劉威

【摘要】城鎮(zhèn)化導(dǎo)致大量農(nóng)村主地被征收，農(nóng)民賴(lài)以生產(chǎn)生活的土地越來(lái)越少，失地農(nóng)民急速增加。我國(guó)現(xiàn)有征地證制度不完善，導(dǎo)致被征地農(nóng)民權(quán)益受到嚴(yán)重侵害，引發(fā)了大量的社會(huì)糾紛。強(qiáng)化農(nóng)地征收中被征地農(nóng)民權(quán)益保障具有緊迫性，己引起了國(guó)家的高度關(guān)注。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)地征收 被征地農(nóng)民 權(quán)益保障

（一）農(nóng)地征收的基本定義

土地征收制度是隨著土地所有權(quán)的社會(huì)性增強(qiáng)而逐漸產(chǎn)生的。土地所有權(quán)的社會(huì)性逐漸凸顯，使人們意識(shí)到土地作為一種稀缺性的資源對(duì)促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、提升公共福社具有舉足輕重的意義。所以，國(guó)家在明晰土地所有權(quán)的同時(shí)，為順利實(shí)現(xiàn)國(guó)家的社會(huì)公共管理職能、發(fā)展社會(huì)公共利益，在法律上創(chuàng)設(shè)了一系列的制度對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行必要的限制，土地征收就是其中的一項(xiàng)關(guān)鍵性制度。土地征收制度在世界各國(guó)普遍存在，只是由于世界各國(guó)在語(yǔ)言表達(dá)及法律傳統(tǒng)上有所差異，使得土地征收這一法律制度在各個(gè)國(guó)家對(duì)應(yīng)的名稱(chēng)和具體制度細(xì)節(jié)上有所差別。譬如，美國(guó)稱(chēng)為“最高土地權(quán)的行使”，法國(guó)與德國(guó)稱(chēng)為“土地征收”，英國(guó)稱(chēng)為“強(qiáng)制收賣(mài)”，日本稱(chēng)為“土地收用”。盡管不同的國(guó)家和地區(qū)對(duì)土地征收的名稱(chēng)有所差別，但是各國(guó)的法律對(duì)于土地征收的實(shí)質(zhì)性規(guī)定基本是一致的，即國(guó)家或政府基于公益目的而將非國(guó)有土地強(qiáng)制性收為國(guó)有，并予以一定的補(bǔ)償。

（二）農(nóng)地征收與相關(guān)概念的區(qū)分

1.農(nóng)地征收與農(nóng)地征用的區(qū)分。在新中國(guó)成立后的很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)在立法上一直將征收和征用兩個(gè)概念混合在一起，直到2004年國(guó)家才以憲法修正案的形式將二者進(jìn)行了區(qū)分。2007年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《物權(quán)法》）以?xún)蓚€(gè)條款分別對(duì)征收和征用進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定。通過(guò)對(duì)上述法律規(guī)定的分析，可以看出二者之間的異同。二者相同之處在于，都具有強(qiáng)制性，都是出于公益需要，必須履行法定程序，依法進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

2.農(nóng)地征收與行政征收的區(qū)分。行政征收是指行政主體在法律、法規(guī)的授權(quán)下，以強(qiáng)制方式無(wú)償獲取行政相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一種具體行政行為，主要包括行政收費(fèi)和征稅兩種情況。行政征收與農(nóng)地征收都具有法定性和強(qiáng)制性的共同特點(diǎn)，但兩者又有明顯的區(qū)別：（1）適用范圍不同。行政征收是按照法律預(yù)先規(guī)定的范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)節(jié)所進(jìn)行的固定的、經(jīng)常性的行政行為，具有較大的穩(wěn)定性。而農(nóng)地征收只能基于實(shí)現(xiàn)公共利益需要的情況下實(shí)施，且必須根據(jù)每個(gè)具體項(xiàng)目的實(shí)際情況來(lái)判斷能否適用。（2）補(bǔ)償責(zé)任不同。行政征收的適用是以行政相對(duì)人具有法定繳納義務(wù)為前提，因而國(guó)家不需要向行政相對(duì)人進(jìn)行補(bǔ)償。因此，給予相對(duì)人補(bǔ)償是適用土地征收的基本條件。

3.農(nóng)地征收與行政征購(gòu)的區(qū)分。行政征購(gòu)是指基于公共利益的需要，行政主體依法以締結(jié)合同的方式要求相對(duì)人按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)將財(cái)產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓給國(guó)家的行為。通常情況下，行政征購(gòu)關(guān)系的發(fā)生、變更和消滅帶有相對(duì)強(qiáng)制性，在征購(gòu)關(guān)系中相對(duì)人的意思表示會(huì)受到一定程度的限制。行政征購(gòu)與農(nóng)地征收都基于公共利益并具有一定的強(qiáng)制性，但它們之間的區(qū)別也是顯而易見(jiàn)的：（1）行政征購(gòu)行為本質(zhì)上是一種特殊的買(mǎi)賣(mài)合同行為，國(guó)家與相對(duì)人之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系由合同來(lái)確定。而農(nóng)地征收是國(guó)家依照法律規(guī)定單方面進(jìn)行的一種強(qiáng)制性具體行政行為，國(guó)家和相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系是由法律、法規(guī)直接規(guī)定的。（2）行政征購(gòu)是一種雙方行為，征購(gòu)主體雙方就權(quán)利義務(wù)而言是大致對(duì)等的。而農(nóng)地征收是國(guó)家做出的一種單方行政行為，國(guó)家與相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)具有很大的不對(duì)等性。二、農(nóng)地征收的特征

就農(nóng)地征收的特征而言，在學(xué)界存在一定的分歧，分歧的核心在于是否應(yīng)將“公共利益目的性”、“程序合法性”以及“合理補(bǔ)償性”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三性”）作為農(nóng)地征收的基本特征。目前絕大多數(shù)學(xué)者是將“三性”納入到農(nóng)地征收基本特征中的。但潘善斌教授持反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為“三性”只是構(gòu)成農(nóng)地征收正當(dāng)性的前提條件，其本身并不包含在農(nóng)地征收概念之中，不能成為農(nóng)地征收的基本特征。否則，就會(huì)造成概念上的邏輯矛盾，令人得出“凡農(nóng)地征收都是合法的、符合公共利益的”結(jié)論，也就無(wú)從解釋究竟什么是“合法”的農(nóng)地征收和，“違法”的農(nóng)地征收。筆者贊成后者的觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為把“三性”作為農(nóng)地征收啟動(dòng)的前提條件而非基本特征更具合理性。事實(shí)上，依據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，任何人因建設(shè)需要土地都必須向國(guó)家申請(qǐng)國(guó)有土地，而國(guó)有土地的來(lái)源之一就是對(duì)農(nóng)地的征收。這就意味著，在我國(guó)農(nóng)地征收并不都是滿(mǎn)足“公共利益目的性”的。有鑒于此，筆者將農(nóng)地征收的基本特征歸納為三個(gè)方面：

1.農(nóng)地征收權(quán)主體具有唯一性。從權(quán)利來(lái)源上看，農(nóng)地征收是基于國(guó)家主權(quán)而形成的，是一種國(guó)家主權(quán)行為，因此只能由國(guó)家才能享有，并且該權(quán)利具有不可讓渡性。依據(jù)我國(guó)《憲法》第10條可以確定，法律將征收權(quán)只授予了國(guó)家，國(guó)家是唯一的農(nóng)地征收權(quán)主體，其他任何組織和個(gè)人都不能享有征地權(quán)而成為征收權(quán)人。但國(guó)家是一個(gè)抽象概念，必須由國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)代表國(guó)家行使土地征收權(quán)，因此《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》等有關(guān)法律法規(guī)授權(quán)由中央政府和地方政府來(lái)代表國(guó)家實(shí)施征收行為。需要明確的是，政府行使農(nóng)地征收的權(quán)利是源于國(guó)家授權(quán)（實(shí)際上構(gòu)成了農(nóng)地征收的委托代理關(guān)系）。因此，農(nóng)地征收的法律后果必須由國(guó)家（而不是各級(jí)政府）來(lái)承擔(dān)。

2.農(nóng)地征收的權(quán)屬轉(zhuǎn)移性。國(guó)家對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收，除了對(duì)原權(quán)利人法律地位進(jìn)行剝奪之外，還將財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給從事公益事業(yè)的其他權(quán)利主體，以最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家征收農(nóng)地的公益性目的。與世界其他私有制國(guó)家和地區(qū)不同的是，我國(guó)在完成土地征收后，土地所有權(quán)并沒(méi)有從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接轉(zhuǎn)移給征地申請(qǐng)者，而是轉(zhuǎn)移給了國(guó)家。之后再由國(guó)家以劃撥、出讓等形式將國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓給征地申請(qǐng)人在一定期限內(nèi)使用。征地申請(qǐng)人最終獲得的是國(guó)有土地使用權(quán)。這種所有權(quán)轉(zhuǎn)移顯著特點(diǎn)是，只能由集體所有向國(guó)家所有的單向性、不可逆的轉(zhuǎn)移。

3.農(nóng)地征收具有強(qiáng)制性。與普通的土地交易不同的是，農(nóng)地征收是國(guó)家基于公共利益而做出的一種強(qiáng)行剝奪他人財(cái)產(chǎn)的具體行政行為，國(guó)家與征收相對(duì)人之間形成的是一種典型的命令與服從式的縱向型行政法律關(guān)系，而不是平等主體間基于平等協(xié)商所形成的民事法律關(guān)系。事實(shí)上，在征地過(guò)程中被征地者的意愿和自主性收到嚴(yán)重抑制。這直接表現(xiàn)在不僅土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移不會(huì)因權(quán)利人意志而發(fā)生任何的改變，而且土地價(jià)格以及征收補(bǔ)償金額的最終確定都無(wú)關(guān)于所有者的要價(jià)。