程平 廖婧宇

【摘 要】 隨著我國經濟的不斷發(fā)展，內部控制對企業(yè)管理的重要性不斷提高，行政事業(yè)單位對其內部控制建設的要求也日益嚴格。從重慶海事局的內部控制現(xiàn)狀出發(fā)，建立基于COSO框架的內部控制評價體系，并設計財務云平臺的內部控制評價指標，為其他單位的內部控制建設提供參考與借鑒。

【關鍵詞】 重慶海事局; COSO框架; 行政單位; 內部控制; 評價指標

【中圖分類號】 F230 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2018）06-0154-04

一、引言

在經濟快速發(fā)展的時代，政府部門也在加快改革，其中內部控制的改革對其管理的重要性不言而喻。財政部于2012年頒發(fā)了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內控規(guī)范》），該文件要求行政事業(yè)單位在全面性、重要性、制衡性以及適應性四項原則的基礎上推進行政事業(yè)單位科學地完善內部控制體系。2013年5月COSO發(fā)布了更新版《內部控制——整體框架》，歸納出了與內部控制五要素相關的17項原則，以及與這些原則主要特點密切相關的81個支撐屬性[ 1 ]。COSO內部控制框架同樣也適用于行政事業(yè)單位。為了加強對內控的管理，中華人民共和國重慶海事局（下文簡稱重慶海事局）在《內控規(guī)范》的基礎上，結合其實際情況制定了《重慶海事局內部會計控制規(guī)范實施細則》，從單位和業(yè)務層面對會計崗位、預算控制和貨幣資金等方面制定了規(guī)范與要求。

近年來行政事業(yè)單位的內部控制建設成為學術界對政府部門改革進行研究的重點話題。劉永澤等[ 2 ]從行政事業(yè)單位內部控制的難點出發(fā)，為《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》的正式執(zhí)行提供了相應的理論基礎和經驗支持。陳志斌[ 3 ]以信息化生態(tài)環(huán)境下企業(yè)內部控制的變化趨勢為基礎，研究在先進的內控框架構建信息系統(tǒng)環(huán)境中的有效內控機制。張慶龍等[ 4 ]在國內外政府部門內部控制研究的基礎上提出了加強立法建設、內控框架協(xié)調、正確確定目標等幾點建議。唐大鵬等[ 5 ]基于我國行政事業(yè)單位的基本屬性，結合內部控制的理論依據(jù)和企業(yè)組織內部控制評價的相關內容，對行政事業(yè)單位內部控制評價的模式選擇以及指標構建等方面的內容進行了深入的研究。

綜上所述，行政事業(yè)單位的內部控制建設與社會經濟建設、文化建設和政治建設息息相關。如何完善內部控制建設，在信息化時代運用信息技術的進步加強行政事業(yè)單位的管理有效性是未來的重要課題。因此本文以重慶海事局的內部控制建設為對象，針對其內部控制進行評價指標構建，為行政事業(yè)單位內部控制體系的建立提供指導與借鑒。

二、重慶海事局內部控制現(xiàn)狀分析

重慶海事局是交通運輸部設置在長江干線的行政執(zhí)法機關，主要職能為重慶段水上安全監(jiān)督管理、防止船舶污染水域和水上人命救助，其管理具有如下特點：一是下屬機構設置較分散;二是內外體制不斷改革;三是資金全部來源于財政撥款;四是資產存量大;五是財務管理人員相對較少，會計核算工作量大。這些問題增加了重慶海事局內部控制的難度，進一步加大了內部控制的風險。

（一）單位層面內部控制現(xiàn)狀

在單位組織架構方面，重慶海事局內部控制具有全面性，即內部控制貫穿單位經濟活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督的全過程，涵蓋單位相關業(yè)務和事項，實現(xiàn)對經濟活動的全面管控。例如，政府采購業(yè)務涉及預算編制、合同訂立、采購活動、驗收、資金支付、賬務處理和監(jiān)督檢查等環(huán)節(jié)，與預算管理、收支管理、資產管理、合同管理等經濟活動相關，涉及財務、法律、采購、資產管理、內部監(jiān)督等多個部門。

在全面推進財務信息化建設的背景下，重慶海事局于2012年開始投入研發(fā)“重慶海事局財務云平臺”（以下簡稱云平臺）。自立項以來，重慶海事局聯(lián)合IT公司運用“云財務”的概念，經歷了開發(fā)、測試、試運行、改版升級等階段，將全局的經濟活動及其內部控制流程嵌入信息系統(tǒng)中，集預算管理、項目管理、收支管理、債權債務管理等功能于一體，為不同崗位的管理人員提供決策和評價依據(jù)。當前，重慶海事局建立了基于組織架構、工作機制、關鍵崗位工作人員管理要求等單位層面關鍵風險點的內部控制系統(tǒng)，使得單位層面內部控制的實施取得了顯著成效，但是該系統(tǒng)功能并不完善，合同管理、資產管理、采購管理、建設項目管理、預算管理、收支管理等經濟活動在線下線上的風險控制方面都存在諸多不足。云平臺的建立與應用在加強內部控制的同時，也產生了新的技術性風險點。

（二）業(yè)務層面內部控制現(xiàn)狀

重慶海事局業(yè)務層面的內部控制主要由預算控制、采購控制、收支控制、建設項目控制、資產控制、合同控制等部分組成。

預算控制分為預算編制、預算審核、預算執(zhí)行以及決算與績效評價四個環(huán)節(jié)。重慶海事局的預算環(huán)節(jié)按照《海事局財務預決算工作須知》中規(guī)定的流程進行，主要是采用人工與云平臺并行的方式進行。雖然云平臺現(xiàn)已具備從預算編制到決算的基本功能，但是由于財務人員操作技能差異及海事局現(xiàn)階段的技術差異，僅僅在決算填報和預算執(zhí)行分析時使用云平臺。

收入包括財政撥款收入和其他收入，支出包括行政單位為保障單位正常運轉和完成工作所發(fā)生的資金耗費和損失。重慶海事局收支業(yè)務根據(jù)《行政單位財務法規(guī)》《事業(yè)單位財務規(guī)劃》等相關政策，主要基于云平臺進行管理，實現(xiàn)了對收支數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析功能的需求?！笆杖肽K”通過“繳款錄入—繳款匯總—會計審核—出納收款”流程，“支出模塊”通過“報銷申請—審批審核—出納付款”流程實現(xiàn)了收支數(shù)據(jù)從收費員（報賬員）到單位財務部門全過程的一次性錄入、分步驟匯審管理的功能。

采購控制活動包括采購預算編制、執(zhí)行、驗收以及評價四部分。重慶海事局在采購業(yè)務控制中各個流程節(jié)點的風險判斷依據(jù)為《內控規(guī)范》和《辦公設備配置》，實行政府采購的范圍為政府采購目錄公布的或者是達到國家限額標準以上的貨物或服務工程。各下級單位根據(jù)上級分配的預算，安排政府采購。在局機關，參與政府采購的部門包括科技信息處、后勤事務中心、基建裝備處，這些職能部門負責相應資產的政府采購、資產驗收、購置費用報銷。預算審批、采購執(zhí)行、入庫都是通過線下流程實現(xiàn)的，在云平臺上基本沒有政府采購管理模塊，只有在報銷流程中體現(xiàn)了一點政府采購。

資產控制主要根據(jù)《事業(yè)單位國有資產管理辦法》等相關政策進行管理。重慶海事局的資產控制主要由資產預算、資產購置、資產錄入、資產調撥、資產清查和資產處置等部分構成。現(xiàn)在云平臺上資產模塊已經實現(xiàn)資產錄入、資產調撥、資產清查和資產處置四大功能。資產的購置審批流程仍為紙質流程，采購審批完成且資產確認后才會在云平臺中進行資產錄入工作。

建設項目控制包含工程立項、初步設計、工程招標、工程施工和工程決算五個流程，根據(jù)《長江海事局基本建設管理辦法》的規(guī)定，基建項目由基建裝備處負責委托設計、委托施工、委托監(jiān)理、委托審計等事項，對項目各方面進行協(xié)調、監(jiān)督和管理。不僅對項目建設過程負責，而且對建設項目成敗和后期使用負責。到目前為止，云平臺上的建設項目業(yè)務主要包括項目支出、項目收入、項目狀態(tài)、報表查詢四個子模塊，實現(xiàn)了財務的統(tǒng)計、報銷和查詢功能，能夠查詢到項目狀態(tài)、概算等相關信息。

合同控制涵蓋訂立、履行和檔案管理三個具體部分。重慶海事局實施《重慶海事局經濟合同管理辦法（試行）》，該管理辦法對合同的類型及合同簽訂主體、合同的管理、合同的簽訂、合同的履行、合同的變更與解除、合同的保管及法律責任等做了詳細規(guī)定。重慶海事局利用傳統(tǒng)的經濟合同調查及談判和在云平臺上執(zhí)行的合同履行、查詢及審核流程功能實現(xiàn)了對合同的內部控制管理?！昂贤{查—合同談判—合同文本擬定”目前仍為線下流程。

三、基于COSO的重慶海事局內部控制評價指標設計

（一）基于COSO的內部控制評價體系構建

在以COSO框架為理論的基礎上建設重慶海事局內部控制評價體系。以目標為導向，以控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及監(jiān)督活動五要素為出發(fā)點，采用以原則為基礎的方法，構建了以目標層、要素層及原則層三大層級為主體的重慶海事局內部控制評價體系，如圖1所示。

在COSO框架三個目標的基礎上，重慶海事局作為行政單位，其內部控制目標的設定應該具有行政事業(yè)單位的特質，具體來講是以合法合規(guī)、資產安全、財務信息安全、防范腐敗以及公共服務效率五方面為目標，這是內控評價體系構建的重點與先決條件。重慶海事局作為交通運輸部設置的行政單位，應該在其合法合規(guī)性的基礎上努力服務于大眾，保障水上運行的安全，這才能體現(xiàn)單位的價值。在當前堅決治理貪污腐敗行為的政治背景下，防范腐敗是重慶海事局內部控制的重要目標之一。在此基礎上，為了重慶海事局內部控制的有效運行，資產和財務信息的安全是基本的保障目標。

重慶海事局內部控制評價體系在合法合規(guī)、資產安全、財務信息安全、防范腐敗以及公共服務的目標指引下，從五要素出發(fā)充分體現(xiàn)重慶海事局內部控制的完整性。

控制環(huán)境是內部控制評價其他環(huán)節(jié)的基礎，原則是要首先針對控制環(huán)境進行評價才能清楚地認識其他的問題?？刂骗h(huán)境的評價包括重慶海事局是否定期進行員工培訓，是否建立健全的單位組織結構、權限及責任分配和相關的考核制度。

隨著內部控制建設的深化推進，風險評估機制是內部控制的重要環(huán)節(jié)。風險評估的前提是確定相關目標，只有確定了風險評估的目標，才能有針對性地識別風險。因此，其原則是先必須確定重慶海事局的管理目標，再根據(jù)目標在重慶海事局相關業(yè)務流程比如預算編制、采購管理、支出審核等環(huán)節(jié)識別其中潛在的風險，并針對預計風險提出相應的應對措施：要對重要環(huán)節(jié)發(fā)生的重大變化比如審核流程的更改進行識別、評估和分析。

控制活動是指管理人員為了規(guī)避風險而制定的相關措施。評價控制活動的原則主要是：重慶海事局管理人員是否針對六大經濟業(yè)務制定規(guī)范的流程作為日常工作中的依據(jù);是否根據(jù)《內控規(guī)范》和重慶海事局現(xiàn)狀出臺相關文件;在信息化推進的時代，是否跟上時代的進程建設自身的信息化管理。

信息必須在需要的時候能夠準確提供識別以保障管理的有效。信息與溝通要素的原則包括信息擁有較高的質量，自下而上以及部門間流暢的內部溝通，還包括在必要時能夠及時得到外部信息。

評價監(jiān)督活動必須從各方面出發(fā)。首先，應該評價重慶海事局內部是否建立了健全的監(jiān)督機制和監(jiān)督機構;其次，要有必要的外部監(jiān)督，針對行政單位必須要有嚴格的外部監(jiān)督機構;最后，針對監(jiān)督評價的報告雙方是否進行了必要的反饋，被監(jiān)督方要有有效的改進措施，監(jiān)督方也要持續(xù)跟進問題。

（二）基于財務云平臺的內部控制評價指標設計

重慶海事局內部控制通過云平臺的相關功能進行評價指標設計。云平臺的指標設計應遵循以下原則：首先，應該遵循可操作性的原則;其次，應該遵循客觀性的原則，從單位機構設置、云平臺管理系統(tǒng)的實際功能以及經濟業(yè)務的客觀情況出發(fā)，提高指標的科學性;最后，評價指標的設計要符合重要性的原則。針對基于COSO框架的評價體系中控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及監(jiān)督活動五大要素和重慶海事局的云平臺管理系統(tǒng)設計指標，如表1所示。

控制環(huán)境要素在云平臺中的評價指標主要有系統(tǒng)功能構建情況、權限和管理職能的設置情況以及系統(tǒng)推送資料的閱讀情況等指標。職能部門的設置與分工體現(xiàn)在云平臺的系統(tǒng)功能構建上，云平臺的系統(tǒng)架構已經完全復制了重慶海事局的組織架構，通過對云平臺功能構建情況的評價能夠對職能部門的設置與分工、組織架構進行評價。單位負責人在云平臺則會擁有職責內的權限，權限及責任分配情況可以通過云平臺權限和管理職能的設置情況指標進行評價。重慶海事局的內部評價體系完整地鑲嵌入云平臺，單位負責人將通過云平臺對業(yè)務完成情況以及員工工作效率進行評價，通過對云平臺績效考核系統(tǒng)的設置與使用情況指標可以對考核制度的設置情況進行評價。員工培訓可以分為相關知識學習和實踐學習，云平臺會定期在系統(tǒng)內推送并提醒員工對最新發(fā)布的有關制度規(guī)范和行業(yè)研究進行學習，通過推送資料的閱讀情況指標對重慶海事局員工培訓情況進行評價。

風險評估要素的評價指標包含預警機制建設情況和系統(tǒng)穿行測試情況。風險評估實施情況應重點觀測重慶海事局是否按風險評估制度對風險進行定期評估。在云平臺建立完善的預警機制能夠有效控制重大變化的發(fā)生而導致的風險并及時分析采取措施。針對云平臺上可能存在的潛在風險可以在穿行測試的時候進行識別，即通過系統(tǒng)測試情況指標進行評價。

控制活動要素評價指標有系統(tǒng)流程設置情況、系統(tǒng)使用情況和系統(tǒng)自身風險識別情況。云平臺在進行系統(tǒng)建設時對業(yè)務系統(tǒng)的設計是按照重慶海事局包含的所有業(yè)務按流程進行。重慶海事局的業(yè)務流程是按照國家頒布的相關法律法規(guī)結合單位實際業(yè)務情況制定的相關管理辦法?；谠破脚_的控制活動主要是通過穿行測試對系統(tǒng)業(yè)務流程設置情況指標進行分析，進而對重慶海事局發(fā)布的相關文件和制定的流程情況進行評價;系統(tǒng)使用情況指標是根據(jù)每項業(yè)務、工作是否嚴格按照規(guī)定的流程在系統(tǒng)中同步進行;重慶海事局已經將所有的工作流程使用云平臺進行處理，在對業(yè)務進行風險控制的時候也要對云平臺系統(tǒng)本身進行風險控制，即使用系統(tǒng)自身風險識別情況指標進行評價。

信息與溝通要素評價指標有系統(tǒng)信息流通情況和外部溝通平臺的建設情況。通過云平臺的使用，重慶海事局內部信息的溝通得以流暢及時地進行，所以內部信息的控制主要是由云平臺信息流通情況指標進行評價。外部信息質量水平是指重慶海事局是否有穩(wěn)定的渠道從外部獲取相關信息，比如和建設項目承包商、采購供應商進行溝通獲取信息，通過外部溝通平臺的建設情況指標可以對其進行評價。

監(jiān)督活動要素評價指標有監(jiān)督程序的設置情況和外部監(jiān)督機構的設置情況、持續(xù)評估與改進情況。通過云平臺，重慶海事局的所有業(yè)務與工作將得到實時監(jiān)控，所有流程要在審核過后才能進行，所以內部監(jiān)督水平控制由云平臺監(jiān)督系統(tǒng)的設置情況評價。外部監(jiān)督情況重點觀察是否有監(jiān)督機構對重慶海事局以行政單位的職責履行情況進行監(jiān)督。持續(xù)評估與改進圍繞相關監(jiān)督結果報告重慶海事局是否進行有效的整改，由外部監(jiān)督部門進行評估。

四、結語

在大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代，將會產生日益繁多的數(shù)據(jù)，而信息系統(tǒng)的建設和推廣已經基本完善，政府部門為了適應時代的發(fā)展應該推動政府信息化的建設。在信息化發(fā)展的背景下，行政事業(yè)單位應該將信息系統(tǒng)的使用與內部控制相結合，推動更加有效的風險管理。以重慶海事局為例，云平臺的建設加強了內部控制的管理水平，節(jié)省了管理時間并提升了控制的有效性。比如通過云平臺系統(tǒng)流程設置情況指標的評價可以準確地對業(yè)務流程是否符合有關規(guī)定進行控制，減少風險;通過對預警機制建設情況指標的評價可以了解單位是否對相關風險進行防范，以減少重大變化風險。

行政事業(yè)單位在發(fā)展信息化建設的同時應該將其與內部控制相結合，達成更好地為人民群眾服務的目標，適應社會的快速發(fā)展。

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