李 風

(江蘇海輝律師事務所，江蘇 無錫214028)

自《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱“《條例》”)于2008年5月1日施行以來，公民、法人和其他組織“任性”的申請政府信息公開，其申請形式多種多樣，申請內(nèi)容五花八門。與其同時，行政機關面臨數(shù)量爆棚、內(nèi)容各異的申請，審查、答復工作壓力巨大。如何快速在大量的政府信息公開申請中確定哪些屬于政府信息，哪些不屬于政府信息，哪些是有效的申請，哪些需要更改補充。這些問題的解決關系著行政機關的工作效率和公眾的滿意程度。筆者長期受聘擔任行政機關的常年法律顧問律師，在服務過程中，指導行政機關根據(jù)“性質(zhì)－形式－內(nèi)容”的邏輯層次，依次對政府信息公開申請進行審查，對是否屬于有效的政府信息公開申請快速作出判斷，為行政機關接收和處理政府信息公開申請?zhí)峁┯行У闹笇А?/p>

一、性質(zhì)上:應屬于政府信息公開申請

政府信息公開申請，顧名思義，是關于政府信息公開的請求。因此，究竟什么是政府信息，這是應當首先明確的問題。《條例》第二條規(guī)定:本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。根據(jù)此條規(guī)定，政府信息應同時符合四個特征，即:(1)主體上，限于行政機關和法律法規(guī)授權的、具有管理公共事務職能的組織;(2)性質(zhì)上，與履行行政管理職責密切相關;(3)產(chǎn)生方式上，是行政機關在履責過程當中，通過制作、加工或者依職權從公民、法人或者其他組織那里獲取的信息;(4)存在形式上，以一定形式記錄、保存的信息。在實踐中，行政機關經(jīng)常會收到公民、法人和其他組織發(fā)出的各種形式內(nèi)容的材料，這其中有信息公開申請，也有咨詢、信訪等，有些甚至混雜在同一份材料中，所以對于行政機關來說，首先就是要能對政府信息公開申請和其他行為進行準確區(qū)分。

1．與咨詢作區(qū)分?！蹲罡呷嗣穹ㄔ汗珗蟆?016年第12期刊登的“孫長榮與吉林省人民政府行政復議、行政受理申訴案”中，最高法院認為:《條例》所指的政府信息，應當是現(xiàn)有的，以一定形式記錄、保存的信息。該案中，孫長榮向政府機關申請了解的是一份通知的效力問題，其在性質(zhì)上應屬于咨詢，而并非申請公開政府文件本身。因此，該行為不屬于政府信息公開申請。此外，針對咨詢是否答復以及相關的答復內(nèi)容不會直接對咨詢?nèi)说臋嗬x務產(chǎn)生實質(zhì)影響，且法律對此類咨詢申請并沒有要求行政機關必須作出書面答復的明確規(guī)定。《條例》第二十條第二款對政府信息公開申請的形式要件進行了明確規(guī)定。筆者認為，區(qū)分信息公開申請和咨詢的關鍵在于:其一，形式上是否具有明確的意思表示，是否符合上述形式要件的規(guī)定;其二，內(nèi)容上是否屬于要求行政機關提供“現(xiàn)實存在的，并以一定形式記錄、保存的政府信息”。行政機關針對咨詢申請作出的答復以及不予答復行為，不屬于政府信息公開行為，除非有法律明確規(guī)定。

2．與信訪作區(qū)分。根據(jù)《中華人民共和國信訪條例》第二條規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關機關處理的活動。信訪與政府信息公開屬于兩種不同的制度，有著不同的程序規(guī)則、職權設定及功能價值，在行政機關內(nèi)部一般也分屬不同的部門負責。盡管政府信息公開和信訪在申請方式上有一定的相似性，均系向行政機關提出某種要求，但兩者在表述形式上仍然有顯著的區(qū)別。對于政府信息公開申請，首先應審查其是否符合《條例》第二十條規(guī)定的形式要求，將其與信訪區(qū)別開來。但在實務中比較難以判斷的是在申請公開內(nèi)容描述方面，如何清晰界定政府信息公開申請和信訪的界限。一般而言，政府信息公開要解決的是知情權問題，是要知道政府信息“是什么”;而信訪涉及的是反映和解決問題等諸多事項，是要知道“為什么”，要求“怎么辦”。反映在申請內(nèi)容描述形式上，政府信息公開申請要用客觀、平時的語言描述想要獲取的信息，一般用陳述語句，以便于行政機關尋找;信訪事項的描述形式則顯得較有開放性，可以采用陳述句、疑問句等多種形式。［1］

3．與內(nèi)部管理信息作區(qū)分。內(nèi)部管理信息并沒有在《條例》中涉及，其主要依據(jù)是《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》(國辦發(fā)〔2010〕5號)(以下簡稱“《5號文》”)中的規(guī)定:“行政機關向申請人提供的政府信息，應當是正式、準確、完整的，申請人可以在生產(chǎn)、生活和科研中正式使用，也可以在訴訟或行政程序中作為書證使用?！睋?jù)此，行政機關在日常工作中經(jīng)制作加工或直接獲得的內(nèi)部管理信息，不應作為公開的政府信息。關于內(nèi)部信息的區(qū)分標準問題，有些信息似乎是“內(nèi)部”的，但法院也有可能認為行政機關有公開的義務，最高人民法院2014年9月12日發(fā)布的“政府信息公開十大案例”中的“張宏軍訴江蘇省如皋市物價局案”就很好說明了這一點。在該案中，如東縣人民法院認為，申請人要求公開的“如皋市物價局行政處罰自由裁量權實施辦法”是量罰的參照依據(jù)，是被告在履行其職責過程中所制作并保存的信息，會對申請人的權利義務產(chǎn)生實際的影響，不純粹屬于內(nèi)部管理信息。據(jù)此，內(nèi)部信息的評定標準可認定為該信息不會對外部產(chǎn)生直接約束力，不會對行政相對人的權利義務產(chǎn)生實際的影響。

4．與過程性信息作區(qū)分。最高人民法院2014年9月12日發(fā)布的“政府信息公開十大案例”中的“姚新金、劉天水訴福建省永泰縣國土資源局案”，姚新金、劉天水要求福建省永泰縣國土資源局書面公開二申請人房屋所在區(qū)域地塊擬建設項目的“一書四方案”，即建設用地項目呈報說明書、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收方案、供地方案。永泰縣國土資源局答復稱:“你們所申請公開的第三項(擬建設項目的“一書四方案”)，不屬于公開的范疇”，姚新金、劉天水不服該答復，向法院提起訴訟。永泰縣國土資源局答辯稱:“一書四方案”屬于審查中的過程性信息，并非《條例》中規(guī)定的需公開的政府信息，被告無公開之義務。福州市中級人民法院經(jīng)審理認為，根據(jù)《土地管理法實施條例》第二十三條第一款第(二)項規(guī)定，永泰縣國土資源局是“一書四方案”的制作機關，但該方案經(jīng)批準和實施后便屬于應公開的政府信息，不再是內(nèi)部信息或過程性信息，被上訴人不予公開于法無據(jù)，責令被上訴人公開“一書四方案”。上述案例的焦點就在于過程性信息要否公開問題?！?號文》規(guī)定:“…行政機關在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應公開的政府信息?！蓖ǔＧ闆r之下，過程性信息指的是行政決定作出前，行政機關內(nèi)部或其之間形成的請示、匯報、研究、討論等信息內(nèi)容，若全部公開或者公開過早，則有妨害決策或降低辦事效率之問題。當然，過程性信息不予公開并非絕對化，在通過一定的程序經(jīng)過批準與實施后，便不能認定為過程性信息，若公開之需大于不公開之需，則應按照規(guī)定予以公開。

二、形式上:應符合法律規(guī)定

根據(jù)《條例》第二十條規(guī)定，有效的申請應在申請主體、形式以及內(nèi)容等方面符合要求?！稐l例》對提出申請的主體并無特殊要求，公民、法人或者其他組織均可提出申請;申請形式應當采取書面形式，特殊情況下允許口頭形式;申請內(nèi)容應當包括申請人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式、內(nèi)容描述以及提供信息的形式要求。行政機關在具體答復和處理時，可重點關注以下三個具體實務問題:

1．申請應有效送達。申請書是否向行政機關有效送達應當作為一個有效政府信息公開申請之要件。對此，主要根據(jù)政府信息公開申請送達的對象來判斷。如向行政機關、行政首長、政府信息公開工作機構寄送的申請即屬于有效申請。相應地，向一些內(nèi)設機構或其它工作人員寄送申請的，一般難以認定為有效申請。在北京四中院公布的2015年行政審判典型案例中的“霍某、劉某訴北京市房山區(qū)人民政府行政不作為案”。該案件基本情況介紹:2015年3月17日，霍某、劉某向北京市房山區(qū)人民政府申請公開一項審計結(jié)果，其掛號信填寫的收件人為“房山區(qū)人民政府、北京市房山區(qū)良鄉(xiāng)鎮(zhèn)房山區(qū)人民政府信息辦公室”。同年3月18日，該區(qū)政府郵件收發(fā)服務中心簽收該信件。3月28日，該區(qū)服務中心又以收件人不明確為由退回該信件。法院認為，房山區(qū)政府的退件行為應認定為行政行為，理由在于，該行為的對象是特定事項和特定相對人，并對相對人的權利義務產(chǎn)生了法律后果。雖然霍某、劉某填寫的收件人表述不準確，但按通常理解可以推斷出寄件人向區(qū)政府寫信并非私務行為，而是要求其履行政府信息公開職責的公務行為。本案中，房山區(qū)政府并未盡到合理的注意義務，應確認為違法。此案例提醒我們的行政機關對于公文收轉(zhuǎn)工作要給予充分的重視，以免“因小失大”。

2．“三需要”的審查。首先，《條例》第十三條規(guī)定:“…公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關政府信息?！薄稐l例》沒有規(guī)定申請公開的信息必須與申請人存在一定的法律上的利害關系。其次，《國務院辦公廳關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》(國辦發(fā)〔2008〕36號)(以下簡稱“《36號文》”)第十四條規(guī)定，行政機關對申請人申請與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供。最后，根據(jù)最高人民法院《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2011〕17號)(以下簡稱“《司法解釋》”)第五條的規(guī)定，申請人申請信息公開時，對“三需要”只要合理說明即可，無需承擔舉證責任。綜上，行政機關可以根據(jù)法律上的利害關系判斷是否符合“三需要”，而不能完全將申請人與申請公開的信息存在法律上的利害關系作為是否公開的依據(jù)。

3．“一事一申請”原則的適用。“一事一申請”的要求同樣源于《5號文》，其第三條規(guī)定政府信息公開申請的基本要求是“一個政府信息公開申請只對應一個政府信息項目?！币?guī)定“一事一申請”的目的在于提高工作效率，方便申請人盡快獲取所申請公開的信息。實務中對何為“一事”有不同理解。有的認為是指一個政府信息，有的理解為一個行政管理事項下的相關信息。“一事一申請”是行政機關對信息公開申請的一種裁量處理，包括分開申請(適用于申請公開的信息類別和項目繁多的情形)和歸并申請(適用于申請公開的信息拆分過細的情形)兩種處理方式。筆者認為，對“一事”的理解應結(jié)合行政行為來定義，即若申請公開之信息類別與項目較多，則直接要求申請人以一個行政行為下的相關信息為標準進行調(diào)整。若申請公開的信息包括處罰類的、許可類的，則區(qū)分處罰與許可信息，要求申請人進行調(diào)整。當然，無論對“一事”作何理解，行政機關如需依據(jù)“一事一申請”原則對要求公開信息的申請進行調(diào)整處理，必須遵循方便、效率原則。過于苛責求全，實際上既增加了行政機關和申請人的成本，浪費了資源，也不利于及時準確公開政府信息。

三、內(nèi)容上:申請內(nèi)容應明確

申請公開的內(nèi)容應當明確，其不僅是對申請人提出的基本要求，更是行政機關重點審查的內(nèi)容。行政機關在審查時可著重把握三點:(1)申請人應當對申請內(nèi)容進行具體描述，包括能夠據(jù)以指向特定政府信息的文件名稱、文號或者其他特征化描述。若將申請內(nèi)容表述為“某項目的所有或全部信息”、“包括但不限于”等，則應認定為內(nèi)容不明確。比如，申請公開某地塊的“建設用地的批準文件”即屬申請內(nèi)容不明確，理由在于建設用地在從征收到出讓的過程中歷經(jīng)很多個批準程序，且每一個程序都有相應的批準文件，單純的“建設用地批準文件”描述指向不清。(2)合理把握“具體描述”的“度”?！熬唧w描述”并非要求申請人精確無誤地描述信息之具體名稱與文號等。比如，申請人申請公開某土地的征收報批材料，一般不能要求申請人對每個材料的名稱進行精確描述。(3)若申請公開的內(nèi)容不明確，應當一次性完整告知申請人對申請的內(nèi)容進行更改與補充。當然，告知也應當明確，包括申請公開的信息的哪些特征應進一步明確描述等。

最高人民法院2014年9月12日發(fā)布政府信息公開十大案例中“張良訴上海市規(guī)劃和國土資源管理局案”極具代表性。案情介紹:2013年2月19日，張良向上海市規(guī)劃和國土資源管理局申請了解“上海市116地塊項目土地出讓金繳款憑證”的相關政府信息。該機關經(jīng)至其檔案中心且以“繳款憑證”為關鍵詞進行手工查找，最終未找到名為“繳款憑證”的116地塊土地出讓金繳款憑證的政府信息，遂以“沒有制作過被告申請公開的信息”為由答復其申請公開之政府信息不存在。后張良提起訴訟。法院認為:原告申請公開的“繳款憑證”，具體名稱之表述可能存在偏差，而原告作為普通的公民，無法獲知繳款憑證的準確名稱，因此，其以“繳款憑證”的表述獲取相關政府信息的內(nèi)容是合理的。而被告作為土地管理部門，理應知道土地使用權出讓金繳款憑證相關的規(guī)范名稱，但其卻在沒有與原告溝通確認之情況下，就直接僅以“繳款憑證”為關鍵詞在檔案中心進行檢索，其檢索方法失當，且未盡全面檢索之義務。因此，答復不存在該信息不存在明顯屬于事實不清，證據(jù)不足，責令被告重新作出答復。

實踐中，有很多信息公開申請的內(nèi)容模糊不清，即使按照要求更改補充，有的更改補充后仍不清晰，有的直接就拒絕更改補充。嚴格按照申請內(nèi)容無從作答，不按申請內(nèi)容作答又要面臨被否定的風險，真乃兩難境地。對此，實踐中行政機關的做法各異，有的無限制地使用更改補充，有的直接答復不存在，有的按照行政機關自己對申請事項的猜測進行答復。

筆者認為，在申請內(nèi)容不明確、不清晰、不具體的情況下，應特別鼓勵、支持乃至督促行政機關與申請人進行溝通和確認，這既是責任政府與理性公民的內(nèi)在要求，也是現(xiàn)代協(xié)作、合作行政的必然趨勢，也是法律規(guī)范的已有要求。通過行政機關與申請人的互動合作，明確申請人所請所需，行政機關再針對性作答，實現(xiàn)雙方互動共贏。當然，在答復中變更、細化申請內(nèi)容的同時，行政機關應當注意留痕，一方面，是為了有效預防風險，在面臨爭議時給自己一個合法的支撐;另一方面，在面臨有案卷注意要求的司法審查時，能坦然接受審查和監(jiān)督。

四、結(jié)語

政府信息公開制度實施以來，行政機關對政府信息公開申請的答復與公眾的滿意度之間的矛盾仍然突出。實踐中，行政機關應準確從性質(zhì)、形式、內(nèi)容三方面，即應屬于政府信息公開申請、應符合法律規(guī)定、申請內(nèi)容應明確來快速判斷是否屬于有效的政府信息公開申請，并作出相應的答復和處理，以期更好地滿足公眾獲取政府信息的需求。

［1］樊長春主編．政府信息公開糾紛訴訟指引與實務解答［M］．北京:法律出版社，2017．