湯俊 溫馨 車奕蓉

摘 要：從2014年開始，F(xiàn)ATF啟動對其成員國執(zhí)行2012年FATF反洗錢新國際標準情況的第四輪互評估。新標準對反洗錢/反恐怖融資（AML/CFT）工作提出了多項新要求，其中發(fā)生較為顯著變化的有十項。本文選取迄今已完成評估的6個成員國的評估結(jié)果作為樣本，針對FATF新標準的十項顯著變化進行分析，并著重解讀多數(shù)成員國未能有效執(zhí)行的三條標準，希望有利于我國立法和監(jiān)管部門更好地應對形勢變化、及早提出相應措施來完善法律體系，促進我國反洗錢/反恐融資工作的規(guī)范與發(fā)展。

關(guān)鍵詞：FATF互評估；反洗錢新標準；國際經(jīng)驗；金融監(jiān)管

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2018.01.02

中圖分類號：F831.2 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2018）01-0013-06

一、FATF新一輪互評估概況

（一）FATF新一輪互評估背景介紹

金融行動特別工作組（Financial Action Task Force，F(xiàn)ATF）是當前國際社會最為權(quán)威的反洗錢與反恐怖融資專業(yè)性組織，其制定的相關(guān)條例已經(jīng)成為反洗錢與反恐怖融資領域的國際標準。2014年，金融行動特別工作組參照2012年FATF全會通過的新標準，啟動了第四輪互評估工作，對所有成員國進行檢查，以確定其對新標準的執(zhí)行情況。

用于此次評估的FATF新標準共計40條，包括“反洗錢與反恐怖融資的政策和協(xié)調(diào)”、“洗錢犯罪與財產(chǎn)沒收”、“恐怖融資與擴散融資”、“預防措施”、“透明度、法人和法人安排的受益所有權(quán)”、“主管部門的職權(quán)和其他制度性措施”以及“國際合作”七個方面，不僅延用了FATF指引和研究報告中較為成熟的內(nèi)容，而且融合了聯(lián)合國及埃格蒙特集團等國際組織發(fā)布的有關(guān)公約和標準。

（二）新標準的十項顯著變化

FATF新標準是根據(jù)各個國家的AML/CFT工作情況進行的最新經(jīng)驗總結(jié)，對于國際社會繼續(xù)構(gòu)建有效的AML/CFT體系的起到了至關(guān)重要的作用。因此，F(xiàn)ATF新標準作為各個成員國開展相關(guān)工作的指引，深入研究其中的重要變化以便更有效地執(zhí)行這一標準顯得十分有必要。通過對比新舊標準，我們發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)ATF新一輪評估的標準發(fā)生了十項較為顯著的變化，可以概括如下（見表1）。

二、FATF新一輪互評估的評估結(jié)果與分析

（一）評估樣本選擇

截至目前，F(xiàn)ATF新一輪互評估已討論通過了31個國家的評估報告。本文以對中國的AML/CFT工作開展有借鑒意義作為篩選標準，擇取了美國、加拿大、意大利、西班牙、澳大利亞和瑞士這6個國家作為樣本，分析其在第四輪互評估工作中存在的突出問題，歸納經(jīng)驗教訓以指導我國下一步AML/CFT工作實施。

（二）已評估國家評估結(jié)果與分析

1.已評估國家關(guān)于新標準十項顯著變化的評估結(jié)果

FATF全會對被評估國家執(zhí)行每一條建議的情況進行了相應級別的評定。我們選取前文所述的FATF新標準中發(fā)生顯著和關(guān)鍵變化的10個標準，列出6個具有代表性的國家的評估級別及其分布情況（見表2）。

需要進行說明的是，F(xiàn)ATF將成員國執(zhí)行每一條標準的情況劃分為四個級別，分別為“合規(guī)”（C，所有基本標準均得以完全遵守）、“基本合規(guī)”（LC，僅有少量缺陷，絕大部分基本標準得以完全遵守）、“部分合規(guī)”（PC，存在嚴重缺陷，絕大部分基本標準未得以遵守）和“不合規(guī)”（NC，由于一國的結(jié)構(gòu)性、法律或制度特點，全部或部分要求在該國不適用）。

2.評估結(jié)果分析

縱觀表2中的評級結(jié)果，我們可以看出，不同的國家在執(zhí)行FATF新標準時所得評級差異較大，為了便于對統(tǒng)計結(jié)果進行歸納和分析，在此我們將“C（合規(guī)）”與“LC（基本合規(guī)）”理解為正面評級，而將“PC（部分合規(guī)）”與“NC（不合規(guī)）”視作負面評級，以此對6個成員國評估結(jié)果進行分析。

（1）已評估國家的執(zhí)行情況排名

首先，我們從FATF官方網(wǎng)站上統(tǒng)計出該6個國家執(zhí)行40項全部標準的評定等級，依次計算每個國家達標情況（即C、LC、PC和NC），并以百分比形式呈現(xiàn)；然后，計算6個成員國在十項具有顯著性變化的標準方面的達標情況；最后，把每個統(tǒng)計結(jié)果按照正面評級（即“C”與“LC”所占百分比的加和）加以列示和對比。通過計算可得出如下結(jié)論（如表3所示）。

通過分析以上數(shù)據(jù)，我們了解到，在已完成新一輪互評估的6個成員國中，西班牙和意大利在執(zhí)行FATF新40項標準所獲正面評級數(shù)明顯高于其他國家，其余國家按好壞排名依次是瑞士、美國、加拿大和澳大利亞；與此同時，我們發(fā)現(xiàn)，倘若只關(guān)注各國執(zhí)行FATF新標準中10項顯著變化標準的結(jié)果，6個成員國評估結(jié)果按好壞排名依舊是西班牙和意大利居于高位，然后是瑞士和加拿大、美國、澳大利亞，基本與執(zhí)行全部40項標準所獲評估排名一致。

此外，我們還可以得到以下結(jié)果：6國執(zhí)行FATF新變化的十項標準獲正面評級情況與其執(zhí)行FATF的全部40項標準獲正面評級情況基本成正相關(guān)關(guān)系。根據(jù)表3的十項顯著變化標準對全部標準的解釋度可知，該十項顯著變化標準很大程度上代表了整體評估結(jié)果，可以大致反映出各國AML/CFT工作的執(zhí)行情況。

（2）十項顯著變化標準的執(zhí)行情況

由于數(shù)據(jù)樣本涉及6個具有代表性的成員國的評級結(jié)果，我們做出以下規(guī)定：若其中某一標準下，評級結(jié)果為“PC”（部分合規(guī)）和“NC”（不合規(guī)）的國家不少于3個，即獲得負面評級的國家占多數(shù)，我們將認為此項發(fā)生顯著變化的標準可能對大多數(shù)國家都是一種挑戰(zhàn)，還需結(jié)合各國具體情況按照新標準對反洗錢工作的開展加以改進和完善。

表2評級結(jié)果分布清晰表明，對于FATF新標準十項顯著變化的標準中，其中有三項標準的合規(guī)情況并不令人滿意，分別是：標準10—客戶盡職調(diào)查、標準16—電匯和標準25—透明度、法人和法人安排的受益所有權(quán)，也就是說，對于此三項標準有三個及以上的國家未達到“LC”（基本合規(guī)）的評級。剩余的七個標準的執(zhí)行情況相比而言較為樂觀，尤其是對應金融情報機構(gòu)的標準29和與國際合作有關(guān)的標準40，幾乎所有國家都能達到“LC”（基本合規(guī)）以上的評級結(jié)果。

因此，在FATF發(fā)布新標準的背景下，結(jié)合已經(jīng)完成新一輪互評估國家的評估結(jié)果，對新一輪互評估結(jié)果，尤其是基于顯著變化的十項標準的執(zhí)行情況進行全面研究，可以為我國迎接FATF評估和繼續(xù)執(zhí)行好FATF標準提供可參考經(jīng)驗。

三、中國在FATF第三輪互評估中的不足

2006年11月，F(xiàn)ATF進行了第三輪互評估，針對中國在互評估工作中的不足表現(xiàn)，結(jié)合新修訂的40項標準和其中十項發(fā)生顯著變化的內(nèi)容，現(xiàn)概述如下。

（一） 法律體系不健全

法律體系的不健全主要體現(xiàn)在與洗錢有關(guān)的定罪范圍較窄，例如由恐怖融資行為引起的洗錢行為及自洗錢行為均沒有被囊括進洗錢罪之中。這一點，并未能完全符合新標準1—風險為本中的相關(guān)要求。

（二） 預防措施不完善

以金融機構(gòu)為例，首先，未能持續(xù)且有效地進行客戶盡職調(diào)查，比如客戶風險識別不力，缺少對其資金來源的判斷，也沒有嚴格的規(guī)定要求金融機構(gòu)對受益所有人進行身份等方面的核實。其次，沒有明確要求金融機構(gòu)提交與恐怖融資相關(guān)的可疑交易報告，且缺乏對信息的主觀評估，報告系統(tǒng)的有效性不足。再次，在內(nèi)控、合規(guī)及審計方面，沒有建立與恐怖融資風險有關(guān)的內(nèi)控環(huán)境及審計制度來監(jiān)測合規(guī)性。最后，對外國政治風險人物、高風險國家、海外分支機構(gòu)或子公司的特別關(guān)注度低，不符合合規(guī)性要求。由此可見，我國在新標準10—客戶盡職調(diào)查、標準12—政治公眾人物、標準19—高風險國家或地區(qū)以及標準26—金融機構(gòu)的監(jiān)督和管理這四個標準的執(zhí)行中，都存在一定的問題，需要引起重視。

（三） 執(zhí)行力度不足

一方面，中國反洗錢監(jiān)測分析中心（CAMLMAC）和反洗錢局（AMLB）沒有足夠的人力對大量可疑交易報告等信息進行有效的管理；另一方面，執(zhí)法機關(guān)對洗錢罪的法律要件缺乏足夠的認知，沒有強調(diào)開展洗錢和恐怖融資的調(diào)查。結(jié)合新標準來看，我們并未能完全符合標準26—金融機構(gòu)的監(jiān)督和管理、標準29—金融調(diào)查兩標準的要求。

（四） 國際合作有限

根據(jù)新標準40中關(guān)于國際合作方面的要求，重新審視我國在第三輪互評估中的執(zhí)行情況，我們發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法機關(guān)和主管當局在雙邊司法互助和引渡工作方面能夠做到完全合規(guī)，但對外提供協(xié)助的態(tài)度不夠積極，且由于簽訂的諒解備忘錄有限，情報機構(gòu)間的協(xié)調(diào)工作受限。

（五） 其他方面

與特定非金融機構(gòu)（一般為貴金屬/珠寶交易商、律師事務所、公證機關(guān)、房地產(chǎn)、服務提供商）有關(guān)的執(zhí)行標準都不合規(guī)，未能對特定非金融機構(gòu)的客戶識別、記錄保存、可疑交易報告及內(nèi)控建立方面進行有效監(jiān)管，存在巨大洗錢風險。尤其是信托公司，法人和法律安排的受益所有人信息獲取和保存方面存在漏洞。這一點，未能契合新標準25中對透明度、法人和法人安排的受益所有權(quán)的強調(diào)。此外，數(shù)據(jù)的缺失也是主管當局面臨的突出問題，比如現(xiàn)金和不記名票據(jù)跨境運輸量、對引渡請求作出應答的時間、凍結(jié)或沒收資產(chǎn)的數(shù)量等數(shù)據(jù)不全面。

四、FATF新一輪互評估的啟示及對我國的應對建議

我國2005年1月21日成為FATF的觀察員，2007年正式成為其成員國，并于2012年2月13日通過FATF評估后續(xù)程序。在AML/CFT體系建設和運行中，我國持續(xù)且較好地遵循 了FATF標準，2012年成為FATF的第 13個達標國家，也是第 1個達標的發(fā)展中國家。

FATF新標準及其變化對我國執(zhí)行AML/CFT制度、參與新一輪互評估有著重大的影響。盡管本文擇取的主要是美國、加拿大、意大利、西班牙、澳大利亞和瑞士這6個發(fā)達國家作為樣本，與仍處于發(fā)展中國家的我國國情未能完全匹配，但考慮到一方面發(fā)達國家在AML/CFT工作中成效突出，運作完善，有很強的模范性和指導意義，另一方面，通過分析和對比發(fā)達國家與我國AML/CFT的現(xiàn)狀和不足，存在諸多共性，并不會受到基本國情等方面的干擾而影響對我國的評估，在一定程度上能夠互為補充和借鑒。因此，在新標準的指導下，參照上述6個具有代表性的國家在現(xiàn)階段AML/CFT工作中存在的突出問題，并結(jié)合我國國情，提出合理化建議，歸納如下：

首先，在標準10—客戶盡職調(diào)查方面，美國、澳大利亞和瑞士的評估結(jié)果次于其他三個國家，究其原因主要是金融機構(gòu)等缺乏對客戶代理人、受托人和受益所有人信息及其結(jié)構(gòu)的調(diào)查、核實與更新，其中較為突出的問題是未將壽險受益人的信息認定為風險因素進行管理。此外，主管當局也沒有針對失職的報告主體進行終止其業(yè)務的規(guī)定。在第三輪互評估中，我國在AML/CFT中不僅存在著同樣的問題，在對客戶不同類型的交易閾值設置方面也沒明確的規(guī)定?；诖耍瑸閼獙磳⒌絹淼牡谒妮喸u估，應認真吸取上述國家在該標準中存在的不足，不僅要先做好風險識別和分類設置工作，也要在開展基礎性工作的同時進行客戶信息結(jié)構(gòu)的分析和優(yōu)化，加強對未能履職的機構(gòu)的監(jiān)管和懲處。

其次，值得注意的是上述6個發(fā)達國家在標準16—電匯方面的評估結(jié)果均為“PC”，通過研究，發(fā)現(xiàn)一方面體現(xiàn)在各國對于中間行和收款行，沒有明確要求其針對電匯業(yè)務（尤其是跨境電匯業(yè)務）發(fā)起人的信息進行獲取、證實和記錄；另一方面是因為沒有相應的政策和章程規(guī)定中間行和收款行應何時拒絕或暫停電匯業(yè)務。在國際電匯業(yè)務中，我國許多大型機構(gòu)作為中間行，存在“放任”現(xiàn)象且較為突出，甚至擅自截留或缺省電匯信息，而在第三輪互評估中沒有對電匯這一標準進行單獨評估。因此，在接下來的工作中，應該及時更新電匯標準，確保與FATF最新建議保持同步；規(guī)范中間行和收款行的業(yè)務操作，加強對其記錄、核實電匯參與人信息的要求，形成特定業(yè)務信息系統(tǒng)；結(jié)合電匯信息記錄，運用以風險為本的原則來判別是否繼續(xù)辦理、拒絕或是暫停該類業(yè)務，以及如何進行后續(xù)跟進。

最后，以加拿大和瑞士為代表的國家在標準25—透明度、法人和法人安排的受益所有權(quán)面臨著“NC”不合規(guī)的裁定。原因之一是沒有相應的法律規(guī)定，要求受托人持有、更新以及核實受益所有人的信息，其次是缺乏有效的制裁措施來加強與監(jiān)管當局進行信息交換和共享這一要求的實施?；仡櫳弦惠喸u估，上述兩個不合規(guī)原因同樣存在于我國AML/CFT工作中。

因此，加拿大和瑞士評估結(jié)果再一次警醒著我們需要繼續(xù)重點推進與受益人信息有關(guān)的工作，一方面，制定合理有效的信息管理制度對受益人信息進行整合，另一方面，加強與主管當局信息的傳遞和交流，逐步降低由于信息缺失和混雜造成的高風險，提高信息透明度?！?/p>

（特約編輯：苗啟虎）

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