劉君

【摘要】地方政府融資平臺(tái)為地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了相當(dāng)雄厚的資金，拓寬了地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)的資金來源，但是地方政府融資平臺(tái)卻存在很多問題：負(fù)債過高，增加財(cái)政赤字；蜂擁而上，良莠不齊；公司法人定位模糊。本文試圖從第二代貨幣危機(jī)理論來分析地方政府融資平臺(tái)的運(yùn)作情況，認(rèn)為有極大的風(fēng)險(xiǎn)，需要出臺(tái)措施規(guī)范運(yùn)作模式。

【關(guān)鍵詞】地方政府投融資平臺(tái) 預(yù)期自致型模型 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 財(cái)政危機(jī)

地方政府的融資平臺(tái)的出現(xiàn)、發(fā)展與壯大與中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革如影隨形，在2008年次貸危機(jī)發(fā)生后其作用日益受到關(guān)注。為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，中央政府實(shí)施積極的財(cái)政政策，各地政府紛紛組建地方政府融資平臺(tái)，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)發(fā)揮了重要的作用。但融資平臺(tái)公司舉債融資規(guī)模迅速膨脹、地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)也亟需關(guān)注。本文基于第二代貨幣危機(jī)理論重點(diǎn)分析其存在的問題。

銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：到2016年5月末，全國(guó)各省、區(qū)、直轄市合計(jì)設(shè)立8221家投融資平臺(tái)公司，其中縣級(jí)平臺(tái)高達(dá)4907家。從地方平臺(tái)公司貸款債務(wù)與地方政府財(cái)力對(duì)比看，債務(wù)率為97.8%，部分城市平臺(tái)公司貸款債務(wù)率超過200%。央行2016年6月1日晚間公布的《2010中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》介紹了其2008年以來對(duì)全國(guó)各地區(qū)政府融資平臺(tái)貸款情況的專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果。報(bào)告顯示，截至2017年年末，全國(guó)共有地方政府融資平臺(tái)1萬余家，較2016年年末增長(zhǎng)25%以上。其中，縣級(jí)（含縣級(jí)市）平臺(tái)約占70%。同時(shí)，平臺(tái)貸款在人民幣各項(xiàng)貸款中占比不超過30%。對(duì)于平臺(tái)貸款的具體數(shù)量，央行在報(bào)告中并沒有披露。但值得注意的是，報(bào)告中提到，“平臺(tái)貸款在人民幣各項(xiàng)貸款中占比不超過30%?！卑凑?016年末人民幣貸款余額為47.92萬億元來算，截至2016年末，政府融資平臺(tái)貸款不到14.376萬億元。

一、融資方式

一般來說，政府投融資具有三個(gè)特征：一是有償性和公共性；二是兼有金融性和財(cái)政性；三是靈活性。政府投融資不同于財(cái)政預(yù)算，它是根據(jù)財(cái)政政策的需要和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要進(jìn)行的信用活動(dòng)，可以按照建設(shè)任務(wù)具體情況實(shí)行不同的投融資方式。除部分有收益的項(xiàng)目外，絕大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目沒有現(xiàn)金流入，因而絕大部分政府融資平臺(tái)缺乏穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流，為配合銀行的放貸審查，政府融資平臺(tái)的舉債模式主要為：政府委托其進(jìn)行項(xiàng)目代建，財(cái)政未來撥付的代建資金作為銀行貸款的還款來源，擔(dān)保方式為委托代建協(xié)議項(xiàng)下的應(yīng)收帳款質(zhì)押并經(jīng)同級(jí)人大通過。政府融資平臺(tái)融資的特點(diǎn)決定了其極易將金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)散為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

二、主要問題

1.負(fù)債過高，增加財(cái)政赤字

政府的融資平臺(tái)通常以土地、股權(quán)作為抵押，依靠政府的財(cái)政作為擔(dān)保。在這種情況下，容易造成地方政府的高負(fù)債率。央行的統(tǒng)計(jì)顯示，截至2016年5月末，全國(guó)地方政府的負(fù)債超過5萬億元；財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康的估算是，目前我國(guó)地方投融資平臺(tái)負(fù)債超過6萬億元，其中地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，約相當(dāng)于GDP的16.5%，財(cái)政收入的80.2%，地方財(cái)政收入的174.6%；國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長(zhǎng)巴曙松亦認(rèn)為，2016年地方政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債總規(guī)模已經(jīng)超過了地方政府全年的總財(cái)政收入。如果產(chǎn)生資金鏈的斷裂，很容易產(chǎn)生一系列的連鎖反應(yīng)。之后的財(cái)政收入難以保障，影響償付能力。

2.蜂擁而上，良莠不齊

在前文所說，各地紛紛建立融資平臺(tái)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不甘落后。如此眾多的融資平臺(tái)在運(yùn)營(yíng)過程中，缺乏必要的規(guī)范與監(jiān)督，違規(guī)情況在所難免。部分融資平臺(tái)公司等單位采取虛假或不合法的抵（質(zhì)）押物、高估抵押物價(jià)值等方式違規(guī)取得債務(wù)資金731.53億元。由于個(gè)別地方舉債存在一定的盲目性、項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分等，2015年及以前年度舉借的債務(wù)中，有1319.80億元至2016年底尚未支出，當(dāng)年財(cái)政資金為此支付利息67.74億元：還有351億元債務(wù)資金被投向資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)和“兩高一剩”（高能耗、高污染、產(chǎn)能過剩）項(xiàng)目。

3.公司法人定位模糊

公司法要求公司制法人每年度都要接受中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)，但只有上市公司才需要向公眾披露公司的審計(jì)情況。由于融資平臺(tái)公司是由地方政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)成立的企業(yè)，審計(jì)報(bào)告公開沒有相關(guān)的法律法規(guī)要求。由于地方政府融資平臺(tái)所具有的政府背景，銀行在向平臺(tái)公司貸款時(shí)，往往看的不是融資平臺(tái)本身的財(cái)務(wù)狀況，而是以財(cái)政性資金支撐的政府信用。另外，由于政府財(cái)政收支情況不公開透明，銀行也難以掌握有關(guān)政府財(cái)政收支能力的情況。這種“名義獨(dú)立、實(shí)則附庸”治理結(jié)構(gòu)雖然密切了與地方政府關(guān)系，有利于獲得政策支持和優(yōu)勢(shì)資源，但企業(yè)也失去了投資決策的獨(dú)立性和經(jīng)營(yíng)管理的自主性，形成了“政企不分”的局面。

三、相關(guān)政策建議

1.嚴(yán)格規(guī)范政府融資平臺(tái)的建設(shè)

現(xiàn)有體制下，地方政府的融資來源還十分有限，融資平臺(tái)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)還將存在。當(dāng)務(wù)之急就是把融資平臺(tái)置于陽光運(yùn)行，公開融資平臺(tái)的資金來源和去向，嚴(yán)格資金審批，把不良貸款控制在有效限度內(nèi)。

2.規(guī)范融資平臺(tái)公司的法人地位

很多融資平臺(tái)公司和政府部門相互交叉，出現(xiàn)政企不分的現(xiàn)象。為此，要是融資平臺(tái)與政府脫鉤，政府在融資平臺(tái)公司中的角色逐漸淡化，給予公司更多的自主權(quán)。積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，把市場(chǎng)化機(jī)制引入融資平臺(tái)公司的日常運(yùn)作過程中。

3.有重點(diǎn)，有步驟地建設(shè)部分融資平臺(tái)

目前我國(guó)的融資平臺(tái)過多過濫，發(fā)展質(zhì)量良莠不齊。為此需要將一批效益好、信譽(yù)高、還貸能力強(qiáng)的融資公司重點(diǎn)扶植培養(yǎng)，成為融資的“領(lǐng)頭羊”，對(duì)于負(fù)債累累，效益低下的，合并或淘汰，形成多層次、多維度，點(diǎn)線面相結(jié)合的融資體系。

4.多樣化戰(zhàn)略

地方政府主要是以稅收和土地作為抵押開展融資，稅收是財(cái)政的主要來源，一旦資金鏈斷裂，財(cái)政往往不堪重負(fù)。為此，地方政府可以創(chuàng)新新的融資方式，除了用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之外，還可以集中將資金投放到效益好的產(chǎn)業(yè)，提高資金的流動(dòng)性和使用效率，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)。