適當(dāng)補(bǔ)償，激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力。

3、在賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)上予優(yōu)惠。如宣城市皖南農(nóng)村商業(yè)銀行依據(jù)國(guó)家支農(nóng)政策，實(shí)行農(nóng)村宅基地抵押貸款利率優(yōu)惠，收費(fèi)從低。自2015年試點(diǎn)以來(lái)，宣州區(qū)辦理農(nóng)房抵押權(quán)296件，其中農(nóng)村住宅房156件，流轉(zhuǎn)交易農(nóng)房73件，面積8120㎡，交易額643萬(wàn)元，突破了農(nóng)房只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部交易的限制，為農(nóng)村宅基地上市交易奠定了基礎(chǔ)，有力地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

二、試點(diǎn)面臨的困境與障礙

(一)困境

1、農(nóng)房抵押處置變現(xiàn)難。一是處置對(duì)象受限。農(nóng)村有錢人到城里買房，沒(méi)錢人又買不起處置房，而城鎮(zhèn)居民因法律、政策限制又不能購(gòu)買抵押房屋，以致“想買的人買不到，能買的人不想買”。二是農(nóng)村宅基地價(jià)值難評(píng)估。農(nóng)村房屋受位置、環(huán)境、交通以及建造成本、房屋成新度等因素影響，其價(jià)值評(píng)估難。從調(diào)研情況看：金寨、宣州區(qū)兩地目前還沒(méi)有權(quán)威的農(nóng)村宅基地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，一旦債務(wù)人不能按期償還貸款，農(nóng)村宅基地使用權(quán)如何處置成了難題。

2、農(nóng)房貸款風(fēng)險(xiǎn)難控。農(nóng)房貸款的不良率除受農(nóng)房抵押物處置變現(xiàn)難困擾外，還受自然環(huán)境、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整以及種、養(yǎng)殖市場(chǎng)波動(dòng)的影響。

3、政策激勵(lì)有待完善，商業(yè)銀行內(nèi)生動(dòng)力不足。我們走訪調(diào)研得知：雖然金寨、宣州區(qū)都先后出臺(tái)了促進(jìn)農(nóng)房抵押貸款的相關(guān)文件，并對(duì)農(nóng)房抵押貸款的金融機(jī)構(gòu)給予專項(xiàng)補(bǔ)助，但因此類貸款成本高、收益低、風(fēng)險(xiǎn)大，農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行等涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)及其他大型國(guó)有商業(yè)銀行未開(kāi)展此項(xiàng)業(yè)務(wù)。我們調(diào)研發(fā)現(xiàn)：宣城市雖然出臺(tái)了補(bǔ)助政策，但事實(shí)上，至今沒(méi)有兌現(xiàn)。

（二）障礙

1、無(wú)法律授權(quán)。雖然全國(guó)15個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行探索和嘗試，但無(wú)法規(guī)避法律規(guī)范明顯滯后帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。在《土地管理法》⑵、《物權(quán)法》⑶、《擔(dān)保法》⑷等法律未做修改的前提下，農(nóng)村宅基地買賣、抵押等行為不受法律保護(hù)，雙方一旦發(fā)生矛盾糾紛，法院只能依法判處這種交易不成立。據(jù)我們調(diào)查，皖南農(nóng)商行對(duì)逾期未收回的農(nóng)房抵押貸款向法院起訴近50起，尚未成功處置一起抵押物的案例。

2、制度約束。農(nóng)村宅基地實(shí)質(zhì)上是一種被賦予一定社會(huì)保障功能的限制物權(quán)，不具備商品屬性，其抵押變現(xiàn)面臨一系列問(wèn)題：一是部門相互推諉，司法、國(guó)土等部門尚未就農(nóng)房抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)等出臺(tái)相關(guān)配套支持意見(jiàn)。二是農(nóng)村住房保障體系缺失。農(nóng)村宅基地一旦出現(xiàn)糾紛，農(nóng)民還不起款，將可能導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)安居之所并激化矛盾，顯然與金融機(jī)構(gòu)意愿相悖。

3、退出機(jī)制不健全。一是農(nóng)村宅基地登記沒(méi)有全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，農(nóng)民是否有多處宅基地難以查找，其退出宅基地的前提是農(nóng)民自愿。但在城市拆遷一夜讓農(nóng)民暴富的背景下，農(nóng)民擔(dān)心自愿退出宅基地后，難以保障以后預(yù)期的權(quán)益。二是缺乏對(duì)一戶多房法律懲戒依據(jù)。在集體土地?zé)o償取得、無(wú)償使用的前提下，農(nóng)民出于改善住房條件，未批先建、超標(biāo)占用宅基地、一戶多宅等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。盡管金寨縣嘗試超面積農(nóng)村宅基地收取管理費(fèi)的規(guī)定，但農(nóng)民所期望的退出補(bǔ)償與政府規(guī)定的退出標(biāo)準(zhǔn)仍有差距。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：宣城市約50萬(wàn)㎡的農(nóng)村房屋可能處于閑置或半閑置狀態(tài)，在無(wú)利可圖的情況下，農(nóng)民似乎更愿意讓其閑置。

三、加快農(nóng)村宅基地有償流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)的幾點(diǎn)思考

（一）先行先試突破現(xiàn)有政策法規(guī)，促進(jìn)農(nóng)村宅基地依法流轉(zhuǎn)

1、積極爭(zhēng)取國(guó)務(wù)院或國(guó)土資源部有關(guān)農(nóng)村宅基地依法流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)政策，允許試點(diǎn)區(qū)域突破現(xiàn)有政策法規(guī)規(guī)定。根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合群眾意愿，積極爭(zhēng)取省人大常委會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)立法授權(quán)，探索建立健全農(nóng)村宅基地抵押貸款實(shí)施意見(jiàn)。

2、探索出臺(tái)農(nóng)村宅基地價(jià)值評(píng)估的技術(shù)規(guī)范、評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及區(qū)域性評(píng)價(jià)體系等相關(guān)政策，使農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)更加公平、公正。

（二）建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，構(gòu)建流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

1、建立由省國(guó)土廳牽頭，省人民銀行、省銀監(jiān)局參與的，宣城市政府和六安市政府組成的集體土地農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)組，研究解禁農(nóng)村宅基地抵押、流轉(zhuǎn)等相關(guān)法律難題，盡快出臺(tái)《農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)宅基地登記、確權(quán)、流轉(zhuǎn)辦法》，明確農(nóng)村宅基地抵押貸款對(duì)象。

2、探索建立地方財(cái)政投入為主的農(nóng)房抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。建議省金融辦會(huì)同相關(guān)部門盡快研究出臺(tái)農(nóng)村宅基地抵押融資貸款管理辦法及農(nóng)房抵押融資風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)資金管理辦法，將農(nóng)房抵押貸款納入“銀政擔(dān)”合作范圍。一是積極爭(zhēng)取國(guó)家、省涉農(nóng)保險(xiǎn)基金、支農(nóng)貸款和扶貧資金等優(yōu)惠政策，激活農(nóng)民“沉睡”資產(chǎn)變資本的創(chuàng)業(yè)激情。二是鼓勵(lì)宣州區(qū)、金寨縣引入第三方擔(dān)保機(jī)制，由企業(yè)或個(gè)人成立農(nóng)房抵押小額貸款擔(dān)保公司，化解金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（三）探索構(gòu)建農(nóng)村宅基地有償使用與退出機(jī)制

1、探索建立全省聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村宅基地公平交易市場(chǎng)和流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。合理有序的組織產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、招拍掛、租賃、抵押、買賣等交易活動(dòng)。對(duì)村莊整治或城中村農(nóng)戶自愿退出宅基地的，按拆遷標(biāo)準(zhǔn)給予現(xiàn)金補(bǔ)償，既可選擇臨近美好鄉(xiāng)村中心村按村莊規(guī)劃自建住宅，也可選擇臨近鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城或市區(qū)安排安置房。

2、科學(xué)設(shè)計(jì)農(nóng)村宅基地有償使用與退出機(jī)制。結(jié)合國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)的促進(jìn)農(nóng)民自愿退出宅基地就業(yè)培訓(xùn)長(zhǎng)效機(jī)制、農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度和養(yǎng)老、醫(yī)療保障制度，解宅基地退出之憂。

（四）加快縣域農(nóng)村宅基地規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

1、盡快成立以分管市長(zhǎng)為組長(zhǎng)，房管、金融、住建等相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人參與的領(lǐng)導(dǎo)組，并聘請(qǐng)專家為顧問(wèn)。負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)農(nóng)村宅基地項(xiàng)目資金落實(shí)與監(jiān)督，研究制定縣域農(nóng)村宅基地發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)糾紛。按中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見(jiàn)》⑸等文件規(guī)定處理。

2、省政府協(xié)調(diào)省高院和國(guó)土廳，盡快研究出臺(tái)農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)宅基地拍賣、租賃、變更等實(shí)施意見(jiàn)，明確農(nóng)村宅基地抵押貸款到期無(wú)法還貸的，由法院依法進(jìn)行拍賣或變賣，國(guó)土部門和房管部門協(xié)助法院辦理其房屋所有權(quán)和集體土地使用權(quán)變更登記。以解決農(nóng)村房屋拍賣后的“執(zhí)行難”和土地使用權(quán)“變更難”等問(wèn)題。加大農(nóng)房的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)權(quán)能，允許試點(diǎn)地區(qū)打破現(xiàn)行法律規(guī)定，將農(nóng)房流轉(zhuǎn)受讓人范圍擴(kuò)大到試點(diǎn)區(qū)城市居民，擴(kuò)大抵押農(nóng)房處置范圍和對(duì)象。加大對(duì)試點(diǎn)地區(qū)財(cái)政資金支持，設(shè)立試點(diǎn)專項(xiàng)資金，支持試點(diǎn)區(qū)設(shè)立收儲(chǔ)基金，建立農(nóng)房交易平臺(tái)，解決農(nóng)房確權(quán)發(fā)證中的經(jīng)費(fèi)困難。

參考資料：

[1]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利.[D].2017年10月《黨的十九大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》第一版.

[2]《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的決定》第二次修正.[D].2014-8-28.第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò).

[3]中華人民共和國(guó)物權(quán)法.[D].2007-3-16.第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò).

[4]中華人民共和國(guó)擔(dān)保法.1995-6-30.第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò).中華人民共和國(guó)主席令第五十號(hào)公布.

[5]中共中央、國(guó)務(wù)院.關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化若干意見(jiàn).國(guó)辦[2014]31號(hào).2014-1-12.