劉震男

【摘要】隨著我國財政制度改革的推進，地方政府開始擁有更多的財政決策權(quán)和支配權(quán)。這種權(quán)力的擴大和下放為政府出臺政策吸引外商投資提供了驅(qū)動力和可行性。目前中國各省份外商投資的政策環(huán)境和配套設(shè)施都在不斷改善。但由于各省財政分權(quán)程度不同，政府政策在吸引外商投資方面的作用程度也相應(yīng)不同。因此從財政分權(quán)的角度出發(fā)，研究地方政府吸引外商投資及對經(jīng)濟的增長作用有很大的實踐意義。本文主要圍繞外財政分權(quán)視角下FDI的增長效應(yīng)進行闡述，旨在對我國地方政府招商引資加以完善。本文通過梳理財政分權(quán)和FDI的基本概念及相關(guān)理論；在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了財政分權(quán)、FDI及經(jīng)濟增長的作用機理，并闡述了我國目前的財政分權(quán)與FDI增長情況；分析了不足之處并提出相應(yīng)立法建議，希望進一步完善我國地方政府招商引資的情況。

【關(guān)鍵詞】財政分權(quán) FDI 增長效應(yīng)

一、導(dǎo)論

（一）選題背景

隨著全球經(jīng)濟一體化程度加深，外資并購的浪潮興起，目前已成為最重要的直接投資方式之一?？紤]到企業(yè)跨國并購的雙刃劍性質(zhì)，各國在出臺福利政策吸引外資的同時，也更加重視了對外資的監(jiān)管，直接表現(xiàn)為規(guī)制外資并購的相關(guān)政策和法律的出臺。然而，由于各東道國實施的反壟斷政策各不相同，在域外實踐中難免出現(xiàn)沖突，因此研究如何對外資并購進行反壟斷規(guī)制具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

（二）研究意義

外資并購是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及到多方當事人的利益，因此特別需要法律對其進行規(guī)制。自1978改革開放以來，尤其是2001年中國加入WTO，國家在外資并購已經(jīng)展開了廣泛的法律制定工作。目前已經(jīng)建立起了較為全面的法律體系：包括三個外資企業(yè)法、外商投資指南、反壟斷法、外資并購境內(nèi)企業(yè)規(guī)定、國家安全審查和一些針對特定行業(yè)的法律法規(guī)。除此之外，根據(jù)國民待遇原則，絕大部分法律也適用于外資并購。因此可以說，在外資并購領(lǐng)域，我國已經(jīng)形成了門類較齊全、配合較協(xié)調(diào)的法律規(guī)制體系。然而，針對中國企業(yè)海外并購行為的法律仍只是少數(shù)，且還沒有形成完整的體系。隨著中國企業(yè)走出去進程的加快，加強中國境外投資立法，規(guī)范中國企業(yè)海外并購行為，維護中國投資者利益，已是當務(wù)之急。

二、財政分權(quán)下FDI與經(jīng)濟增長關(guān)系的理論探討

（一）我國財稅改革對地方政府的影響

改革開放三十余年來，市場經(jīng)濟發(fā)展迅速，與之相適應(yīng)的財政體系改革功不可沒。財政分權(quán)是指中央政府下放給地方一定程度的稅收和財政支出的自主權(quán)。同時地方政府也可以根據(jù)各地的實際情況自行出臺適當?shù)恼弑ＷC政策落實。地方政府擁有傾聽基層民眾訴求的獨特優(yōu)勢，因此能夠更大限度地利用財稅政策滿足民眾地公共服務(wù)需求，并推動當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。我國財稅制度幾經(jīng)變革：最開始的制度是為計劃經(jīng)濟服務(wù)的。1978年以后，財政開始逐漸退出直接的生產(chǎn)領(lǐng)域，促進市場對資源的自主調(diào)配，以縮小存量的方式實現(xiàn)財政職能公共化的轉(zhuǎn)變。1994年實行了分稅制財政體系改革和稅制改革；1998年，我國開始構(gòu)建與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的公共財稅體制，并形成了目前我國財政制度的基本框架。隨后我國財稅體制主要通過財政政策和貨幣政策對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控，同時在實踐中不斷摸索改進，調(diào)控手段更加多樣化，調(diào)控效果更加明顯。

我國的財政分權(quán)體制具有特殊性，具體表現(xiàn)為政治上的集權(quán)和經(jīng)濟上的分權(quán)。中央政府對地方政府仍然保留著較為嚴格的行政控制，如對地方官員任免和升遷的權(quán)利。對地方官員的政績考量也與GDP增長密切相關(guān)。這種行政任免模式使得地方政府官員們以GDP增長為第一要義，甚至不惜以長遠發(fā)展為代價追求眼前利益。這種做法也進一步引發(fā)了公共服務(wù)，財政收支，市場經(jīng)濟與對外開放等領(lǐng)域的一系列變化。

總而言之，財政分權(quán)一定程度上奠定了地方政府追求自身利益的制度基礎(chǔ)，對經(jīng)濟增長效應(yīng)的追求存在合理性。財政分權(quán)激勵地方政府大力發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，其中發(fā)展主體與發(fā)展途徑是不可或缺的兩方面。

（二）地方政府吸引FDI

1.地方政府吸引FDI的途徑

地方政府為了吸引FDI，最常見的策略就是通過行政手段，通過行政方式加大招商引資的力度，具體體現(xiàn)在公共財政支出與收入兩方面。

（1）地方公共支出

為吸引FDI，地方政府在財政支出方面出臺了很多與針對性的措施。首先是即設(shè)施建設(shè)支出。目前對我國進行外商直接投資主要是發(fā)達國家，相比于這些國家，我國在人力，生產(chǎn)成本方面有一定的優(yōu)勢，吸引著這些國家進行投資建廠。因此齊全配套的基礎(chǔ)設(shè)施是外商們投資之前考慮的著最重要因素之一。地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施的完善是吸引FDI的首要前提。其次，是科學(xué)教育支出，該項支出主要是為了承接FDI帶來的技術(shù)轉(zhuǎn)移效應(yīng)。第三是行政管理支出，即通過完善相應(yīng)的法律制度建設(shè)，確保FD的有效落實。最后，由于人民的生活水平即消費能力也是外商投資時考慮的重要因素之一。因此地方政府也會相應(yīng)地增加全民生活支出來加大本地對于外商的吸引力。

（2）地方公共收入

財政收入，尤其是稅收，是地方政府吸引FDI的在主要措施之一。這種情況會帶來的主要問題是地方政府間稅收方面的競爭，稅收競爭也是實行財政分權(quán)的國家中比較普遍的現(xiàn)象。受制于有限的經(jīng)濟發(fā)展水平，我國許多地方政府出臺了各種名目繁多的稅收優(yōu)惠措施來吸引FDI，個別地方政府甚至僭越其合理的稅收規(guī)定范圍，隨意加大優(yōu)惠程度，給予外資企業(yè)非常大的稅收減免和折扣。

這種大力度的稅收優(yōu)惠政策本質(zhì)上是對我國尚未完善的投資環(huán)境的不足的彌補。但隨著歷史的進步，我國宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行，各地經(jīng)濟發(fā)展水平和相關(guān)法律法規(guī)也不斷完善。在吸引FDI時，主要途徑也由稅收優(yōu)惠逐漸轉(zhuǎn)向了財政支出領(lǐng)域。這種轉(zhuǎn)變是我國引資方式從粗放型到節(jié)約型的進步，這種更先進的引資方式更有利于社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，通過非稅收方式來吸引FDI勢必成為未來發(fā)展的趨勢。

2.財政分權(quán)對地方政府吸引外資的影響

我國的財稅體制改革是漸進的，因此財政分權(quán)的程度也在這個過程中緩慢增加。財政分權(quán)程度越高，相應(yīng)地政府擁有的財稅自主權(quán)越大，受政治因素影響推動經(jīng)濟發(fā)展的動力就越大。財政分權(quán)程度的提高也增加了政府對自身擁有的各種經(jīng)濟要素的控制和運用能力，地方政府在吸引FDI的過程中會盡可能地運用多方面政治經(jīng)濟資源來創(chuàng)造良好地引資環(huán)境，加強引資效果?？偠灾斦謾?quán)體制一方面為地方政府利用可控的經(jīng)濟要素招商引資，促進經(jīng)濟增長提供制度支持，另一方面，財政分權(quán)程度的擴大也進一步深化了政府招商引資的過程，創(chuàng)造了更多有利條件。因此，通過上文的論述，我們可以得出如下結(jié)論：隨著財政分權(quán)程度的提高，地方政府吸引外資的途徑增加，F(xiàn)DI的引入量也逐步增加，初步判斷二者存在正相關(guān)關(guān)系。

（三）FDI對經(jīng)濟增長的促進作用

1.直接作用機制

資本存量的大小是決定經(jīng)濟發(fā)展水平的重要因素之一。無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是科教文衛(wèi)事業(yè)，都會離不開資本的支持。FDI的流入能夠帶來資本存量的增加，從而為社會經(jīng)濟的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.間接作用機制

FDI對經(jīng)濟增長的間接作用也同樣重要。外商投資帶來了技術(shù)溢出效應(yīng)，更先進的人力資本和管理、制度方面的值得借鑒的經(jīng)驗。以上各方主要經(jīng)濟要素質(zhì)量的提高更加促進了經(jīng)濟增長方式的改良。

三、財政分權(quán)與外商投資中的問題及對策建議

（一）財政分權(quán)與外商投資中存在的問題

1.財政分權(quán)體制下的政策性扭曲

財政分權(quán)給予我國地方政府很大的經(jīng)濟自主權(quán)和發(fā)展動力，也是我國經(jīng)濟自改革開放以來保持高速增長的主要原因之一。在財政分權(quán)體制以及相應(yīng)評價機制的大背景下，各地均將發(fā)展經(jīng)濟，提高GDP增速放在政府工作的首位。因此，通過稅收等優(yōu)惠性政策吸引外資就成為地方政府常用的一種手段。但同時，這種做法也會加劇各地對FDI的競爭，較強的地方政治經(jīng)濟自主權(quán)導(dǎo)致了過度的激勵性政策，甚至帶來了一部分區(qū)域和國家利益的流失。財政分權(quán)無疑是適應(yīng)我國社會經(jīng)濟情況的合理制度，但該制度所造成的政策性扭曲值得我們警惕。

在吸引FDI的過程中，各地方政府在充分利用自身廉價土地和勞動力優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，通過優(yōu)惠政策，提供健全的基礎(chǔ)設(shè)施條件，為外商投資創(chuàng)造理想的投資環(huán)境。對外資的優(yōu)惠雖然大幅帶動了外資流入，卻對內(nèi)資的合理利用構(gòu)成了一定威脅：既允許外資分享我國經(jīng)濟發(fā)展的紅利，又導(dǎo)致外匯閑置或僅以購買外國國債獲取微薄收益；即吸引外資的流入，又使得大量國有金融機構(gòu)和銀行系統(tǒng)中的資金閑置，得不到有效率的利用。因此地方政府對外資的優(yōu)惠政策是較為典型的扭曲政策：同樣作為資本要素，國內(nèi)資本和外資因為資本性質(zhì)不同而在稅收政策上遭受差別待遇，這種情況的后果之一是整個市場經(jīng)濟也傾向于利用外資而非內(nèi)資。

由于我國人口多，經(jīng)濟規(guī)模大，各地方對經(jīng)濟發(fā)展的需求高，對外國資本需求很可能引發(fā)政府間的競爭，從而導(dǎo)致生產(chǎn)要素價格扭曲，社會生產(chǎn)成本增加，以及國家利益的不必要流失。這些副作用并不是來自市場，而是來自政策性扭曲。

2.財政分權(quán)體制下的政績考核機制

我國特色社會主義市場經(jīng)濟的特殊國情決定了我國的財政分權(quán)體制與其他國家不同。我國財政分權(quán)的運作模式實際上是政治集權(quán)與經(jīng)濟分權(quán)的并行。這意味著地方政府雖然對本地經(jīng)濟要素擁有一定自主權(quán)，制定適合本地情況的政策促進經(jīng)濟發(fā)展，但這些必須保證在中央規(guī)定的一定范圍之內(nèi)。同時，中央在政治上，包括對地方官員的任免和升職上，仍然掌握著決定性權(quán)力。在這個過程中，地區(qū)GDP總值由于易獲取，對經(jīng)濟發(fā)展的解釋程度高等原因，被中央作為考核地方基層干部政績的主要考核指標。地區(qū)GDP總值越高，官員升遷的可能性就越大。這種政績考核機制引發(fā)了各地方政府間的“GDP錦標賽”，各地均把發(fā)展經(jīng)濟，提高生產(chǎn)總值和總增長率作為第一要義。一些短期內(nèi)能帶來GDP增長，但有損長遠利益的做法也由此產(chǎn)生，如重復(fù)建設(shè)，環(huán)境破壞等。官員們通常也將視角局限在自己的任期內(nèi)，對長遠的可持續(xù)發(fā)展不加考慮。

3.引資手段過分依靠財政稅收優(yōu)惠

財政分權(quán)體制強有力地推動了中國的市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，也讓具有強大拉動經(jīng)濟增長效應(yīng)的FDI成為有利的經(jīng)濟資源。在這個過程中，稅收政策成為了地方政府中最常見的競爭策略。尤其對于廣大欠發(fā)達地區(qū)來說，稅收優(yōu)惠政策可以規(guī)避競爭成本，而且?guī)缀醪粫a(chǎn)生其他的成本負擔(dān)。多年的實踐經(jīng)驗表明，稅收優(yōu)惠政策確實在激勵外商投資方面發(fā)揮了很大的效用，使得我國的外資引入量保持在高增長的水平。然而，我們不能忽略的是，地方在利用優(yōu)惠政策的同時也要復(fù)旦一定的代價。稅收規(guī)定上針對外資的低稅率或免稅退稅策略將大大減少政府的財政收入，并進一步導(dǎo)致政府財政失衡、地方社會總收益減少等后果。因此，過度運用財政稅收手段招商引資是一種粗放式的引資方式，為了地區(qū)長遠可持續(xù)發(fā)展，地方政府必須出臺其他高效的，集約的引資方式。

（二）針對財政分權(quán)體制下招商引資問題的對策建議

1.完善開放型市場經(jīng)濟體制

現(xiàn)存的政策性扭曲源自于我國改革開放以來的市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，想要弱化進而消除現(xiàn)存的扭曲就必須要完善開放性市場經(jīng)濟體制。這種政策性扭曲與財政分權(quán)體制下所引致的區(qū)域性經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)向也密切相關(guān)。在財政分權(quán)體制下，地方政府有充足的動力促進經(jīng)濟發(fā)展，并且擁有著一定范圍的經(jīng)濟職能，因此通過優(yōu)惠性稅收政策來吸引外資是很多政府的首選方法。這一體制是造就政策性扭曲的重要因素之一。因此，地方政府應(yīng)盡量逐漸減少給予外資的優(yōu)惠政策，避免對內(nèi)外資的差異過大的區(qū)別對待。

此外，避免對要素價格的扭曲也是矯正政策性扭曲的重要內(nèi)容之一。在改革開放的初期階段，我國經(jīng)濟的快速騰飛很大程度上是由于要素驅(qū)動的。一直以來，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)被定義為依靠廉價勞動力和自然資源的投入的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，低廉的要素價格和巨大的投入量為我國經(jīng)濟的崛起奠定了重要基石。但隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，這一模式已經(jīng)逐漸不適用于中國經(jīng)濟最新的發(fā)展狀況。當前中國各種生產(chǎn)要素的價格都在不斷提高，在很多其他發(fā)展中國家面前已經(jīng)失去了競爭優(yōu)勢。因此在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的壓力面前，我國一方面要限制對土地和自然資源不加節(jié)制的隨意使用，提高勞動要素價格，另一方面也要深化對新要素的利用程度，激勵技術(shù)創(chuàng)新，用高新技術(shù)含量高的要素取代之前的初級要素。這種對要素價格扭曲的糾正也會推動我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，使未來我國的產(chǎn)業(yè)布局更加合理。

消除政策性扭曲的根本方法是完善開放型經(jīng)濟體制，即通過深化對外開放層次，逐漸弱化區(qū)域性政策差別，減少地方政府間為吸引FDI的惡性競爭，對內(nèi)資外資盡量一視同仁，既不過分保護國內(nèi)資本，也不對外國資本有特殊的政策偏向。通過對開放型市場經(jīng)濟體制的加強與完善，地方政府可以提高行政效率和管理透明度，規(guī)范自由的市場競爭秩序，進而徹底消除政策性扭曲，實現(xiàn)市場資源最有效率的配置。

2.用綠色GDP體系取代原有政績考核體系

單純的以GDP增長為考核官員的標準會導(dǎo)致嚴重的尋租問題。尋租會通過對非生產(chǎn)性利潤的追求，將資源錯誤配置，最終導(dǎo)致社會總體福利受損。因此，雖然分權(quán)體制下的GDP考核機制對經(jīng)濟的發(fā)展有一定的促進作用，這樣的發(fā)展框架也應(yīng)該隨著時間的發(fā)展做出適當?shù)恼{(diào)整。

首先，不應(yīng)以GDP增長率為唯一指標。任何對經(jīng)濟發(fā)展的政治激勵都因該被控制在一定合理的范圍內(nèi)，切忌所有的政治活動和政策出臺都圍繞提高GDP進行。在分權(quán)制度不斷推進的背景下，政治上的升遷和財政收入的增長都能極大引發(fā)提高GDP增長率的熱情。此時我們更要警惕那些為了單純提高GDP增長率而會損害地方利益的活動。其次，為保證經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展，我們應(yīng)將“綠色GDP"指標逐步引入到考核機制中，而不僅僅是以GDP為唯一的評判標準。綠色GDP的優(yōu)點在于可以真是衡量地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所帶來的國民財富的增加。它對于一般的GDP指標做了一些改動，扣除了環(huán)境資源成本和保護環(huán)境所花費的費用。即綠色GDP是通常意義上的GDP減去生態(tài)成本后的真是國民財富，衡量的是國民經(jīng)濟增長的正效應(yīng)。當官員的政績是以綠色GDP為標準衡量時，GDP總量的增長就不再是唯一被考慮的要素了，官員們同時也會注重對自然資源的節(jié)約，對生態(tài)環(huán)境的保護，從而改正原來盲目追求經(jīng)濟增長的錯誤做法。綠色GDP的施行也與我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級相適應(yīng)，有利于我國經(jīng)濟增長與生態(tài)環(huán)境的維護相統(tǒng)一，實現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展。

3.引資方式從財政收入向財政支出手段轉(zhuǎn)移

在吸引FDI的手段方面，我國地方政府應(yīng)向以財稅收入手段為主向以財政支出為主過渡。目前我國地方政府對外資長期實行的優(yōu)惠政策已導(dǎo)致內(nèi)外資企業(yè)的所得稅相差近19%，因此減少偏向外資的優(yōu)惠稅收政策，避免由于長期不公平的超國民待遇而引起本地企業(yè)的不滿，已經(jīng)是維持我國經(jīng)濟平衡發(fā)展的必然要求。而且，一些外商也會利用地方政府間對FDI的競爭牟利，例如他們只利用某一省份的政策優(yōu)惠做一些短期投資，優(yōu)惠期限過后馬上轉(zhuǎn)移到其他省份，這樣就會給原來的省份造成一定損失，國家利益在總體上是流失的。因此應(yīng)盡量避免過重依賴財政稅收，防止與各地之間惡性競爭。目前中國整體的引資環(huán)境正在改善，包括總體經(jīng)濟活力，居民消費水平，完善的法律法規(guī)政策等綜合投資環(huán)境正在代替稅收優(yōu)惠成為更重要的吸引外資的因素。因此，地方政府應(yīng)該將引資策略從追求短期利益的財政稅收轉(zhuǎn)向更加有利于長遠發(fā)展的財政支出。通過加強經(jīng)濟建設(shè)類公共支出的方式來吸引外資，由粗放式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約式，推動總體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。