王穎

摘要：自20世紀(jì)80年代以來政府與社會資本的合作模式就出現(xiàn)在國家部分項目的建設(shè)上，但在2009～2014年間PPP幾乎陷入停滯，直到2013年十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”之后，PPP才重獲新生。2014年以來，國務(wù)院及各部委陸續(xù)出臺的PPP相關(guān)政策多達(dá)93份。文章篩選出其中53份文本，運用文本類型化分析及政策工具分析法對篩選出的政策進行量化研究，對近年來PPP政策的政策特征、發(fā)展趨勢、存在問題進行分析，為后續(xù)相關(guān)政策出臺提供參考。

關(guān)鍵詞：政府與社會資本合作；政策文本；量化研究

一、引言

運用PPP（Public-Private-Partnership）模式，在我國語境下即“政府與社會資本合作”，是解決公共服務(wù)供給困境的一條新路徑。在財政資金緊縮、社會資本快速發(fā)展的大環(huán)境下，政府與社會資本方建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的合作關(guān)系，有利于減輕政府方方的財政負(fù)擔(dān)，減小社會資本方的投資風(fēng)險。當(dāng)前，PPP模式已經(jīng)被提高到國家戰(zhàn)略過度，對于供給側(cè)改革、“一帶一路”、 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)而言，PPP模式就是充分發(fā)揮市場、社會作用，不僅能降低財政負(fù)擔(dān)、提高供給效率和改善供給質(zhì)量，更重要的是能貫穿公共治理的理念，推動全社會走向共建、共治和共享。

在過去的幾年中，中國出臺了哪些針對政府和社會資本合作的指導(dǎo)政策？所覆蓋的合作領(lǐng)域有哪些？為鼓勵政府和社會資本合作采取了何種鼓勵措施？中央政府對PPP模式的推動呈現(xiàn)怎樣的趨勢？所出臺的這些政策對于推動PPP模式的應(yīng)用還存在什么問題？本文系統(tǒng)收集PPP回歸以來的相關(guān)政策，試圖進行宏觀的研究并得出結(jié)論，為將來的政策發(fā)展方向和PPP項目的推廣提供建議。

二、研究方法和樣本選擇

本文將已收集的自2013～2016年，與PPP相關(guān)的政策文本進行整理本文所選擇的國內(nèi)有關(guān)PPP政策都是來自中央政府及國家部委公開發(fā)布的政策法規(guī)，通過網(wǎng)絡(luò)查詢和報刊收集整理的方式共收集到政府和社會資本合作的有關(guān)政策文本93份，從93份政策文本中抽取出53份進行更為細(xì)致的分析。

首先，把編碼完成的政策文本歸納入分析框架中的各個分析單元，進行頻數(shù)統(tǒng)計。然后，將政策文本按照文本形式、頒布年度、制定主體、推廣領(lǐng)域進行類型化的綜合分析。之后，按照政策工具分類把政策分為結(jié)構(gòu)式強制工具、合同式誘導(dǎo)工具、互動式影響工具，并以此為基礎(chǔ)對PPP政策使用范圍、操作過程、操作模式、投融資方式、利益分配和風(fēng)險分擔(dān)等進行分析。在此基礎(chǔ)上，宏觀探索中國PPP政策在頒布與推行上的發(fā)展歷程，力求發(fā)現(xiàn)中國在力促政府和社會資本合作時在政策供給上面臨的現(xiàn)實問題，并提出有用的建議。

三、政策文本的綜合分析

（一）文本形式

從50份遴選出的政策文本中，標(biāo)題大致有5類不同的名稱，分別是：“通知（29份）”、“意見（20份）”、“辦法（1份）”、“導(dǎo)則（3份）”等，大致反映出中央政府對政府與社會資本合作的支持和引導(dǎo)，也體現(xiàn)出中央政府對PPP模式的重視。

通過統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)，以“通知”、“意見”等名稱形式出現(xiàn)額政策文本最多，占到總數(shù)的86%，這一類的政策大多是對一個領(lǐng)域的發(fā)展提出指導(dǎo)性的條例，或者是直接針對某一具體領(lǐng)域做出規(guī)定。相比之下，篩選出的政策文本中，以“法律”、“規(guī)范”等名稱出現(xiàn)的政策卻十分少，由此可以看出，我國PPP方面的政策還停留在推廣和引導(dǎo)的起步階段，立法不完善，制度性環(huán)境層面的強制性規(guī)范文件較少，尚未形成一套針對PPP的完整的法律法規(guī)體系。但總體而言，還是可以從諸多與PPP相關(guān)的“通知”、“意見”、“辦法”看出中央政府鼓勵政府與社會資本進行合作、推廣PPP模式應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，恰恰是響應(yīng)了十八屆三中全會提出的“以PPP帶動財稅體制變革、投融資體制變革和行政管理體制變革，規(guī)范政府和市場的關(guān)系?！?/p>

（二）政策年度

從時間上來看，2014年是我國PPP模式啟程的一年，也是被廣泛稱作“探路之年”的一年，國務(wù)院及各部委經(jīng)過慎重考量出臺了關(guān)于PPP模式開展的綱領(lǐng)性政策，從較為宏觀的層面對政府和社會資本合作做出指導(dǎo)，但這一年出臺的PPP相關(guān)政策仍較少，僅有11份。2015年是各級政府和社會資本合作的元年，進一步破解審批繁瑣、資金缺口大等問題，設(shè)立PPP項目引導(dǎo)資金，擴大有效投資需求，加快棚改、鐵路、水利等重大工程建設(shè)，頒布政策文件數(shù)達(dá)27份。2016年P(guān)PP的發(fā)展更是駛?cè)肟燔嚨溃骷壵畽C構(gòu)紛紛出臺政策17份，用以穩(wěn)定民間投資，進一步放寬民間資本市場準(zhǔn)入、加強和改善政府服務(wù)、營造公平競爭的投資環(huán)境。這一階段出臺的PPP政策除了在2015年P(guān)PP政策的基礎(chǔ)上涉及了更多PPP項目的推廣領(lǐng)域，還對PPP模式中政府和社會資本方的參與行為和準(zhǔn)入條件加以約束，不僅規(guī)范了PPP項目融資雙方的合作，也為PPP運營清理了市場環(huán)境。

（三）政策主體

從政策主體的角度來觀察已篩選出來的50份政策文本，可以看出，出臺PPP相關(guān)政策的部門主要是國務(wù)院辦公廳（9份）、財政部（29份）、發(fā)改委（17份）。國務(wù)院頒發(fā)的政策文本，主要是從國家層面對PPP進行綜合性的指導(dǎo)，涉及到對政府和社會資本合作的合作方式以及所要實現(xiàn)的目標(biāo)進行了宏觀上的指導(dǎo)和規(guī)劃；各部委頒發(fā)的PPP相關(guān)政策則是將關(guān)注點集中于PPP模式應(yīng)用的實際操作方面，主要是對PPP模式在各個領(lǐng)域的具體操作進行政策指導(dǎo)，并對PPP模式操作過程中的一些步驟環(huán)節(jié)進行規(guī)范；同時還有國家各部委聯(lián)合出臺的相關(guān)配套政策，也對PPP模式應(yīng)用于一部分具體的領(lǐng)域做出了較為詳細(xì)規(guī)范的指導(dǎo)，為PPP模式的順利推廣提供了政策支持。

（四）推廣領(lǐng)域

與傳統(tǒng)模式相比，PPP模式更加重視頂層和框架設(shè)計，通過完善的制度建設(shè)來規(guī)范PPP項目操作。涉及到PPP模式在具體領(lǐng)域的操作，各相關(guān)的部門也相繼出臺政策，給出一個較為系統(tǒng)的指引。相較于政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的傳統(tǒng)投資模式，PPP模式無疑擁有頂層設(shè)計優(yōu)勢，是一種更為規(guī)范化的基礎(chǔ)設(shè)施投資模式，它能夠更好地管住政府部門的“有形之手”，明確政府與社會資本間的權(quán)利與義務(wù)，有利于項目有效率地運營，提升公共品服務(wù)質(zhì)量。

在已經(jīng)出臺的PPP政策中，可以從政策文本標(biāo)題中看出，政府與社會資本合作的模式已經(jīng)被大量推廣應(yīng)用于能源、交通運輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等領(lǐng)域。

在PPP模式推廣應(yīng)用之初，由于城市基建設(shè)施的初始投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，單靠政府的財政投入無法滿足人們的需要。因此，包括中國在內(nèi)的很多國家對PPP模式的應(yīng)用主要集中在新建基礎(chǔ)設(shè)施的投資領(lǐng)域，包括公路、地鐵、橋梁、隧道、污水處理及垃圾處理等設(shè)施的投資。但隨著PPP模式的推廣運用取得了一定的成效，越來越多領(lǐng)域的試圖也通過利用PPP模式來尋求長足的發(fā)展。所以，PPP模式的使用并不僅限于新建基礎(chǔ)設(shè)施的投資領(lǐng)域，而且由新建基礎(chǔ)設(shè)施的投資領(lǐng)域延伸到其他公共服務(wù)領(lǐng)域也已經(jīng)是一種世界趨勢。從已頒布的PPP政策文本來看，目前PPP項目的推廣適用范圍已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，開始向其他公共服務(wù)領(lǐng)域延伸，包括醫(yī)療衛(wèi)生、娛樂文化、教育、養(yǎng)老等。

四、政策工具在PPP中的應(yīng)用

從政策工具的角度來對PPP政策文本進行分析，便于從工具理性的角度分析政府的行為方式，尤其是有助于我們認(rèn)清決策團體對待PPP的態(tài)度，理解PPP有關(guān)政策文本所要實現(xiàn)的政策目標(biāo)以及政府推廣與實踐PPP模式的行動機制。

綜合學(xué)術(shù)界對政策工具的分類，并結(jié)合對政府和社會資本合作的基本特征的分析，本文借鑒已有的政策工具分類，將政策工具分為三大類。一是結(jié)構(gòu)式強制工具。是指基于權(quán)威所產(chǎn)生的的具有強制性的政策工具，在操作上以單一行動者為主，權(quán)利自上而下產(chǎn)生，在形式上表現(xiàn)為法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃、工作制度等；二是合同式誘導(dǎo)工具。是指基于合同的政府部門對公共事務(wù)的管理，在形式上為金融支持、財政補貼、示范工程等；三是互動式影響工具。是指基于影響力的政府部門對公共事務(wù)的管理，在形式上為學(xué)習(xí)指導(dǎo)、信息支持、宣傳推廣等。篩選出的PPP政策按上述三類的政策工具分類可得出以下的統(tǒng)計。

通過對政策文本各自屬于的政策工具類型進行頻數(shù)統(tǒng)計，可以發(fā)現(xiàn)大部分的政策屬于結(jié)構(gòu)式強制工具，在篩選出來的53份政策文本中，結(jié)構(gòu)式強制工具就占了52.8%?；邮接绊懝ぞ?、誘導(dǎo)式合同工具，分別占了24.5%、22.6%，與數(shù)量最多的結(jié)構(gòu)式強制工具相比，后兩者仍有一定差距。進一步分析可以發(fā)現(xiàn)，在結(jié)構(gòu)式強制工具中目標(biāo)規(guī)劃型的政策文本占了絕大部分，在互動式影響工具中學(xué)習(xí)指導(dǎo)型的政策也占了大多數(shù)，由此可以看出，國家在進行政府和社會資本的頂層設(shè)計時，對PPP的綜合應(yīng)用及在各領(lǐng)域的應(yīng)用作出了大量的目標(biāo)規(guī)劃。但是，對PPP項目具有規(guī)范意義的法律法規(guī)和具有指導(dǎo)意義的工作制度等政策工具卻使用的比較少。

從篩選出的53分政策文本中可以看出，國家對PPP模式的應(yīng)用推廣呈現(xiàn)一個“總—分”的趨勢。早期出臺的政策主要以對PPP模式的項目使用范圍、操作過程、操作模式選擇、投融資方式、利益分配和風(fēng)險分擔(dān)機制作出較為明確的界定，從較為宏觀的層面對PPP模式的應(yīng)用作出規(guī)范，這類政策文本大多數(shù)以法律法規(guī)、工作制度和學(xué)習(xí)指導(dǎo)的形式表現(xiàn)出來。之后出臺的PPP政策一方面通過金融補貼和財政支持的方式對PPP項目提供財稅金融方面的支持，也通過出臺政策的方式鼓勵全國的PPP項目向推介的示范性項目借鑒成功經(jīng)驗。所有政策工具中使用最多的目標(biāo)規(guī)劃，主要是各大國家部委根據(jù)本部門專業(yè)領(lǐng)域出臺的適宜PPP模式在某一專業(yè)領(lǐng)域推廣的指導(dǎo)意見。在篩選出的53份政策文本中，大多數(shù)都是關(guān)于推廣政府和社會資本合作在各個領(lǐng)域應(yīng)用的指導(dǎo)意見。例如，《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》要求充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體。

五、總結(jié)

PPP推廣進行的如火如荼，加強了社會資本進入基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域的積極性，一定程度上為PPP模式的規(guī)范提供了保障，營造了良好的政策環(huán)境，為PPP進一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。但是，我國出臺的PPP方面的政策法規(guī)仍然存在著一些不足之處，長此以往甚至有可能制約我國PPP模式的發(fā)展。

（一）法律規(guī)范不足，法制環(huán)境不健全

我國PPP立法尚未完善，缺乏一套針對PPP的完整的法律法規(guī)體系，且現(xiàn)行法律效力不高，很多政策仍局限在部委規(guī)章層面，而制定完善的法律、法規(guī)是社會資本參與市政工程、公共服務(wù)、交通、環(huán)保、水利等領(lǐng)域投資的保障?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，是現(xiàn)有PPP立法中效力層級較高的。明確界定了特許經(jīng)營的定義、適用范圍、合作形式和期限，重點強調(diào)了財政預(yù)算制度對于特許經(jīng)營活動的約束、項目前期融資方案的制定和創(chuàng)新融資渠道，并規(guī)定績效評價強化對項目運營的監(jiān)管。大家雖然把這個《辦法》稱為PPP基本法，但嚴(yán)格意義上講，這只能算是一個PPP小基本法。目前，PPP政策仍面臨立法層次低，法律權(quán)威性不足，無完整的法律體系，規(guī)定過于籠統(tǒng)，實際操作指導(dǎo)性不強等現(xiàn)實問題，這就需要國家逐步完成PPP領(lǐng)域高位階立法及配套法規(guī)制度建設(shè)，而不能把太多希望寄托于部委規(guī)范性文件之上。

（二）部門協(xié)調(diào)不足，影響項目橫向發(fā)展

通過統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)各部委聯(lián)合出臺的政策僅占了所有出臺政策中的23%。財政部、發(fā)改委兩大部委引導(dǎo)整個PPP模式的推廣應(yīng)用，其余部委諸如住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家衛(wèi)生計生委、科技部、民政部、交通運輸部、國土資源部等部門出臺的政策多以獨立出臺或與財政部、發(fā)改委聯(lián)合出臺。由此即可反映出PPP相關(guān)主管部委之間缺乏協(xié)調(diào)，尚未形成一個有效的統(tǒng)籌辦法和溝通機制。這給項目實際操作帶來很大困擾（例如項目申報與入庫流程），以及給項目實際運行帶來強烈的不可預(yù)期性（例如項目審批、后續(xù)支持性政策及資金的獲取），并進而對PPP項目的交易架構(gòu)搭建造成影響。這就需要有關(guān)部門之間能加強聯(lián)系，通過部門聯(lián)合出臺PPP政策，將項目的運行開展過程中有可能要涉及到的部門間職能交叉的部門加以理清，以便于PPP項目的順利開展。

（三）涉及到私營部門的政策不足

2013年至今，國家推廣PPP模式的政策文本主要是對PPP模式的使用項目范圍、操作過程、操作模式選擇、投融資方式、利益分配和風(fēng)險分擔(dān)機制均進行規(guī)范和明確。但是對PPP參與的主體雙方的職責(zé)范圍、合作關(guān)系卻缺少明確的規(guī)定，甚至在已出臺的文獻中關(guān)于政府與社會資本合作時對私營企業(yè)權(quán)利和義務(wù)加以明確的條文也很少。這就容易導(dǎo)致私營部門在參與PPP項目時合作主體的角色權(quán)益得不到保障，在承擔(dān)PPP項目風(fēng)險時容易處于弱勢地位。由于雙方利益訴求的差異以及自身資源的優(yōu)劣勢差異，雙方在收益的分配和風(fēng)險的分擔(dān)等方面要求不同，導(dǎo)致風(fēng)險分擔(dān)不合理，雙方經(jīng)常陷入為了解決大量分歧而展開的無休止的談判中，最終導(dǎo)致項目的高風(fēng)險乃至失敗。這就需要國務(wù)院、財政部、發(fā)改委等機關(guān)部委在出臺PPP政策時慎重考慮并適當(dāng)添加一系列明確社會資本（私營部門）在PPP項目合作中權(quán)利地位、厘清合作雙方角色職能的的規(guī)范條文，以便政社雙方更好的實現(xiàn)“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的合作關(guān)系。

參考文獻：

[1]賈蕾，劉文佳.基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的環(huán)保“公私合營機制”（PPP）政策建議[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016（03）.

[2]孫健.PPP模式發(fā)展與財政金融政策協(xié)同分析——以山東省為例[J].貴陽學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2016（01）.

[3]施穎，劉佳.基于PPP模式的城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營期決策研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟管理，2015（06）.

[4]黃萃，蘇竣，施麗萍，程嘯天.中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策文本量化研究[J].科研管理，2011（10）.

[5]曾婧婧，胡錦繡.政策工具視角下中國太陽能產(chǎn)業(yè)政策文本量化研究[J].科技管理研究，2014（15）.

[6]周正祥，張秀芳，張平.新常態(tài)下 PPP 模式應(yīng)用存在的問題及對策[J].中國軟科學(xué)，2015（09）.

（作者單位：貴州大學(xué)）