韓 捷

黨的十九大報(bào)告提出，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。這既是黨在新的歷史時(shí)期對(duì)立法工作提出的新要求，也是改革開放四十年來(lái)，我國(guó)立法工作遵循原則的高度概括。法治建設(shè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力，地方立法對(duì)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著引領(lǐng)推動(dòng)、保障促進(jìn)等多重功用。旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)解決發(fā)展難題的地方性法規(guī)中，《天津市促進(jìn)商業(yè)發(fā)展若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》)是較具代表性的一部，也是全國(guó)首部促進(jìn)商業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)。它從多個(gè)方面提出了促進(jìn)商業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的保障措施，明確了政府及其有關(guān)部門的職責(zé)，在有效促進(jìn)天津商業(yè)大發(fā)展的同時(shí)，也為國(guó)家立法和其他地方立法提供了有效借鑒。

馬克思曾說(shuō):“立法者應(yīng)該把自己看做一個(gè)自然科學(xué)家。他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律，他把精神關(guān)系的內(nèi)在規(guī)律表現(xiàn)在有意識(shí)的現(xiàn)行法律之中?！币徊糠ㄒ?guī)的立項(xiàng)、起草、審議和修改過(guò)程，也正是立法者運(yùn)用自身對(duì)立法工作規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握，將其體現(xiàn)到法規(guī)文本中的過(guò)程。作為一部較具代表性的促進(jìn)型地方性法規(guī)，《若干規(guī)定》的制定過(guò)程體現(xiàn)了新的時(shí)代背景下立法主導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變，同時(shí)，以該法規(guī)為范本進(jìn)行分析，有助于增強(qiáng)對(duì)地方立法工作中若干規(guī)律性問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。

一、由管到促:立法主導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變

立法理念指導(dǎo)著立法活動(dòng)，良法的制定依賴于正確的立法理念，而立法主導(dǎo)思想則是立法理念在現(xiàn)實(shí)層面的延伸。立法活動(dòng)本身的性質(zhì)決定了其實(shí)踐活動(dòng)要想取得預(yù)期效果，必須確立正確的主導(dǎo)思想。［1］《若干規(guī)定》的制定就充分闡釋了這一點(diǎn)。

《若干規(guī)定》由天津市第十六屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議表決通過(guò)，自2013年9月1日起施行。它是在國(guó)家尚未制定商業(yè)流通類全國(guó)性統(tǒng)一法律的大背景下出臺(tái)的，針對(duì)商業(yè)發(fā)展中面臨的重難點(diǎn)問(wèn)題，以優(yōu)化商業(yè)發(fā)展環(huán)境、完善政府公共服務(wù)職能為出發(fā)點(diǎn)，確立了有關(guān)促進(jìn)商業(yè)發(fā)展的基本制度。根據(jù)立法項(xiàng)目本身所體現(xiàn)出的功能作用、設(shè)范模式等的不同，立法類型可以分為促進(jìn)型立法、管理型立法、權(quán)益保障型立法等。①也有部分學(xué)者認(rèn)為，除此三種類型外，還有規(guī)范型立法等其他類型。此類劃型因劃型標(biāo)準(zhǔn)的差異而有所不同，筆者在此取促進(jìn)型立法、管理型立法、權(quán)益保障型立法的劃分。《若干規(guī)定》就是一部促進(jìn)型的地方性法規(guī)，這一立法類型的主要特點(diǎn)是以促進(jìn)性規(guī)范為主，對(duì)管制性、約束性規(guī)范并不排斥。當(dāng)然，如果管制性、約束性規(guī)范體現(xiàn)得過(guò)多，也會(huì)沖淡其促進(jìn)發(fā)展的基本立法取向。［2］《若干規(guī)定》在制定之初，雖然名為促進(jìn)，但草稿中絕大部分條款都是規(guī)范、管理、處罰的內(nèi)容，起草部門更多的是以一種管理型的理念來(lái)起草促進(jìn)型的法規(guī)，在內(nèi)容設(shè)定上主要考慮能夠管理多少、而非社會(huì)需求多少，法規(guī)起草陷入了具體行政職能的思維定式中，凸出的是一個(gè)“管”字，部門利益痕跡明顯，存在促進(jìn)型立法管理型化的傾向。這一方面與促進(jìn)商業(yè)發(fā)展的立法初衷不相符，另一方面也與天津商業(yè)發(fā)展不夠充分的實(shí)際情況不相吻合。應(yīng)該說(shuō)，在法規(guī)起草初期立法理念思路不是十分清晰，這也使得應(yīng)起到統(tǒng)領(lǐng)全篇作用的立法原則在最初設(shè)定時(shí)不夠明確，針對(duì)性不強(qiáng)，難以對(duì)通篇的制度體系架構(gòu)起到較好的指引作用，法規(guī)草稿條款數(shù)量雖然一度達(dá)到一百多條，但難以形成一個(gè)體系，篇章結(jié)構(gòu)過(guò)散，各部分內(nèi)容間的邏輯聯(lián)系不強(qiáng)。

對(duì)于立法中出現(xiàn)的這種主導(dǎo)思想發(fā)生偏差的情況，應(yīng)當(dāng)本著“先立法意再立法條”的原則，通過(guò)調(diào)研論證，先行樹立正確的立法理念思路。具體到《若干規(guī)定》，就是要促進(jìn)、搞活，而不是限制、管死，要在采取多種舉措、打造良好營(yíng)商環(huán)境上下工夫，以此促進(jìn)商業(yè)發(fā)展。在這一主導(dǎo)思想的指引下，《若干規(guī)定》的制定呈現(xiàn)出以下兩方面特點(diǎn):一是明確一條主線。根據(jù)天津商業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)，聚焦于商業(yè)發(fā)展促進(jìn)中最為突出、最為焦點(diǎn)的幾組關(guān)系，確立“四個(gè)結(jié)合”的立法原則，即市場(chǎng)配置資源作用要與政府引導(dǎo)作用相結(jié)合，深化改革要與擴(kuò)大開放相結(jié)合，促進(jìn)發(fā)展要與管理規(guī)范相結(jié)合，促進(jìn)消費(fèi)要與改善民生相結(jié)合。這樣規(guī)定使立法原則的指引、導(dǎo)向作用更加突出，而據(jù)此原則設(shè)定的各部分內(nèi)容、各個(gè)條款之間的邏輯關(guān)系也更加清晰明確。二是準(zhǔn)確把控促進(jìn)性規(guī)范和管制性、約束性規(guī)范的配置。作為促進(jìn)型立法，《若干規(guī)定》在制定時(shí)重點(diǎn)凸出一個(gè)“促”字，對(duì)管理等方面內(nèi)容進(jìn)行了弱化，在法律責(zé)任方面僅嘗試設(shè)置了一個(gè)條款，即第三十四條針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為規(guī)定了七種情形，明確“由其主管機(jī)關(guān)通報(bào)批評(píng)、責(zé)令改正;情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員給予處分;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。與此同時(shí)，法規(guī)著眼于強(qiáng)調(diào)公正公平、保護(hù)公民合法權(quán)利、增強(qiáng)發(fā)展活力，通過(guò)強(qiáng)化鼓勵(lì)、支持、保障等方面的制度設(shè)計(jì)，較好地實(shí)現(xiàn)了由“政府管理公眾”向“政府服務(wù)公眾”的轉(zhuǎn)變，有效解決了促進(jìn)型立法管理型化的問(wèn)題。

二、體例與針對(duì)性:地方立法的普遍性規(guī)律

《若干規(guī)定》是全國(guó)第一部有關(guān)“商業(yè)發(fā)展”的地方立法項(xiàng)目，其在立法體例、立法特征等方面有著較為鮮明的特色。從立法工作者的角度審視其立法過(guò)程，可以深化對(duì)地方立法一些普遍性規(guī)律的思考。

(一)地方立法應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確選定立法體例

立法體例是立法內(nèi)容的載體，是指一部法律法規(guī)或者一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的表現(xiàn)形式和結(jié)構(gòu)安排，其在體現(xiàn)地方立法特色方面具有獨(dú)立的價(jià)值，［3］適當(dāng)選擇立法體例有利于凸顯地方立法的問(wèn)題導(dǎo)向意識(shí)及立法針對(duì)性。從目前各地已經(jīng)出臺(tái)的地方立法技術(shù)規(guī)范來(lái)看，地方性法規(guī)的體例主要包括條例、規(guī)定或者若干規(guī)定、辦法、實(shí)施辦法、法規(guī)性決定、規(guī)則等，每種體例類別都有各自的規(guī)范要求。地方立法由于其處于補(bǔ)充和細(xì)化國(guó)家立法的特殊地位，決定了其在立法形式上可以不同于國(guó)家立法，［4］因此地方立法工作者在選擇法規(guī)體例時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況和立法需求，充分考慮對(duì)法規(guī)規(guī)范調(diào)整領(lǐng)域研究的成熟程度、國(guó)家及本地區(qū)相關(guān)領(lǐng)域在現(xiàn)階段的發(fā)展水平等因素，避免不顧及具體情況，因刻意追求法規(guī)結(jié)構(gòu)的完整性，追求所謂“大而全”“小而全”，而采取不適當(dāng)?shù)捏w例。特別是要注意處理好內(nèi)容上的嚴(yán)肅性明確性和形式上的靈活性多樣性的關(guān)系，一方面要通過(guò)調(diào)研論證弄清相關(guān)領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題，明確立法的目的宗旨、指導(dǎo)思想以及“關(guān)鍵幾條”，在內(nèi)容的針對(duì)性和實(shí)效性上下功夫;另一方面要遵循“形式服務(wù)內(nèi)容”的原則，根據(jù)立法要規(guī)范調(diào)整和能規(guī)范調(diào)整的內(nèi)容來(lái)確定法規(guī)所要采取的體例形式，避免用形式去套內(nèi)容，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)形式上和內(nèi)容上的有機(jī)統(tǒng)一。

從各地立法實(shí)踐情況來(lái)看，“條例”一般是對(duì)地方性事務(wù)中的某些事項(xiàng)作較為全面、系統(tǒng)和較為完整的規(guī)范時(shí)采用的體例形式。［5］《若干規(guī)定》在制定之初一度采用條例形式，但鑒于“商業(yè)”一詞涵蓋領(lǐng)域眾多，加之國(guó)家層面一直未對(duì)“商業(yè)”的概念作出法律上的明確定義，制定一個(gè)較為全面系統(tǒng)的條例，條件并不具備。而就天津當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況看，立法能夠且應(yīng)當(dāng)規(guī)范調(diào)整的內(nèi)容主要集中在商業(yè)發(fā)展及規(guī)劃布局、便民設(shè)施配置、商業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、商業(yè)發(fā)展環(huán)境營(yíng)造等幾個(gè)方面，圍繞這幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行制度體系的設(shè)計(jì)、架構(gòu)，可以滿足促進(jìn)商業(yè)發(fā)展的需要。而“若干規(guī)定”正是對(duì)地方性事務(wù)中某些主要事項(xiàng)作針對(duì)性較強(qiáng)的實(shí)體性規(guī)范的體例形式，其更加符合立法促進(jìn)商業(yè)發(fā)展在體例方面的要求，因此法規(guī)體例最終由條例調(diào)整為若干規(guī)定，這也充分體現(xiàn)了形式與內(nèi)容相統(tǒng)一的原則。

(二)地方立法應(yīng)當(dāng)凸顯較強(qiáng)針對(duì)性

針對(duì)性是地方性法規(guī)制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)，其突出地方立法解決具體問(wèn)題的明確指向，強(qiáng)調(diào)要準(zhǔn)確把握地方立法所調(diào)整的矛盾焦點(diǎn)。［6］在開展地方立法時(shí)，既要追求法的普遍性，更要凸顯法的針對(duì)性?！坝刑厣笔堑胤搅⒎ǖ纳λ?，而提高法規(guī)針對(duì)性則是地方立法體現(xiàn)地方特色的重點(diǎn)和關(guān)鍵。一般來(lái)說(shuō)，地方立法的針對(duì)性越強(qiáng)，所體現(xiàn)的地方特色也就越突出，在實(shí)施上也就越具有可操作性，相應(yīng)的地方保護(hù)主義、部門利益傾向等問(wèn)題在法規(guī)中體現(xiàn)的也就越少。對(duì)于地方立法的針對(duì)性，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從兩方面來(lái)看待。一方面地方立法項(xiàng)目要具有針對(duì)性，這主要是在進(jìn)入正式立法程序前特別是在立項(xiàng)階段要加以解決的問(wèn)題;另一方面是地方性法規(guī)中的具體制度體系架構(gòu)要具有針對(duì)性，這主要是在立法過(guò)程中，包括起草階段、審議階段要著力解決的問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)方面的針對(duì)性，至少應(yīng)當(dāng)弄清以下問(wèn)題:一是相關(guān)領(lǐng)域存在哪些亟需立法解決的難點(diǎn)問(wèn)題;二是規(guī)范調(diào)整相關(guān)領(lǐng)域的地方立法權(quán)限問(wèn)題;三是立法介入的限度問(wèn)題。法律手段不是萬(wàn)能的，立法應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)南薅葍?nèi)介入相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)范調(diào)整，超過(guò)適當(dāng)限度必將導(dǎo)致國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的過(guò)度干預(yù)，進(jìn)而導(dǎo)致立法針對(duì)性的喪失;四是法規(guī)所設(shè)計(jì)的制度體系架構(gòu)從成本、效益的角度分析，是否為最優(yōu)，能否以較小的成本取得較大的收益。

《若干規(guī)定》的制定較好地體現(xiàn)了上述兩個(gè)方面的針對(duì)性。立法項(xiàng)目本身的針對(duì)性體現(xiàn)在，法規(guī)立項(xiàng)之初，國(guó)家商務(wù)部鼓勵(lì)地方先行立法，為國(guó)家流通產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)的制定積累經(jīng)驗(yàn)。而當(dāng)時(shí)天津最為突出的問(wèn)題是商業(yè)整體規(guī)模小、主體少，商業(yè)發(fā)展不夠活躍，商品交易活動(dòng)不夠發(fā)達(dá)。因此，確定了天津要制定商業(yè)地方性法規(guī)而非流通業(yè)地方性法規(guī)。法規(guī)中具體制度體系架構(gòu)的針對(duì)性體現(xiàn)在，法規(guī)圍繞天津商業(yè)領(lǐng)域中研究相對(duì)成熟且問(wèn)題較為突出的幾個(gè)方面進(jìn)行制度設(shè)定，而不是泛泛地展開，面面俱到的進(jìn)行規(guī)定?？偟膩?lái)看，《若干規(guī)定》稱得上是一部針對(duì)性較為突出的地方性法規(guī)。

三、標(biāo)準(zhǔn)與特征:促進(jìn)型地方立法的特殊性探析

《若干規(guī)定》作為一部典型的促進(jìn)型地方性法規(guī)，在具有地方立法普遍性規(guī)律的同時(shí)，更是體現(xiàn)出了較為鮮明的促進(jìn)型立法的特殊性。筆者在深入研究和思考后認(rèn)為，對(duì)促進(jìn)型地方立法特殊性的把握，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于以下兩個(gè)方面:

(一)要準(zhǔn)確把握促進(jìn)型法規(guī)的制定標(biāo)準(zhǔn)

不同領(lǐng)域?qū)傩圆煌?，在不同歷史時(shí)期所面臨的形勢(shì)環(huán)境、發(fā)展?fàn)顩r等也會(huì)存在較多差異，因此在立法推動(dòng)發(fā)展時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)分不同情況來(lái)決定是否需要對(duì)相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行促進(jìn)，抑或是進(jìn)行規(guī)范管理、權(quán)益保護(hù)等。具體來(lái)說(shuō)，可以根據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定:

第一，某一領(lǐng)域現(xiàn)階段基礎(chǔ)較為薄弱，社會(huì)關(guān)系尚未得到良好發(fā)育，市場(chǎng)規(guī)模尚需進(jìn)一步壯大，資源配置不盡合理完善，單純依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法完全解決好存在的各項(xiàng)弊端，但該領(lǐng)域的發(fā)展符合本行政區(qū)域今后的規(guī)劃發(fā)展方向，其發(fā)展壯大將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生較為顯著的促進(jìn)效應(yīng)，這個(gè)時(shí)候就需要制定促進(jìn)型法規(guī)，發(fā)揮立法的推動(dòng)促進(jìn)作用。反之，如果某一領(lǐng)域發(fā)展較為成熟，市場(chǎng)機(jī)制能夠較好發(fā)揮作用，則可以考慮制定其他類型的地方性法規(guī)進(jìn)行調(diào)整規(guī)范。

第二，某一領(lǐng)域雖然符合規(guī)劃發(fā)展方向，但受到的外部管制較多，在相當(dāng)程度上阻礙了該領(lǐng)域的成長(zhǎng)發(fā)展，這同樣需要制定促進(jìn)型法規(guī)，以立法促進(jìn)來(lái)破除過(guò)多的不適宜的管制，進(jìn)而營(yíng)造出適宜發(fā)展的良好環(huán)境。這也與中央提倡的政府由事無(wú)巨細(xì)的“萬(wàn)能政府”向“有限政府”“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變的理念相吻合。

第三，某一領(lǐng)域發(fā)展還不夠成熟或者較為弱勢(shì)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，其與本行政區(qū)域今后的規(guī)劃發(fā)展方向、發(fā)展趨勢(shì)不完全吻合，對(duì)于這類領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)更多地著眼于如何對(duì)其進(jìn)行規(guī)范管理保護(hù)，而非促進(jìn)。如:對(duì)傳統(tǒng)習(xí)俗的保護(hù)、對(duì)地方方言的保護(hù)等，均屬于此類情況。

按照上述標(biāo)準(zhǔn)明確是否應(yīng)當(dāng)立法促進(jìn)，也可以在較大限度上維護(hù)立法的多樣性與合理性。

(二)要正確認(rèn)識(shí)促進(jìn)型立法所具有的長(zhǎng)期性和階段性特征

促進(jìn)型立法產(chǎn)生至今，一直伴隨著爭(zhēng)議，即促進(jìn)型立法是具有長(zhǎng)期性特征，抑或是階段性特征。正確認(rèn)識(shí)這個(gè)問(wèn)題，關(guān)系到對(duì)促進(jìn)型立法的價(jià)值判斷。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)區(qū)分具體立法項(xiàng)目和立法現(xiàn)象分別對(duì)待。

第一，具體立法項(xiàng)目。就某一部具體的促進(jìn)型法規(guī)來(lái)說(shuō)，它是要解決當(dāng)下存在的突出問(wèn)題，受限于相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展階段和水平，其設(shè)計(jì)的制度體系架構(gòu)、政策措施通常適用于能夠預(yù)見的、一定的期間內(nèi)，超過(guò)這段期間就會(huì)產(chǎn)生滯后性，影響甚至阻礙相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展，就要修改、廢止。或者根據(jù)新的形勢(shì)、發(fā)展水平創(chuàng)設(shè)新的制度體系繼續(xù)促進(jìn)，或者當(dāng)相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展成熟后，適時(shí)轉(zhuǎn)變，制定管理型或者其他類型的立法對(duì)其進(jìn)行規(guī)范調(diào)整。因此，對(duì)于具體的促進(jìn)型立法項(xiàng)目而言，其具有較為鮮明的階段性特征。

第二，立法現(xiàn)象。改革開放至今，國(guó)家經(jīng)歷了由政府主導(dǎo)資源配置逐步向市場(chǎng)主導(dǎo)資源配置的轉(zhuǎn)變過(guò)程，對(duì)市場(chǎng)作用的認(rèn)知由之前的基礎(chǔ)性作用，調(diào)整確定為對(duì)資源配置起決定性作用，這一調(diào)整凸顯了市場(chǎng)在改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要地位和作用。但是市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)配置資源本身也存在固有的缺陷，即通常所說(shuō)的市場(chǎng)失靈。這就需要由法律手段進(jìn)行規(guī)范，通過(guò)立法促進(jìn)來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的影響。此外，在一些領(lǐng)域中，制度化硬約束的缺失和政府部門干預(yù)管制過(guò)多，同樣導(dǎo)致市場(chǎng)的決定性作用無(wú)法得到有效發(fā)揮，這也需要立法規(guī)范促進(jìn)。總的來(lái)說(shuō)，無(wú)論是市場(chǎng)自身缺陷，還是制度缺失、政府職能轉(zhuǎn)變不到位，都具有長(zhǎng)期性的特征，而這也使得促進(jìn)型這一立法現(xiàn)象有了長(zhǎng)期存在的基礎(chǔ)。從近年來(lái)各地促進(jìn)型立法的開展情況來(lái)看，也是呈現(xiàn)出增多的趨勢(shì)，所涉及的領(lǐng)域越來(lái)越多，這也在一定程度上體現(xiàn)和印證了促進(jìn)型立法的長(zhǎng)期性特征。

有鑒于此，筆者認(rèn)為，要打破狹隘性思維的束縛，用發(fā)展的、辯證的理念全面審視、思考促進(jìn)型立法，準(zhǔn)確把握好長(zhǎng)期性和階段性的關(guān)系，對(duì)促進(jìn)型立法作出正確的價(jià)值判斷，進(jìn)而發(fā)揮好這一新型立法類型對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所具有的引領(lǐng)推動(dòng)作用。

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