王華

摘 要：哈大齊牡城市群建設(shè)正處于起步階段，政府在哈大齊牡城市群協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用發(fā)揮問(wèn)題至關(guān)重要。鑒于哈大齊牡地區(qū)的歷史傳統(tǒng)和體制特點(diǎn)，政府應(yīng)在城市群建設(shè)中起主導(dǎo)作用。城市群一體化發(fā)展中政府作用主要體現(xiàn)在：制定與實(shí)施發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、培育共同市場(chǎng)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和管治生態(tài)環(huán)境等方面。從目前情況看，哈大齊牡城市群一體化發(fā)展中政府作用的發(fā)揮應(yīng)從機(jī)構(gòu)組建、設(shè)施建設(shè)與服務(wù)提供、市場(chǎng)培育、產(chǎn)業(yè)合作、利益分配等方面著手推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：城市群；一體化；政府作用

中圖分類(lèi)號(hào)：D09 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2017）10-0076-02

在經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化浪潮的影響下，我國(guó)國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化不斷向縱深推進(jìn)，國(guó)內(nèi)城市群規(guī)劃和建設(shè)工作也逐步展開(kāi)。在此背景下，《哈長(zhǎng)城市群發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）于2016年2月23日得到國(guó)務(wù)院批復(fù)，哈長(zhǎng)城市群成為國(guó)家二級(jí)城市群之首。《規(guī)劃》明確提出以哈長(zhǎng)為核心城市，作為發(fā)展主軸，以哈大（慶）齊（齊哈爾）牡（丹江）和長(zhǎng)吉（林）圖（們江）作為發(fā)展的兩帶，構(gòu)建“雙核一軸兩帶”的城市群空間格局。哈大齊牡作為哈長(zhǎng)城市群的重要組成部分，如何借此機(jī)遇推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展和現(xiàn)代化水平升級(jí)，充分發(fā)揮振興東北老工業(yè)基地的增長(zhǎng)極作用，成長(zhǎng)為老工業(yè)基地改革創(chuàng)新的先行區(qū)，盡快建成北方重要開(kāi)放門(mén)戶(hù)和綠色生態(tài)城市群，這都是需要我們深入思考、努力破解和加快落實(shí)的重大問(wèn)題。由于哈大齊牡地區(qū)的歷史傳統(tǒng)和體制特點(diǎn)，在推動(dòng)該城市群發(fā)展的進(jìn)程中，政府的作用至關(guān)重要。因此，研究政府在哈大齊牡城市群協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用發(fā)揮問(wèn)題，就成為目前階段解決問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

一、哈大齊牡城市群一體化發(fā)展現(xiàn)狀

城市群一體化發(fā)展，就是要消除城市之間發(fā)展壁壘，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)各生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、合理配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。衡量一體化的發(fā)展情況，主要應(yīng)考慮該區(qū)域的市場(chǎng)和基本公共服務(wù)一體化程度、區(qū)域發(fā)展的平衡程度、區(qū)域共同行動(dòng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力等幾方面因素。

目前，從哈大齊牡城市群發(fā)展情況看，還處于城市群建設(shè)的起步階段。根據(jù)《規(guī)劃》需將“哈-大-齊”工業(yè)走廊建設(shè)向牡丹江延伸，形成“哈-大-齊-牡”城市群，將哈爾濱和牡丹江拉近。從城市功能定位上看，《規(guī)劃》對(duì)城市群的重點(diǎn)城市功能做了明確定位。大慶定位為石油化工產(chǎn)業(yè)基地、裝備制造基地、新材料產(chǎn)業(yè)基地，并提出要把大慶建成城市群區(qū)域中心城市；齊齊哈爾定位為重型裝備制造基地、綠色食品基地、生態(tài)旅游基地，把齊齊哈爾建成城市群西北部重要開(kāi)放城市；綏化定位為綠色農(nóng)產(chǎn)品加工與物流集散基地、寒地黑土生態(tài)宜居城市，把綏化建成城市群北部重要節(jié)點(diǎn)城市；牡丹江定位為黑龍江對(duì)俄合作橋頭堡、國(guó)際休閑與北國(guó)風(fēng)光山水旅游名城，綏芬河定位為區(qū)域商貿(mào)物流中心，把牡丹江和綏芬河建成對(duì)俄合作開(kāi)放示范城市[1]。從城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平看，各地之間還不平衡。各城市之間人均國(guó)民收入、財(cái)政收入、公共服務(wù)等方面還有一定差距，城市對(duì)周邊地區(qū)的帶動(dòng)輻射作用還不充分。以2015年各城市的人均GDP為例：哈爾濱為53 925.93元，大慶為101 707.92元，齊齊哈爾為23 667.17元，牡丹江為42 626.66元[2]。城市之間發(fā)展的平衡度還有待提高。從城市群協(xié)同發(fā)展情況看，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有待提高。以大慶為例，目前與哈爾濱市簽署了《哈爾濱市人民政府和大慶市人民政府加快兩市合作發(fā)展的框架協(xié)議》，同綏化市就聯(lián)手推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、公共事業(yè)發(fā)展、交通路網(wǎng)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等事宜深入交換意見(jiàn)并達(dá)成高度共識(shí)。區(qū)域一體化發(fā)展的具體推進(jìn)工作才剛剛著手，如松肇鐵路、哈肇高速、大綏高速等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還處于謀劃階段，大齊綏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)示范區(qū)和哈大齊國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)都處于創(chuàng)建階段。區(qū)域一體化發(fā)展的決策機(jī)制、制度支撐、市場(chǎng)體系和法制保障都還需要進(jìn)一步構(gòu)建，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力有待進(jìn)一步提升。

二、城市群一體化發(fā)展中政府的主要作用

一國(guó)內(nèi)部區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展是市場(chǎng)機(jī)制、政府機(jī)制和組織機(jī)制綜合作用的結(jié)果，需要市場(chǎng)、政府和各類(lèi)組織有效配合。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段，一體化發(fā)展模式會(huì)有所不同。一般來(lái)說(shuō)，在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)，通常是自下而上的市場(chǎng)主導(dǎo)型區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化模式，比如我國(guó)的珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)就是這種模式的代表。在不發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化通常是選擇自上而下的政府主導(dǎo)型，比如我國(guó)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)就多數(shù)是政府主導(dǎo)型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化模式。哈大齊牡城市群是東北老工業(yè)基地，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育較晚，市場(chǎng)化程度不高，在起步階段城市群一體化建設(shè)應(yīng)主要靠政府來(lái)推動(dòng)。因此，必須要正確認(rèn)識(shí)和梳理政府在一體化發(fā)展中的重要作用，明確政府應(yīng)該做好什么事情。政府在城市群一體化發(fā)展中的作用主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

一是制定與實(shí)施城市群發(fā)展規(guī)劃。需要根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H發(fā)展?fàn)顩r，打破行政區(qū)劃限制，著眼未來(lái)、綜觀(guān)全局來(lái)制定適合本城市群一體化發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃。城市群一體化發(fā)展規(guī)劃涉及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員與工作機(jī)制、城市功能定位、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、營(yíng)造市場(chǎng)環(huán)境、公共服務(wù)提供以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等內(nèi)容。規(guī)劃的具體實(shí)施更為關(guān)鍵，需要從實(shí)際出發(fā)制訂方案、適時(shí)調(diào)整、抓好落實(shí)。二是建設(shè)城市群共享的基礎(chǔ)設(shè)施。包括公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施，供水、供電、能源等基礎(chǔ)設(shè)施，還有現(xiàn)代化的公共信息網(wǎng)絡(luò)設(shè)施。通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，暢通城市群的人流、物流、資金流、能源流、信息流與產(chǎn)業(yè)鏈，為城市群經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理集聚與擴(kuò)散提供發(fā)達(dá)的物質(zhì)通道，為各類(lèi)主體的決策與政務(wù)商務(wù)活動(dòng)提供信息資源和互換平臺(tái)。三是培育城市群發(fā)展需要的共同市場(chǎng)。各地政府要摒棄地方保護(hù)主義，清除壟斷，營(yíng)造一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)和公平的市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，政府還需要清理各類(lèi)法規(guī)文件，取消阻礙城市群一體化發(fā)展的制度規(guī)定，制定和實(shí)施一體化的市場(chǎng)規(guī)則，推進(jìn)城市群金融市場(chǎng)、勞動(dòng)市場(chǎng)、服務(wù)市場(chǎng)等生產(chǎn)要素一體化建設(shè)，培育一個(gè)開(kāi)放、成熟的共同市場(chǎng)。四是優(yōu)化城市群的產(chǎn)業(yè)布局。政府應(yīng)在考慮各地歷史傳統(tǒng)、自然條件、資源稟賦等比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商制定區(qū)域內(nèi)各城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃，形成區(qū)域內(nèi)合理、互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)分工格局，避免重復(fù)建設(shè)造成的極大浪費(fèi)。五是管治城市群區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)性保證，對(duì)生態(tài)環(huán)境的管治也是政府的重要責(zé)任，尤其是在城市群一體化發(fā)展過(guò)程中，對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境實(shí)行一體化的管治，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)都是非常必要的。

三、哈大齊牡城市群一體化發(fā)展中政府作用的發(fā)揮途徑

鑒于哈大齊牡城市群建設(shè)剛剛起步，城市群一體化發(fā)展就應(yīng)該從基礎(chǔ)做起，尤其需要理順政府作用發(fā)揮的途徑。政府作用的發(fā)揮應(yīng)主要從機(jī)構(gòu)組建、設(shè)施建設(shè)、服務(wù)提供、市場(chǎng)培育、產(chǎn)業(yè)合作、利益分配等方面著手進(jìn)行。

1.組建一體化發(fā)展的組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)哈大齊牡城市群發(fā)展的整體工作。首先，成立城市群一體化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。由哈大齊牡各市政府出人組成，負(fù)責(zé)制定城市群發(fā)展規(guī)劃和支持政策，商議區(qū)域內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共環(huán)境治理等重大事項(xiàng)。其次，建立城市群交流合作平臺(tái)。通過(guò)高層聯(lián)席會(huì)議、情況通報(bào)會(huì)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)、發(fā)展座談會(huì)等方式，搭建區(qū)域內(nèi)交流平臺(tái)，共同商議城市群發(fā)展問(wèn)題。最后，組建城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。城市群一體化發(fā)展實(shí)踐中，會(huì)涉及許多具體工作，比如多層次的政務(wù)商務(wù)活動(dòng)、重大事項(xiàng)的商議、責(zé)任分擔(dān)和利益分配等等，都需要協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織各城市相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液拖嚓P(guān)部門(mén)同志進(jìn)行商討和決策。

2.建立哈大齊牡城市群基礎(chǔ)設(shè)施共建共享機(jī)制，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。城市群基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)根據(jù)各地方受益大小合理分?jǐn)偨ㄔO(shè)成本。首先，要加快構(gòu)建哈大齊牡城市群之間的綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)體系，進(jìn)一步改善升級(jí)覆蓋全域的公路網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)水運(yùn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，構(gòu)建便捷高效的區(qū)域空運(yùn)網(wǎng)絡(luò)。其次，要構(gòu)建統(tǒng)一互聯(lián)的信息網(wǎng)絡(luò)體系，建立信息資源共建共享機(jī)制，提高各城市間信息傳遞效率，解決信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題。再次，要加強(qiáng)對(duì)供水、供電、能源等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)，增強(qiáng)哈大齊牡城市群發(fā)展的支撐和保障能力。最后，要進(jìn)一步推進(jìn)城市群公共服務(wù)共享機(jī)制的建立和公共服務(wù)的均衡發(fā)展，尤其是推動(dòng)哈爾濱的優(yōu)勢(shì)教育和醫(yī)療資源向區(qū)域內(nèi)其他城市輻射，通過(guò)辦分?；蚍衷旱姆绞絹?lái)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)資源的作用。

3.構(gòu)建一體化的共同市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)哈大齊牡城市群資源優(yōu)化配置。首先，在區(qū)域內(nèi)建立統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，建立城市群發(fā)展的人才市場(chǎng)，規(guī)范就業(yè)指導(dǎo)，統(tǒng)一技能培訓(xùn)，開(kāi)放人才優(yōu)惠政策，促進(jìn)人才合理流動(dòng)。其次，繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)保障一體化工作，推進(jìn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷認(rèn)定等政策一體化進(jìn)程，切實(shí)方便勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。最后，推動(dòng)技術(shù)市場(chǎng)、金融市場(chǎng)、產(chǎn)品交易市場(chǎng)的一體化進(jìn)程，打破市場(chǎng)壁壘，促進(jìn)資源優(yōu)化配置。

4.加大產(chǎn)業(yè)合作力度，促進(jìn)哈大齊牡城市群產(chǎn)業(yè)升級(jí)。首先，各地政府應(yīng)樹(shù)立整體意識(shí)，從城市群一體化發(fā)展要求出發(fā)，加大對(duì)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃力度，按照《規(guī)劃》要求布局產(chǎn)業(yè)，避免區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。其次，制定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策并貫徹執(zhí)行，讓各類(lèi)市場(chǎng)主體享受同等國(guó)民待遇，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)。最后，政府應(yīng)通過(guò)城市間的協(xié)商，重點(diǎn)解決產(chǎn)業(yè)適度集中與擴(kuò)散問(wèn)題，促進(jìn)城市群區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工合理、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合作共贏、轉(zhuǎn)化升級(jí)。

5.建立利益協(xié)調(diào)、平衡與補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)哈大齊牡城市群的協(xié)同發(fā)展。首先，要建立城市群的利益表達(dá)機(jī)制，保證各利益主體都有平等的表達(dá)機(jī)會(huì)，建立起制度化的利益表達(dá)、磋商、化解機(jī)制。其次，要建立城市群利益共享的分配機(jī)制，可通過(guò)財(cái)稅政策、社保政策等途徑調(diào)節(jié)利益分配，保證區(qū)域利益分配的公正性。最后，要建立城市群的利益補(bǔ)償機(jī)制，尤其要重視生態(tài)補(bǔ)償。按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則進(jìn)行，可通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政策優(yōu)惠、資源人才共享等方式，對(duì)為城市群整體發(fā)展而犧牲自身利益的地方和處于弱勢(shì)地位并且利益受到損害的地方給予適當(dāng)補(bǔ)償。

參考文獻(xiàn)：

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[2]2015年黑龍江各市GDP和人均GDP排名[DB/OL].[2017-05-17].http：//www.phbang.cn/finance/data/152416.html.