熊 琪

(南京特殊教育師范學(xué)院 江蘇南京 210038)

位于太平洋西南部的新西蘭是一個(gè)僅有四百多萬(wàn)人口的小國(guó)，雖然新西蘭現(xiàn)代教育開始的時(shí)間不長(zhǎng)，但是由于其特殊的歷史原因和高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，使其教育水平和教育質(zhì)量在較短時(shí)間內(nèi)已經(jīng)處于發(fā)達(dá)國(guó)家前列。目前在新西蘭，越來(lái)越多的殘疾兒童和他們的非殘疾同伴一樣在當(dāng)?shù)貙W(xué)校接受教育，77%的小學(xué)對(duì)殘疾學(xué)生實(shí)現(xiàn)了“最大限度的融合實(shí)踐”[1]，這一變化得益于20世紀(jì)早期新西蘭在立法方面對(duì)融合教育理念的推進(jìn)以及隨后《新西蘭殘疾人發(fā)展戰(zhàn)略》和對(duì)《聯(lián)合國(guó)殘疾人權(quán)利公約》的堅(jiān)持。盡管融合教育在政策、實(shí)踐方面的相似性在世界范圍內(nèi)受到關(guān)注，但是融合教育的特點(diǎn)、形式和目的深受各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的影響，而顯示出其獨(dú)特性。因此本文試圖對(duì)新西蘭融合教育政策立法的嬗變歷程進(jìn)行梳理，對(duì)其經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)以期為我國(guó)的融合教育發(fā)展提供借鑒和啟示。

一、新西蘭融合教育政策立法的嬗變歷程

《懷唐伊條約》（theTreatyof Waitangi）作為新西蘭的建國(guó)文件有著重要的意義，其核心理念是通過(guò)合作、參與和平等實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公平的關(guān)注。從1989年開始新西蘭教育經(jīng)歷了巨大的變革，這和其他很多國(guó)家發(fā)生的變革是相似的，但在新西蘭這些改革更加深遠(yuǎn)和快速。這在1989年《教育法》和之前的《皮科報(bào)告》（Picot Report），以及“明日學(xué)?！保╰omorrow school）文件中都有所透露。在這個(gè)過(guò)程中，融合教育作為一個(gè)漸進(jìn)的理念在國(guó)家政策立法中得到體現(xiàn)，大致經(jīng)歷了保障殘疾兒童的入學(xué)權(quán)利、融合教育資源分配體系的建立、廢除種族隔離和政策反思四個(gè)階段，以創(chuàng)建一個(gè)“世界級(jí)的融合教育體系”作為終極目標(biāo)。

（一）保障殘疾兒童的入學(xué)權(quán)利：1989—1995年。20世紀(jì)80年代以來(lái)，新西蘭經(jīng)歷了一系列以“純市場(chǎng)范式”為導(dǎo)向的教育改革，這使得整個(gè)新西蘭的教育觀念、教育體制發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變[2]。在這場(chǎng)新自由主義變革中，個(gè)人主義、競(jìng)爭(zhēng)和削減公眾服務(wù)經(jīng)費(fèi)等觀念受到強(qiáng)調(diào)，這對(duì)政策的制定和執(zhí)行產(chǎn)生了極大影響。在教育方面，“效率”和“消費(fèi)者的選擇”理念占據(jù)主導(dǎo)地位，這種理念認(rèn)為教育的目的是基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而不是公眾利益[3]。在這場(chǎng)教育變革中，新西蘭融合教育政策法律的最大特點(diǎn)就是確立了平等的融合教育理念，但這種平等的實(shí)質(zhì)是隔離的平等。

這一時(shí)期的政策主要是圍繞經(jīng)費(fèi)、特殊教育發(fā)展方向、教育部門的政策態(tài)度以及殘疾人平等機(jī)會(huì)展開討論。從20世紀(jì)40年開始，新西蘭的家長(zhǎng)尤其是母親一直拒絕將殘疾兒童送到有別于其兄弟姐妹或鄰里兒童的學(xué)?；虬嗉?jí)中接受教育。雖然新西蘭關(guān)于融合教育的理念早在1977年頒布的《人權(quán)委員會(huì)法案》（the Human Rights Commission Act）和1987年的《特殊教育草案》中（the Draft Review of Special Education）有所提及，但直到1989年《教育法》（the Education Act）的通過(guò)才最終認(rèn)可了這一理念。新西蘭的融合教育意味著每個(gè)學(xué)生都有權(quán)利作為普通班級(jí)的一個(gè)固定成員和同齡人共同學(xué)習(xí)課程。這種不排斥的態(tài)度基于這樣一個(gè)信念：每個(gè)學(xué)生的教育都是非常重要的，同時(shí)不能以殘疾為由隔離學(xué)生。1989年《教育法》開始正式支持融合教育：特殊教育需要的人群（無(wú)論是殘疾還是其他原因?qū)е碌模碛衅降冗M(jìn)入和接受公立學(xué)校教育的權(quán)利。這些教育權(quán)利意味著：5—19歲的公民都有權(quán)在公立學(xué)校接受免費(fèi)教育。新西蘭殘疾人士大會(huì)（The Assembly of People with Disabilities,DPA New Zealand）在給政府的提案中一方面認(rèn)可新西蘭隔離式特殊教育是充滿善意的，但是另一方面則要求終止這種安置方式，同時(shí)要求發(fā)展一個(gè)統(tǒng)一的教育體系。因?yàn)樘厥饨逃推胀ń逃p軌制的合并能夠創(chuàng)設(shè)一個(gè)更為公平、高效和適當(dāng)?shù)慕逃w系進(jìn)而能夠更好地滿足每一個(gè)學(xué)生的需要[4]。新西蘭的跨部門小組（1991）持有相同的態(tài)度，該小組由新西蘭智力障礙人士社會(huì)發(fā)展、新西蘭肢體障礙協(xié)會(huì)、新西蘭皇家視障基金會(huì)、特殊教育服務(wù)部門（為學(xué)校提供咨詢的政府部門，涉及心理學(xué)家和語(yǔ)言治療專家）組成，他們的報(bào)告以“為全體服務(wù)的融合教育”為題，認(rèn)為1989年的《教育法》所提出的“在普通教育安置環(huán)境中接受教育是所有學(xué)習(xí)者的權(quán)利”，是基于“所有的兒童都是可以學(xué)習(xí)的，而且在學(xué)校安置環(huán)境中學(xué)習(xí)是普通班級(jí)教師的基本責(zé)任”的理念。隨后，新西蘭1994年《人權(quán)法》（theHuman RightsAct）為特殊兒童進(jìn)入普通教育體系繼續(xù)提供了法律支持，該法第57條禁止教育機(jī)構(gòu)拒絕殘疾學(xué)生。1995年教育部頒發(fā)《特殊教育政策指南》，強(qiáng)調(diào)殘疾學(xué)生和其他學(xué)生擁有平等進(jìn)入普通教育的權(quán)利。該指南指出：“特殊教育需要的學(xué)生有權(quán)接受和其同年齡段學(xué)生同樣的教育安置”“而且可以和其他學(xué)生一樣在相同基礎(chǔ)上享有入學(xué)的權(quán)利”。但很多公立學(xué)校仍然無(wú)視這些政策和法律，繼續(xù)拒絕殘疾學(xué)生入學(xué)[5]。正如Codd所言：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響下，教育管理者丟棄了教育是為了追求社會(huì)公平的傳統(tǒng)目標(biāo)，而以競(jìng)爭(zhēng)和不斷增長(zhǎng)的個(gè)人需求作為目標(biāo)[6]。

（二）融合教育資源分配體系的建立：1995—2000年。這一階段以《特殊教育 2000》（Special Education 2000，簡(jiǎn)稱SE2000）的頒布為起點(diǎn)，這個(gè)新政策源于三個(gè)事件：第一，受“明日學(xué)?！崩砟畹挠绊懀噲D減少公共壟斷，將中央權(quán)力下放給學(xué)校董事會(huì)；第二，受到國(guó)家申明的影響，認(rèn)為新西蘭特殊教育部門沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)教育改革中的商業(yè)化；第三，受到特殊教育政策實(shí)施團(tuán)隊(duì)的影響，認(rèn)為特殊教育資源使用的決策權(quán)應(yīng)下放給當(dāng)?shù)氐奶厥饨逃Y源管理組織。國(guó)家的職能是協(xié)調(diào)和監(jiān)管特殊教育資源的分配情況以及擬定全國(guó)性的特殊教育戰(zhàn)略。因此，從1996年開始，新西蘭教育部頒布了一系列諸如《特殊教育2000》之類的改革文件，宣稱他們的目標(biāo)是創(chuàng)造“一個(gè)世界級(jí)的融合教育體系”。這些改革共有兩個(gè)層面，一是重新規(guī)定了特殊教育的服務(wù)條款，并致力于建設(shè)一個(gè)平等和高效的特殊教育體系；二是涉及目標(biāo)和價(jià)值觀的改變。[7]這一階段的融合教育政策方向是將學(xué)生安置在具有額外輔助設(shè)備支持、課程適應(yīng)和其他資源和組織結(jié)構(gòu)的融合安置環(huán)境中[8]。

以《特殊教育2000》為例，該政策由7個(gè)教育政策指南構(gòu)成，引入了一個(gè)全新的、多管齊下的方法來(lái)為特殊教育需要的學(xué)生提供資源，旨在“為學(xué)校提供一個(gè)更簡(jiǎn)單、公平和透明的資源分配系統(tǒng)”[9]；形成明確、統(tǒng)一和可量化的特殊教育資源配置框架；為特殊教育需要學(xué)生公平的提供資源以擴(kuò)大特殊教育需要學(xué)生受教育機(jī)會(huì)和提高其教育質(zhì)量。在《特殊教育2000》的精神下，特殊教育資助金(Special Education Grant，簡(jiǎn)稱SEG)代替了特殊教育經(jīng)費(fèi)援助方案（Special Education Discretionary Assistance fundingscheme，簡(jiǎn)稱SEDA）直接面向所有學(xué)校，通過(guò)校內(nèi)資源教師對(duì)4%—6%中度特殊需要（行為和學(xué)習(xí)方面）學(xué)生提供經(jīng)費(fèi)，以1:750的學(xué)生比例平均分配給學(xué)校；開發(fā)專業(yè)化的特殊教育服務(wù)團(tuán)隊(duì)，并為1%健康高危和具有行為和教育需要的學(xué)生提供經(jīng)費(fèi)[10]?！短厥饨逃?000》對(duì)學(xué)生需求的關(guān)注意味著已經(jīng)脫離了過(guò)去對(duì)殘疾分類范式的認(rèn)識(shí)，用“支持需求”代替以往的殘疾分類，強(qiáng)調(diào)根據(jù)學(xué)生學(xué)習(xí)國(guó)家課程的能力來(lái)進(jìn)行劃分。例如，從1998年開始特殊教育服務(wù)部門為那些1%的具有高度或極高度需求的學(xué)生提供持續(xù)資源供給方案（Ongoing Resourcing Scheme，簡(jiǎn)稱ORS），該方案隨著學(xué)生的轉(zhuǎn)校而遷移，其目的在于“讓這些學(xué)生能夠參與和從學(xué)校計(jì)劃中受益”。同時(shí)還設(shè)置了處理學(xué)習(xí)和行為問(wèn)題的資源教師（Resource Teachers:Learning and Behaviour，簡(jiǎn)稱RTLBs），旨在幫助班級(jí)教師為那些中度行為和學(xué)習(xí)困難的學(xué)生制定適當(dāng)?shù)挠?jì)劃。ORS、SEG都是促進(jìn)融合教育的舉措，認(rèn)為特殊教育需要的學(xué)生都應(yīng)該被安置在所有的學(xué)校，RTLB職位的設(shè)置支持了所有的學(xué)校，專業(yè)發(fā)展計(jì)劃旨在促進(jìn)校長(zhǎng)和教師的發(fā)展。

《特殊教育2000》改變了國(guó)家在特殊教育發(fā)展方面的角色，從直接的服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧贫ㄕ?，為特殊教育的發(fā)展提供專業(yè)的建議并對(duì)學(xué)校以及特殊教育的經(jīng)濟(jì)供給提供調(diào)節(jié)服務(wù)。至此之后，新西蘭特殊教育的發(fā)展不再是由中央和部門官員來(lái)承擔(dān)責(zé)任，而是由學(xué)校與政府共同承擔(dān)，具體表現(xiàn)為董事會(huì)和校長(zhǎng)主要對(duì)當(dāng)?shù)靥厥饨逃?fù)責(zé)。由此可見，《特殊教育2000》具有劃時(shí)代的意義，它使人們對(duì)學(xué)生的評(píng)估從缺陷轉(zhuǎn)向?qū)W(xué)習(xí)環(huán)境和個(gè)體需要的關(guān)注，它使新西蘭社會(huì)從二元制教育體系向融合教育邁進(jìn)。它更加注重特殊教育資源的分權(quán)化管理，從一個(gè)純粹的中央集權(quán)化向分權(quán)化轉(zhuǎn)變。正如Tony Davies和Allan Prangnell等人所言：《特殊教育2000》朝著更加生態(tài)和融合的模式邁進(jìn)，該模式將困難解釋為社會(huì)構(gòu)建的問(wèn)題，是學(xué)生和社會(huì)互動(dòng)的結(jié)果。他們強(qiáng)調(diào)融合范式的一個(gè)重要要素是教育特殊需要學(xué)生依賴于學(xué)校中的所有老師，接受這一責(zé)任要求提供特殊教育資源，改變所有老師、家長(zhǎng)和社會(huì)的現(xiàn)有知識(shí)[11]。

（三）廢除種族隔離：2000—2007年。

1.建立融合社會(huì)。2001年《新西蘭殘疾人發(fā)展戰(zhàn)略》（New Zealand Disability Stratgy）——新西蘭政府最權(quán)威的一個(gè)支持融合教育的文件。該戰(zhàn)略的目標(biāo)是為殘疾人提供最好的教育，為了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)要求殘疾學(xué)生在當(dāng)?shù)貙W(xué)校接受一個(gè)有質(zhì)量的融合教育。[12]該戰(zhàn)略認(rèn)為，將新西蘭變?yōu)槿诤仙鐣?huì)需要一個(gè)長(zhǎng)期的計(jì)劃，同時(shí)指出只有當(dāng)殘疾人認(rèn)為他們生活的社會(huì)能夠讓其充分參與時(shí)，新西蘭才真正實(shí)現(xiàn)了融合。[13]《新西蘭殘疾人發(fā)展戰(zhàn)略》是政府在與殘疾人及其相關(guān)部門協(xié)商中發(fā)展而來(lái)的，該戰(zhàn)略描述了15個(gè)促進(jìn)新西蘭發(fā)展為融合社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，所有的目標(biāo)都與主流學(xué)校接納殘疾學(xué)生間接相關(guān) ，其中“為殘疾人提供最好的教育”[14]是相關(guān)度最高的一個(gè)目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，新西蘭社會(huì)發(fā)展部整合教育部、衛(wèi)生部、勞動(dòng)部、太平洋島嶼事務(wù)部、 交通部、婦女事務(wù)部以及國(guó)家服務(wù)委員會(huì)等11個(gè)部門的相關(guān)資源共同推進(jìn)殘疾人事業(yè)的發(fā)展[15]。在2000—2007年間，新西蘭僅有0.29%到0.37%的學(xué)生進(jìn)入特殊學(xué)校學(xué)習(xí)。

2.從關(guān)注殘疾兒童的融合轉(zhuǎn)向關(guān)注對(duì)普通班級(jí)中所有兒童提供支持。新西蘭的課程設(shè)計(jì)以《懷唐伊條約》為基礎(chǔ)，尤其在2007年實(shí)行的新課程中踐行了“沒(méi)有性別、種族的歧視；認(rèn)可學(xué)生的身份、語(yǔ)言、能力，保證滿足他們的學(xué)習(xí)需要”的融合理念。新西蘭是個(gè)多民族國(guó)家，自成立以來(lái)就一直面臨著多元化的問(wèn)題。因此在新西蘭除殘疾兒童外，關(guān)于融合的具體問(wèn)題還包括有特殊教育需要的毛利人和太平洋島嶼族裔[16]。Bevan-Brown發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前財(cái)政限制引導(dǎo)學(xué)校拒絕為毛利人服務(wù)，特別是當(dāng)學(xué)校中主流文化和毛利價(jià)值觀以及文化產(chǎn)生沖突時(shí)，殘疾的毛利學(xué)生可能會(huì)處于更加弱勢(shì)的地位。因此，2006年新西蘭政府出臺(tái)了“太平洋島嶼族裔”計(jì)劃（Pasifika Education Plan in New Zealand），旨在通過(guò)增加撥款支持島嶼族裔教育發(fā)展，為所有島嶼族裔學(xué)生提供充分的教育機(jī)會(huì)，提升其學(xué)業(yè)成就，激發(fā)其發(fā)展?jié)撃躘17]。2006年發(fā)布的《新西蘭第三級(jí)教育戰(zhàn)略規(guī)劃2007—2012》（Tertiary Education Strategy2007—2012in NewZealand），正是為了應(yīng)對(duì)2001-2021年間新西蘭亞裔人、毛利人、太平洋島國(guó)人人口增長(zhǎng)比例劇增而帶來(lái)的多元化問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)教育公平。[18]

（四）政策反思和效驗(yàn)：2008——至今。在工黨政府委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)《特殊教育2000》進(jìn)行檢核后，新西蘭教育部重新走向集權(quán)化，廢除特殊教育服務(wù)部門，重新設(shè)立四個(gè)直接隸屬于政府的區(qū)域性學(xué)習(xí)支持網(wǎng)絡(luò)，由政府進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)控。2008年新西蘭聯(lián)合政府從學(xué)校教育、轉(zhuǎn)銜、經(jīng)費(fèi)和資源、高質(zhì)量服務(wù)等方面對(duì)《特殊教育2000》進(jìn)行回顧并在此基礎(chǔ)上繼續(xù)朝著融合教育的方向發(fā)展。2010年新西蘭教育部提出，為期四年的“為了每一個(gè)學(xué)校和每一個(gè)兒童的成功”（Success for All–Every School,Every Child）教育計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)“最大限度的融合實(shí)踐”，保證所有特殊教育需要的學(xué)生能夠在自己選擇的教育機(jī)構(gòu)中學(xué)習(xí)并獲得成功[19]；并要求將融合簡(jiǎn)化為可量化的標(biāo)準(zhǔn)。隨后在《2011/12-2016/17新西蘭教育戰(zhàn)略規(guī)劃》中新西蘭教育部開始強(qiáng)調(diào)弱勢(shì)群體的教育成就。該教育戰(zhàn)略將毛利學(xué)生、太平洋島國(guó)學(xué)生、來(lái)自低社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位社群的學(xué)生和有特殊教育需要的學(xué)生確定為“四大目標(biāo)群體”。[20]2012年5月，《2012—2017新西蘭教育戰(zhàn)略規(guī)劃》（Statementof Intent2012—2017）發(fā)布，此規(guī)劃將發(fā)展弱勢(shì)群體教育作為兩大優(yōu)先教育戰(zhàn)略之一，這意味著新西蘭教育部將在未來(lái)五年內(nèi)集中力量從早期教育和學(xué)校教育兩個(gè)方面促進(jìn)弱勢(shì)群體的教育成就[21]。此外，補(bǔ)充學(xué)習(xí)支持服務(wù)和資源教師的合并使得教育服務(wù)更加靈活和簡(jiǎn)化。13種研究生學(xué)歷和獎(jiǎng)學(xué)金的獲得要求學(xué)習(xí)者對(duì)適應(yīng)性方案、額外服務(wù)的提供、學(xué)習(xí)環(huán)境或?qū)I(yè)化的設(shè)備和材料進(jìn)行關(guān)注進(jìn)而能夠?yàn)閮和湍贻p人提供支持。

二、新西蘭融合教育政策發(fā)展中存在的問(wèn)題

新西蘭融合教育政策的變革反映了新西蘭社會(huì)三個(gè)范式的改變：學(xué)生缺陷還是社會(huì)環(huán)境？隔離還是融合？集權(quán)化還是分權(quán)化？在這個(gè)過(guò)程中，新西蘭融合教育的發(fā)展經(jīng)歷了一系列的挑戰(zhàn)，也受到了一些質(zhì)疑和反思。

（一）以“資源驅(qū)動(dòng)”為導(dǎo)向的政策成為拒絕的理由。資源是教育活動(dòng)實(shí)施的基礎(chǔ)，在一定程度上決定著教育的質(zhì)量。一直以來(lái)資源分配都是新西蘭政府較為關(guān)注的問(wèn)題，但Slee指出，關(guān)于融合的“資源驅(qū)動(dòng)式分析”是有問(wèn)題的，它將注意力從需要轉(zhuǎn)移到強(qiáng)調(diào)殘疾的政策和教育實(shí)踐上[22]。這種以“效率”和“消費(fèi)者選擇”理念為主導(dǎo)的政策模式，試圖通過(guò)重新分配資源來(lái)實(shí)現(xiàn)效率和公平，在這個(gè)過(guò)程中學(xué)生的需要被改造成一種商品來(lái)回應(yīng)集中化的資源管理服務(wù)。

可以說(shuō)，在一定程度上資源成為了拒絕和歧視的理由。例如，在以商品經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的公共健康體系中，一個(gè)區(qū)域衛(wèi)生當(dāng)局可以以經(jīng)費(fèi)缺乏為由拒絕為那些視覺(jué)障礙、智障和反社會(huì)行為人士提供腎透析[23]。因?yàn)樵谛挛魈m殘疾人士大會(huì)（The Assembly of People with Disabilities，簡(jiǎn)稱DPA）的列表中殘疾人被認(rèn)為是“缺乏價(jià)值的人類”[24]。1989年的《教育法》盡管可以被解釋為每一個(gè)兒童有權(quán)進(jìn)入當(dāng)?shù)氐膶W(xué)校，但它也成為教育部行政長(zhǎng)官建議學(xué)生必須在相關(guān)的學(xué)校接受特殊教育的規(guī)定，因?yàn)槟切┢胀▽W(xué)校通常以學(xué)校資源不充足為由來(lái)拒絕招收特殊兒童。四年后的《人權(quán)法案》提到普通學(xué)校由于不能提供適當(dāng)?shù)慕逃芙^殘疾兒童是合法的。Bourke等人[25]發(fā)現(xiàn)，當(dāng)學(xué)校堅(jiān)信成功的融合教育依賴于資源時(shí)，他們將會(huì)以資源不足作為借口來(lái)排斥某些學(xué)生。以DPA為例，早期呼吁終止雙軌制教育體系，現(xiàn)在則呼吁“殘疾人必須有權(quán)和普通人共同接受教育”，但也有權(quán)進(jìn)入特殊教育安置環(huán)境。這種態(tài)度反映了對(duì)缺乏資源支持的恐懼，因?yàn)檎畬⒅苯雨P(guān)閉特殊教育學(xué)校而不需要移動(dòng)資金和資源進(jìn)入主流安置環(huán)境。

（二）融合教育政策和特殊教育政策混淆不清。盡管《特殊教育2000》以創(chuàng)建融合教育體系為目標(biāo)，但是在該政策中卻沒(méi)有對(duì)融合教育進(jìn)行定義。這在一定程度上，為融合教育的發(fā)展造成了阻礙。Ballard認(rèn)為，保留特殊教育部門本身就從政策和實(shí)踐層面加強(qiáng)了將一些兒童與其他兒童隔離開的意識(shí)[26]。甚至有人在訪問(wèn)新西蘭教育部網(wǎng)站一個(gè)“為了每個(gè)學(xué)校的成功”的活動(dòng)時(shí)發(fā)現(xiàn)，其中關(guān)于融合學(xué)校的指標(biāo)中對(duì)“特殊需求學(xué)生身份認(rèn)可”的過(guò)于關(guān)注也會(huì)讓人產(chǎn)生混淆[27]。

后來(lái)的國(guó)家教育指南似乎也在混淆融合教育和特殊教育的定義。其中第一個(gè)目標(biāo)是使所有的學(xué)生能夠?qū)崿F(xiàn)潛能和完全成為社會(huì)的一員，而第七個(gè)目標(biāo)則隱含著特殊教育需要兒童的教育成果需要依賴于特殊的和適當(dāng)?shù)闹С?。在這個(gè)目標(biāo)下，教育強(qiáng)調(diào)評(píng)估和資源，但并沒(méi)有提及資源教師在班級(jí)中尊重差異的重要性。因此這個(gè)目標(biāo)似乎更符合特殊教育的定義而不是融合教育。教育部一方面強(qiáng)調(diào)課程要適應(yīng)所有的學(xué)生，一方面又支持讓更多特殊需要的學(xué)生在特殊學(xué)校和班級(jí)接受教育。這種雙重的話語(yǔ)在政策層面給公眾帶來(lái)了極大的困惑，究其原因還是在于新自由主義理念和和融合教育之間的價(jià)值沖突。在新自由主義理念下，教育被看作是一種私有物品，強(qiáng)調(diào)“個(gè)人的自立和競(jìng)爭(zhēng)”；而融合教育則是基于社會(huì)公平和人權(quán)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)的支持和責(zé)任。

（三）分權(quán)化的管理方式在一定程度上不利于融合教育的發(fā)展。新西蘭的教育改革在權(quán)力分配上經(jīng)歷了重大的改變。分權(quán)和集權(quán)的均衡在不斷的變化，但在“明日學(xué)?！敝蠓謾?quán)的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，特別是對(duì)教育政策產(chǎn)生了顯著影響。在《特殊教育2000》發(fā)布之前，新西蘭特殊教育的管理屬于高度集權(quán)化模式，由非競(jìng)爭(zhēng)性的特殊教育服務(wù)部門和中央管理，而從SEDA開始到SEG和RTLB的設(shè)置都是分權(quán)化的標(biāo)志。分權(quán)化的初衷是為了實(shí)現(xiàn)責(zé)任的交叉，要求決策者一旦控制了所有的可用資源，那么他們就要為其結(jié)果負(fù)責(zé)。

但是從“明日學(xué)?！遍_始的分權(quán)化模式不可避免的會(huì)使不同地區(qū)的學(xué)校在政策方面產(chǎn)生差異，也將會(huì)導(dǎo)致一些學(xué)校在特殊教育政策方面甚至想要更多的自治權(quán)。1989年新西蘭開始了“學(xué)校自我管理（self-managingschools）”的理念，該理念允許學(xué)校、學(xué)校群采取和教育部不同的教育范式和自由，但由于缺乏一種一致的服務(wù)規(guī)定可能會(huì)導(dǎo)致殘疾學(xué)生邊緣化[28]。分權(quán)化帶來(lái)了巨大的改變，以家長(zhǎng)為例，由于居住分散再加上分權(quán)化使得他們很難聯(lián)合起來(lái)形成共識(shí)，因?yàn)樗麄兊木χ饕杏诒镜氐膶W(xué)校教育管理政策和實(shí)踐。由于學(xué)校和殘疾兒童的家長(zhǎng)需要為有限的資源而努力這也使得他們無(wú)法全力支持整體性改革。這主要就是因?yàn)樵谛挛魈m并沒(méi)有全國(guó)性的措施來(lái)實(shí)施融合教育，僅僅通過(guò)《特殊教育2000》的政策框架來(lái)為殘疾學(xué)生提供教育支持。因此Codd警告道：新西蘭的新自由主義教育改革將會(huì)使教育獲取額外資源變得更加困難，因?yàn)樵贈(zèng)]有國(guó)家渠道來(lái)解決問(wèn)題，大多數(shù)問(wèn)題僅限于區(qū)域?qū)用娴臎Q定和解決[29]。

三、新西蘭融合教育政策對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)教育部從2015年開始進(jìn)行隨班就讀實(shí)驗(yàn)，探索普通教育學(xué)校接納殘疾兒童的政策配套、經(jīng)費(fèi)投入、資源配置等機(jī)制，不斷擴(kuò)大隨班就讀規(guī)模，提高隨班就讀教育質(zhì)量。[30]這一方面說(shuō)明了國(guó)家對(duì)隨班就讀工作的重視，另一方面也說(shuō)明了我國(guó)隨班就讀工作仍處于摸索階段。因此新西蘭作為發(fā)達(dá)國(guó)家在融合教育發(fā)展過(guò)程中所取得的經(jīng)驗(yàn)和遇到的問(wèn)題，值得我國(guó)進(jìn)行借鑒和思考。

（一）理性看待教育資源配置，充分利用和整合現(xiàn)有教育資源。教育資源配置是在教育資源數(shù)量一定的情況下，如何將有限的人力、物力、財(cái)力在教育系統(tǒng)內(nèi)部各組成部分，或在不同子系統(tǒng)之間進(jìn)行分配，以期所投入的教育資源得到最充分的利用，盡量滿足社會(huì)各方面對(duì)教育的需求，以求教育持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展?！盵31]研究者發(fā)現(xiàn)我國(guó)教育資源配置存在著教育財(cái)政投入的總量不足，我國(guó)各級(jí)政府教育財(cái)政支出的比例一直偏低；同時(shí)還存在結(jié)構(gòu)失衡的矛盾，主要體現(xiàn)在中央與地方財(cái)政投入的失衡、地區(qū)間投入失衡，以及義務(wù)教育與高等教育等不同層次教育的投入失衡。[32]由此可見，財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投入不足，是長(zhǎng)期以來(lái)制約我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要因素。以特殊教育為例，雖然近年來(lái)國(guó)家不斷加大對(duì)特殊教育的投入力度，但是在教育經(jīng)費(fèi)投入總量和比例上依然較少，而且低于其他教育類型。再加之我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)奉行的“效率優(yōu)先，兼顧公平”原則，“教育政策的導(dǎo)向和偏差是造成校際間教育資源配置的不公和失衡，是導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育發(fā)展不均衡最直接、最主要的原因”[33]。因此，教育資源短缺可能是我國(guó)隨班就讀發(fā)展過(guò)程中一直會(huì)面臨的一個(gè)問(wèn)題。但是從前文不難看出，即便是在教育高度發(fā)達(dá)、教育經(jīng)費(fèi)投入比例較高的新西蘭，也依然存在著由于資源不足而拒絕殘疾學(xué)生入學(xué)的問(wèn)題。

但是再回顧我國(guó)隨班就讀的發(fā)展歷程，大都起源于教育資源相對(duì)貧乏、落后的農(nóng)村地區(qū)。1987年“金鑰匙”視障教育研究中心在華東、華北和東北的部分農(nóng)村地區(qū)開展了“讓視障兒童在本村就近進(jìn)入小學(xué)隨班就讀”的教改試點(diǎn)工作；1989年國(guó)家教委嘗試探索農(nóng)村地區(qū)推行隨班就讀的可行措施, 解決廣大偏遠(yuǎn)地區(qū)殘疾兒童的受教育問(wèn)題[34]。所以在資源有限的情況下，考慮如何能夠充分利用和整合現(xiàn)有的教育資源，才是解決我國(guó)隨班就讀發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。因?yàn)橘Y源的的充分利用和整合在一定程度上可以解決效率與公平之間的矛盾，為特殊兒童的發(fā)展帶來(lái)更大、更多的支持。以新西蘭為例，新西蘭政府在大多數(shù)政策和文件中都貫穿著社會(huì)參與的原則，強(qiáng)調(diào)融合教育的發(fā)展和學(xué)生的家庭、社區(qū)之間的聯(lián)系，形成家庭—學(xué)生—教師—學(xué)校—社會(huì)這樣一條不可分離的鏈條[35]。這是因?yàn)樾挛魈m教育改革的一個(gè)關(guān)鍵要素就是學(xué)校社會(huì)化，家長(zhǎng)和家庭進(jìn)入當(dāng)?shù)貙W(xué)校董事會(huì)。這對(duì)我國(guó)隨班就讀工作的開展具有一定的借鑒意義，具體而言我國(guó)隨班就讀要考慮的是如何調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)以及區(qū)域間的資源進(jìn)行整合，形成以普通學(xué)校為核心的，政府、家庭、社區(qū)、特殊教育資源中心、高等學(xué)校、專業(yè)社團(tuán)以及第三方機(jī)構(gòu)介入的環(huán)繞式教育資源整合模式。

（二）厘清特殊教育和融合教育的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)普通學(xué)校在隨班就讀中的主體地位。眾所周知，融合教育的提出是特殊教育改革發(fā)展的必然結(jié)果和理想目標(biāo)。但必須清楚的是，特殊教育和融合教育是兩個(gè)不同的概念?！霸谕七M(jìn)全納教育的發(fā)展過(guò)程中，若只把發(fā)展重點(diǎn)局限于特殊教育，那就會(huì)造成對(duì)全納教育的片面理解及體系建構(gòu)的缺失與斷裂?！盵36]融合教育是一個(gè)包含特殊教育、普通教育等整個(gè)教育領(lǐng)域在內(nèi)的更廣泛的概念，它的實(shí)現(xiàn)需要整個(gè)教育政策、資源、課程、師資等全方位的調(diào)整和改革[37]。在新西蘭融合教育政策的發(fā)展過(guò)程中，特殊教育和融合教育政策的混淆，其本質(zhì)還是在于不同思維范式之間的價(jià)值沖突無(wú)法協(xié)調(diào)。新西蘭曾因此出現(xiàn)過(guò)家長(zhǎng)為追求隔離教育權(quán)利而集體訟訴教育部的丹尼爾案（theDanielscase）[38]，從短期而言減慢了邁向融合教育的步伐。

縱觀我國(guó)隨班就讀政策的定位，和新西蘭也有著相似之處。一直以來(lái)我國(guó)隨班就讀政策被作為發(fā)展特殊教育的一項(xiàng)政策來(lái)執(zhí)行，無(wú)論從政策的制定、實(shí)施，還是隨班就讀的行政管理，一直都是隸屬于特殊教育領(lǐng)域。[39]這使得我國(guó)當(dāng)前的隨班就讀在實(shí)踐中矛盾重重，特殊學(xué)校成為隨班就讀的主體，而真正的主體——普通學(xué)校則成為了被動(dòng)的跟隨者，普通學(xué)校沒(méi)有真正承擔(dān)和占據(jù)變革的核心地位。而從師資培養(yǎng)來(lái)看，也面臨同樣的問(wèn)題。目前，國(guó)內(nèi)的普通教育教師培養(yǎng)體系與特殊教育師資培養(yǎng)體系相互獨(dú)立，普校教師的職前教育并沒(méi)有系統(tǒng)地包含特殊教育知識(shí)內(nèi)容，資格證書的獲得與考核很少或根本就沒(méi)有包含特殊教育成分。[40]兩類師資培養(yǎng)體系的割裂，導(dǎo)致普通學(xué)校在實(shí)踐中難以勝任主體地位。由此可見，只有從政策層面徹底厘清特殊教育和融合教育的關(guān)系，隨班就讀才能真正突破原有的“政策上歸屬特殊教育，實(shí)踐上歸屬普通教育與特殊教育”的尷尬態(tài)勢(shì)。[41]

（三）處理好集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系，促進(jìn)價(jià)值觀和國(guó)家角色的轉(zhuǎn)變。新西蘭教育變革在分權(quán)和集權(quán)間搖擺，也是政府面臨的一個(gè)較大困惑。責(zé)任下放是新西蘭教育改革的兩個(gè)核心要素之一，這在新西蘭《特殊教育2000》中體現(xiàn)得尤為明顯。但是隨著新西蘭政府對(duì)《特殊教育2000》實(shí)施效果進(jìn)行檢核后決定廢除特殊教育服務(wù)部門，設(shè)立四個(gè)區(qū)域性的學(xué)習(xí)支持網(wǎng)絡(luò)，每個(gè)都有大量的本地服務(wù)點(diǎn)。這將從不同層次加強(qiáng)對(duì)家長(zhǎng)、殘疾人團(tuán)體和毛利人需求的關(guān)注；更好的協(xié)調(diào)國(guó)家、地區(qū)以及和其他部門之間關(guān)系；促進(jìn)政策頒布和實(shí)施之間的聯(lián)系；促進(jìn)特殊教育和其他教育之間的聯(lián)系；直接隸屬于政府。這是教育部從分權(quán)再次走向集權(quán)化的舉措。這種分權(quán)和集權(quán)的變化，在一定程度上會(huì)影響著融合教育的進(jìn)程和效率。

我國(guó)自1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》發(fā)布以來(lái)，教育行政體制一直在努力向地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的方向轉(zhuǎn)變，尤其是2014年的全國(guó)教育工作會(huì)議上提出了我國(guó)教育行政改革的新要求：轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)管辦評(píng)分類，形成政府公關(guān)管理、學(xué)校自主辦學(xué)，社會(huì)廣泛參與的教育行政格局[42]。但我國(guó)在教育行政體制分權(quán)化改革中卻存在著下放內(nèi)容有限、在權(quán)力下放的過(guò)程中加劇了地方教育資源的不平衡等問(wèn)題[43]。以教育部頒發(fā)的《普通學(xué)校特殊教育資源教室建設(shè)指南》為例，我國(guó)大部分地區(qū)并未制定具有地方特色的政策文本，而是直接轉(zhuǎn)發(fā)了教育部頒布的《建設(shè)指南》，將其作為規(guī)范地方資源教室建設(shè)與管理的依據(jù)。盡管該指南具有一定的宏觀性和普適性，但仍然需要每個(gè)地區(qū)根據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)、文化條件做出相應(yīng)的修訂和細(xì)化，才具有可操作性[44]。

因此處理好集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系，在很大程度上將有利于促進(jìn)價(jià)值觀和國(guó)家角色的轉(zhuǎn)變。從價(jià)值觀上來(lái)看，集權(quán)容易忽視差異性；分權(quán)則更傾向于個(gè)性化和多元化，而這正是融合教育理念發(fā)展所需要的最核心的東西。正如融合的權(quán)利并不意味著個(gè)體或團(tuán)體必須加入，相反一些可以選擇的隔離安置方式在一定程度上能夠保持個(gè)體身份和文化的多樣性。從國(guó)家角色轉(zhuǎn)變來(lái)看，集權(quán)制下的國(guó)家角色以“承辦者”為主，直接提供服務(wù)和獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任；分權(quán)制下的國(guó)家角色以“協(xié)調(diào)者”和“監(jiān)管者”為主，從直接提供服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄕ?，提供專業(yè)的建議和對(duì)學(xué)校的支持以及對(duì)特殊教育經(jīng)濟(jì)供給進(jìn)行調(diào)節(jié)服務(wù)，多元主體共同承擔(dān)責(zé)任。