郭 斐，穆 麟

(1．北京市人民檢察院，北京100005;2．北京市海淀區(qū)人民檢察院，北京100089)

我國刑事訴訟法(以下簡稱刑訴法)規(guī)定了刑事訴訟過程中偵查羈押期限、審查起訴期限和審判期限，這類規(guī)定旨在提高司法機關辦案效率，維護犯罪嫌疑人、被告人的合法權益，防止因久押不決產生以羈押代替刑罰的錯誤傾向以及在押人員看守所內“交叉感染”等諸多弊端。但因刑訴法對羈押期限和辦案期限規(guī)定較為籠統(tǒng)，致使法定期限畸長，司法機關在辦理一些疑難復雜、證據不足或有重大社會影響的案件時存在久押不決的傾向。應該將清理糾正久押不決案件作為當前人民檢察院刑事執(zhí)行檢察羈押期限監(jiān)督工作的重中之重，思考和完善相關工作機制。

一、久押不決案件成因、特點及違法性分析

久押不決這一名詞未出現于我國刑訴法及司法解釋中，因而并非嚴格意義上的法律術語。最高檢刑事執(zhí)行檢察廳制定的《人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門預防和糾正超期羈押和久押不決案件工作規(guī)定(試行)》第二條規(guī)定:“犯罪嫌疑人、被告人被羈押超過五年，案件仍然處于偵查、審查起訴、一審、二審階段的，為久押不決案件?！边@一規(guī)定將五年作為久押不決案件中久押期限的起點。筆者認為不應給久押不決案件設定具體時間期限，應當針對不同案件類型或犯罪嫌疑人、被告人是否需要繼續(xù)羈押進行綜合分析后得出是否久押的結論。例如，所涉嫌罪名最高刑為三年以下有期徒刑，若案件羈押到近三年非因極為特殊原因未能判決的，也可認定為久押不決。

(一)久押不決案件成因

1．案件本身重大復雜致使久押不決。實踐中可能出現的情形包括案件性質嚴重、社會危害性極大、集團犯罪、被害人眾多、案件主犯在逃未抓獲、犯罪嫌疑人為逃避打擊而逃匿、毀滅、偽造證據或者串供、犯罪涉及面廣、社會影響力大。此類案件的辦理不同于普通案件，請示、上報、補充偵查、發(fā)回重審等程序出現頻率高，辦案機關投入的司法資源遠超普通刑事案件，受制于主客觀因素，導致有些重大復雜案件無法定罪，又不敢輕易放縱犯罪，最終的結果就是久押不決。［1］

2．刑訴法、兩高司法解釋及公安部相關規(guī)定對我國刑事訴訟中羈押期限和辦案期限的規(guī)定存在問題。首先是羈押期限和辦案期限混同。只規(guī)定了偵查羈押期限，審查起訴和審判階段只規(guī)定辦案期限，未提到羈押問題，導致實踐中默認了審查起訴和審判階段辦案期限自然產生羈押的狀態(tài)，不但于法無據，也缺少對這兩個階段羈押的救濟。其次是各類期限均可因一些法定事由而中止或重新計算，導致期限畸長。例如，《刑事訴訟法》第一百四十七條規(guī)定對犯罪嫌疑人的精神病鑒定期間不計入辦案期限，然而，精神病鑒定的期限無法律規(guī)定，實踐中精神病鑒定少則花費一兩個月，多則半年以上，嫌疑人仍舊被羈押，且無任何救濟途徑。再例如，刑訴法中多個法條均規(guī)定，案件改變管轄的，從改變后的辦案機關收案之日起重新計算期限，這些規(guī)定或許對于辦案機關辦理案件來說較為便利，但犯罪嫌疑人、被告人卻久押不決，值得深思。

3．部分辦案人員素質偏低、責任心不強、缺乏程序正義的意識。公安司法機關仍然有相當一部分辦案人員存在重實體、輕程序的意識，認為其辦案的目的是查明事實真相或打擊犯罪，缺乏或選擇性忽視“未經法院判決，任何人不得確定有罪”的法律原則，甚至認為長時間羈押是為了辦案的需要，無可厚非。辦案人員習慣于采取退補、發(fā)回重審、向上級請示等方法辦案。一些重大疑難復雜案件，往往會因事實不清、證據不足，在公檢法機關多次反復循環(huán)，導致案件久押不決。

4．我國未決羈押制度存在結構性問題是導致久押不決的根源。相比西方國家，我國羈押依附于拘留、逮捕等強制措施，不具有獨立性，無論是在適用理由還是在適用程序上，未決羈押都依附于整個刑事訴訟活動，缺乏獨立、封閉的司法控制系統(tǒng)。［2］我國由于沒有獨立的羈押制度，是否羈押取決于拘留與逮捕，而這兩個程序的決定都較為行政化，缺乏司法化程序規(guī)制及救濟，因此拘留、逮捕后“一押到底”的現象成為可能，為久押不決的產生提供了土壤。

(二)久押不決案件特點及類型分布

1．案件類型較為集中。筆者對B市H區(qū)2013年至2017年犯罪嫌疑人、被告人羈押時間在2到3年及3年以上的案件進行了匯總統(tǒng)計，發(fā)現在2年以上3年以下久押不決案件中，侵犯財產罪和破壞社會主義市場經濟秩序罪所占比例最大，以詐騙類犯罪(包括保險詐騙)、非法吸收公眾存款罪、貪污賄賂犯罪、職務侵占罪等罪名較為典型。①因H區(qū)法院屬于基層法院，因此一些可能判處無期徒刑、死刑的故意殺人、故意傷害致人死亡犯罪不屬于基層法院管轄，此統(tǒng)計未能涵蓋，經調研，一些事實或證據存疑的故意殺人等暴力恐怖案件也是久押不決出現的重災區(qū)。在3年以上久押不決案件中，販賣人體器官所占比例較大。

2．程序復雜，各種延期程序多次使用。從數據中可知，大部分久押不決案件都是經過上訴后的二審(有很大一部分是發(fā)回重審)判決或裁定才予以結案。其中2年以上3年以下久押不決案件中，只有盜竊(25%)、非法吸收公眾存款(37.5%)、貪污賄賂職務犯罪(20%)、詐騙(2.11%)、職務侵占(11.11%)有部分案件是一審結案，其余案件以及所有3年以上久押不決案件均是二審結案。

表1 2年以上3年以下久押不決案件類型統(tǒng)計表數據來源:B市H區(qū)(2013－2017)

表2 3年以上久押不決統(tǒng)計表數據來源:B市H區(qū)(2013－2017)

(三)久押不決案件實體及程序合法性分析

1．久押不決與超期羈押的關系。超期羈押是指辦案機關違反刑訴法及相關司法解釋的規(guī)定，超過法定期限對犯罪嫌疑人或被告人進行羈押的行為。雖然我國羈押和辦案期限混同一體，但刑訴法中一些階段的辦案期限非常明確，超過此類期限羈押是明顯違法的，檢察機關對此類行為可以依法糾正甚至追究辦案人員責任，因此超期羈押發(fā)生的概率較低。久押不決與超期羈押存在一定的聯系，都侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的合法權益，都損害了司法機關的公信力，違背了公平正義的原則，久押不決也被稱為隱性超期羈押。但二者在判斷依據、治理難度、救濟途徑等方面存在著很大的不同。［3］

2．合法性分析。久押不決在目前刑訴法等法律法規(guī)中看似形式上合法，但其實質違法，理由如下:(1)《世界人權宣言》《公民權利和政治權利國際公約》《保護所有遭受任何形式羈押或監(jiān)禁人的原則》等國際條約規(guī)定，被羈押者應享受以下權利:不受任意和非法羈押、及時得到審判、申請保釋等。對羈押的慎重以及及時審判都是國際司法實踐中最基本的原則，久押不決違背了國際先進司法潮流和人權司法保障理念。(2)羈押不具有獨立性而依附于拘留、逮捕等強制措施或偵查、起訴等刑事追訴活動的需要，尤其是在偵查終結后的審查起訴和審判階段，法律均未規(guī)定羈押期限，羈押期限自然而然等同于辦案期限，這于法無據。辦案期限可因為精神病鑒定或法院中止審理而中止，但羈押卻一直在繼續(xù)。刑訴法第二條規(guī)定了刑訴法的任務是保證準確、及時地查明犯罪事實，尊重保障人權，但長時間羈押無罪之人，與及時查明犯罪和保障人權產生了極大的沖突。(3)久押不決危害性極大。刑訴法第十二條規(guī)定了未經法院依法判決，對任何人不得確定有罪。無罪之人自然不得科處刑罰，而久押不決行為對無罪之人長期羈押，最長者可達七八年甚至十年之久，這已經遠超刑法中很多罪名的法定最高刑，其實質起到了剝奪人身自由的作用，與監(jiān)禁刑無異。久押不決以羈押程序代替刑罰的做法明顯違法。(4)久押不決一定程度上限制了非羈押性強制措施的適用，成為我國未決羈押制度改革的一大阻礙。正因為久押不決形式上并不違法，辦案機關和辦案人員可以有恃無恐地對案件進行久押，直到查清事實為止，即使無法定罪，在一定程度上也可以用羈押代替刑罰完成維護社會治安、安撫被害人及家屬的任務，導致取保候審、監(jiān)視居住等非羈押性強制措施的適用及改進難以取得進步。

二、久押不決案件糾防清理工作現狀及問題

(一)糾防清理工作現狀及問題

久押不決問題近年來逐漸受到中央政法機關的重視，中央政法委、最高檢相繼下發(fā)出臺通知和規(guī)定，開展久押不決案件清理工作。據最高檢檢察長曹建明在十二屆全國人大五次會議第三次全體會議上所作工作報告，2013年核查出的羈押3年以上未結案的4459人，至2016年全國兩會時下降為6人，2016年10月已全部清理糾正完畢。久押不決案件清理工作雖然取得了很大成績，但仍存在以下問題亟待解決:

1．久押不決清理糾正工作仍沒有擺脫運動式治理模式，依賴中央政法機關下發(fā)通知開展專項活動進行，缺乏常態(tài)化清理糾正預防制度的建設。

2．久押不決清理糾正工作主要是依靠檢察機關刑事執(zhí)行檢察部門在開展，公安機關、法院及檢察機關自偵、公訴部門參與度不高，配合意識不強。

3．檢察機關清理糾正久押不決案件手段單一，監(jiān)督剛性不足，監(jiān)督標準不統(tǒng)一。囿于久押不決的形式合法性，檢察機關無法向辦案機關制發(fā)糾正違法通知書，更無法開展職務犯罪偵查。其監(jiān)督手段就是向辦案機關制發(fā)久押不決案件催辦函、檢察建議書或與辦案人員進行溝通。這些監(jiān)督手段剛性嚴重不足，制發(fā)的監(jiān)督文書沒有強制性，對辦案機關和辦案人員也沒有任何不利后果。

4．久押不決案件“前清后現”現象頻發(fā)。各級政法機關重視對個案的清理，缺乏預警、預防機制的建立，致使清理工作不斷開展，但仍有久押不決案件頻繁發(fā)生。其根本原因在于我國未決羈押制度改革進展緩慢，取保候審、監(jiān)視居住適用相對較少，非羈押強制措施執(zhí)行風險較大，羈押是主流、不羈押是例外的風氣沒有改變，久押不決在各級政法機關的意識中仍存在著一定的“正當性”。

三、構建糾防久押不決案件綜合治理機制

久押不決案件產生原因復雜，牽涉面廣，危害性大，需要立法機關、司法機關、社會公眾和理論界等多方參與、綜合施策，構建一個科學、規(guī)范、公正、高效、權威的糾防久押不決案件綜合治理機制。

(一)對刑訴法及相關司法解釋的修改建議

1．立法機關應加強對域外羈押制度的考察研究，逐步建立適合我國社會主義法治國家建設的獨立羈押制度，早日解決羈押與強制措施和辦案程序混同的問題，加強對羈押的司法控制體系構建。［4］對刑事訴訟各階段的羈押期限及超期后果予以明確規(guī)定。對延長期限應當規(guī)定更加嚴格的審批程序，減少此類程序的行政化審批傾向。

2．對精神病鑒定期間不計入辦案期限、中止審理期間不計入審理期限、經報請最高法院批準可無限延長審理期限等法條予以修改或廢除。此類規(guī)定致使法律喪失了對期限的控制權，使犯罪嫌疑人、被告人的羈押處于不確定狀態(tài)，完全取決于公權力機關辦理案件的需要，違反了刑訴法的基本原則和價值追求，應當予以修改或廢除。

(二)以檢察監(jiān)督為中心構建公、檢、法三機關聯動治理機制

1．檢察機關應當充分利用派駐看守所檢察的制度優(yōu)勢，利用多種手段發(fā)現久押不決案件線索，包括看守所信息管理系統(tǒng)、巡視筒道、與在押人員進行談話教育、辦理控告舉報案件、審查換押手續(xù)等。借助刑事執(zhí)行檢察辦案模式的改革，將久押不決作為刑事執(zhí)行監(jiān)督案件進行辦理，經過嚴密的調取證據、認定事實、適用法律，向辦案機關發(fā)出《糾正違法通知書》《檢察建議書》《久押不決案件催辦函》等文書，密切追蹤辦案機關落實情況，對于不回復、不落實的報上級檢察院處理。

2．檢察機關應協調公安、法院建立久押不決案件糾防治理聯合機制。檢察機關要加強與公安機關、法院的溝通協作，形成工作合力，讓公安機關和法院認識到久押不決案件的危害，增強人權保障意識、程序公正意識、證據和時效意識，克服無所作為的思想和消極畏難的情緒，提高清理糾正久押不決案件的積極性和主動性。

3．落實分級負責、分級督辦制度，充分發(fā)揮組織領導，發(fā)揮省、市兩級檢察院的主導作用。積極構建檢察剛性監(jiān)督機制，對于因久押不決造成超期羈押和冤假錯案情節(jié)嚴重的，依法啟動職務犯罪偵查程序，追究責任人員瀆職犯罪或非法拘禁罪的刑事責任;對于一般的久押不決案件，做好對監(jiān)督意見不回復、不糾正問題的處理，上級檢察機關在進行審查后認為監(jiān)督無誤的，應通報同級公安機關或人民法院予以督促下級糾正。探索建立公開審查機制，加強對辦理此類監(jiān)督案件的司法化審查，邀請人大代表、政協委員、人民監(jiān)督員及普通群眾參與，提升監(jiān)督效果。［5］

4．充分發(fā)揮羈押必要性審查的作用。羈押必要性審查制度是我國為解決“一押到底”現象的羈押救濟程序的有益嘗試，應將久押不決案件作為羈押必要性審查案件辦理的重點，對于一些久押不決不應繼續(xù)羈押的案件應依法提出變更強制措施的建議，從側面減少久押不決案件的數量。

(三)完善非羈押強制措施適用機制及構建久押不決案件損害賠償機制

1．逐步構建以未決羈押為例外，以非羈押強制措施的適用為主流的制度體系。鑒于我國取保候審、監(jiān)視居住制度在實踐中存在一些難以避免的問題，脫保現象成為制約辦案機關采取非羈押強制措施的最大障礙之一，應當進一步完善取保候審、監(jiān)視居住制度的規(guī)范化執(zhí)行，利用智能手環(huán)定位、社區(qū)取保候審人員驛站等方式加強監(jiān)管，同時建議將脫保與社會誠信體系掛鉤，提升非羈押性強制措施適用頻率。

2．加大對看守所制度的改革力度，加快《看守所法》的立法進程。我國看守所隸屬于公安機關，缺乏中立性，在承擔羈押任務的同時，也承擔著協助偵查的使命，無法很好地保障犯罪嫌疑人、被告人的健康權、隱私權和相關司法權利。我國應進一步結合本國國情，推動看守所的中立化和司法化，更好地保障人權。

3．構建久押不決案件損害賠償(補償)機制。國家賠償法對辦案機關超期限拘留應當予以賠償進行了規(guī)定，如果刑訴法等相關法律確定久押不決案件違法，那么久押不決案件損害賠償機制就有建立的必要性。建立賠償(補償)機制，有利于督促辦案機關提高辦案效率，是對辦案機關部分辦案人員責任意識不強、不敢堅持無罪推定原則的一種懲戒措施，也能夠對因國家維持秩序之需要而被長期剝奪自由權的公民提供一些賠償或補償，維護其合法權益。

［1］袁其國．刑事執(zhí)行檢察工作重點與方法［M］．北京:中國檢察出版社，2015．

［2］陳瑞華．未決羈押制度的理論反思［J］．法學研究，2002(5)．

［3］田健偉，葛海濤．久押不決的特點及原因［J］．法制與社會，2010(10)．

［4］陳瑞華．刑事訴訟的前沿問題(下冊)［M］．北京:中國人民大學出版社，2016．

［5］周 偉．刑事執(zhí)行檢察的若干問題［J］．人民檢察，2013(24)．