趙早早

編者按：中國預算績效管理改革已經過15年時間，是中國四十年改革開放歷程中不能被忽視的重要內容之一。雖然，此項改革緣起于中國對西方經驗的學習與借鑒，但經過15年探索努力，中國預算績效管理改革已顯露出與西方新績效預算理論與實踐并不完全趨同的路徑和個性特點。這些特點與地方實踐密切相關，各地實踐不僅是理解中國改革的重要視角，而且也是形成中國特色績效預算理論的源泉。本專欄以中國社會科學院主辦的“2018績效預算比較研究國際研討會”所討論的內容為基礎組稿而成。一方面介紹了績效預算領域的最新研究成果和觀點，另一方面介紹了廣州市、四川省、河北省、山東省的地方案例。這四篇案例是由四個地方的實踐者在會議發(fā)言基礎上整理而得。從代表性來講，這四個地方的改革與發(fā)展經驗能夠代表中國預算績效管理改革中的地方差異性。本專欄希望借此研究助力中國的改革深化、理論升華、促成理論創(chuàng)新與改革實踐在良性交互中齊頭并進，同時為績效預算國際比較研究提供中國故事和中國經驗。

中國績效預算改革始于21世紀初。經過十多年的實踐探索，從地方試點到全面推進，改革日新月異。2018年7月6日，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關于全面實施預算績效管理的意見》，明確指出全面實施預算績效管理是政府治理方式的深刻變革，需要通過全方位、全過程、全覆蓋實施預算績效管理，實施預算和績效管理一體化，提高財政資源配置效率和使用效益。

2018年7月5日，由中國社會科學院主辦、中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院承辦的“2018績效預算比較研究國際研討會”在北京召開，來自國內外理論和實踐領域的專家學者、政府官員、績效評價第三方機構代表共90多人參會，圍繞主題“全面實施預算績效管理的難題與解決之道”展開積極熱烈且卓有成效的討論。與會嘉賓圍繞“預算績效管理與績效預算：理論與實踐的對話”“預算績效管理改革與部門績效管理改革的關系研究”“預算績效管理改革的新技術：大數(shù)據與績效信息可視化研究”“中國地方政府預算績效管理改革與實踐”四個核心議題展開熱烈討論。

會議達成基本共識：績效預算改革是一個漫長過程，其間不僅需要理論與實踐緊密結合，更需要各國、各級政府根據自身制度、文化、歷史特點因地制宜地持續(xù)推進；績效預算與政府績效管理密不可分，績效預算改革更適合作為政府行政部門管理改革的一種工具，推動行政部門內部績效管理不斷完善；績效預算的內涵與外延也有必要跟隨實踐發(fā)展不斷地完善和豐富。

一、重新定義績效預算：績效預算與績效管理密不可分

國際貨幣基金組織高級經濟學家特蕾莎·克里斯汀博士指出，從國際發(fā)展趨勢和經驗看，在很多國家，因地制宜地績效預算改革，有助于幫助政府通過完善預算制度而改善行政管理制度與行政行為，利用績效信息的公開透明影響預算過程，促進政府績效管理水平的提升，進而提升國家治理能力與治理水平，因此，績效預算的理論概念有必要從緊盯績效信息對預算分配結果影響程度的單一向度向多向度拓展?？偨Y起來，多向度包括以下七個方面：第一，績效預算始終以政府預算及其預算制度建設為核心，是通過獲得良好的績效信息來影響或掌控預算的一個過程；第二，績效預算實踐的具體表現(xiàn)形式并不完全相同，改革或制度創(chuàng)新若想有效就必須符合各個國家、地區(qū)、不同層級政府的實際情況；第三，績效預算與績效管理密不可分，績效預算改革的成功依賴于政府良好的績效管理制度、行為與能力，需要政府具備良好的績效信息搜集、整理與分析能力以及掌握運用新技術的能力；第四，績效預算信息公開透明制度非常重要，其也是預算監(jiān)督問責制度的重要組成部分，績效預算改革的成功不僅需要告知公民相關信息并獲得公民的理解與支持，而且需要政府內部各層級之間有更多的對話、溝通與交流，以促進政策目標與績效目標的有效結合，確保目標的有效實施；第五，績效信息很重要，但是發(fā)現(xiàn)績效信息背后深層次的問題并加以分析和解決，這比僅僅盯住績效信息本身更重要；第六，績效預算制度必須有活力，過度僵化死板的制度不利于改革推進，重視改革中基層公務人員和公共服務直接提供者的經驗，可以通過符合實際的制度設計，賦予各級政府及其公務人員必要且合理的自主權以激勵他們提高績效；第七，最后且是最重要的一點，績效預算需要相關法律規(guī)范的更新與不斷完善，促進法律制度體系與改革實踐盡量吻合，為實踐保駕護航。

美國《公共管理評論》聯(lián)合主編杰里米·L·霍爾教授指出，績效預算與績效管理密不可分?？冃ьA算雖然無法擺脫預算政治性的基本特點，但是立法和行政之間圍繞預算展開的政治博弈總能達成妥協(xié)，其基礎就是參與各方都能夠獲得足夠的績效信息。打破信息不對稱的關鍵，并不是拘泥于建立多么完備的績效評價指標體系，而是能夠找到關鍵性績效指標，并搜集到足夠有用的信息。信息的產生、搜集與整理，一方面依賴于良好的績效管理制度，包括部門間基于績效管理的協(xié)同合作，另一方面依賴于政府績效管理能力和相應的行政人才。

美國堪薩斯大學何達基教授指出，在過去幾十年里，推動績效預算改革的多數(shù)國家從改革實踐出發(fā)，不斷調整改革的目標、方向和方法。績效預算與績效管理之間的關系越來越緊密，使得理論界開始思考重新定義績效預算概念，更傾向于使用“績效主導的預算管理”。他進一步指出，中國一直以來所使用的“預算績效管理”概念甚至更符合用來總結各國績效預算改革實踐。

荷蘭審計署高級預算專家馬丁·德·榮先生指出，績效預算理論產生之初主要關注績效評價信息對預算分配結果的影響程度，尤其希望以績效評價結果來決定或影響立法機關的撥款過程。然而，基于此概念基礎上的各國改革實踐，并不完全成功。越來越多的國際比較研究成果發(fā)現(xiàn)，績效預算改革更適合作為政府行政部門管理改革的一種工具，尤其是將績效預算作為提高財政和行政透明度的工具，可以用它來推動行政部門內部績效管理。所以，中國所使用的“預算績效管理”概念更貼近世界績效預算改革實踐。

二、績效預算改革是一個漫長的學習和自我完善過程

澳大利亞財政部支出政策部門前主任瑪麗·文娜女士指出，澳大利亞績效預算改革開始得比較早，從上世紀60年代開始，至今仍在進行，澳大利亞在改革中不斷尋找并完善適合本國的績效預算制度與方法?？冃ьA算改革就是一個全社會不斷完善和學習的過程。

墨西哥經濟研究與教育中心公共管理項目部加布里埃爾·普龍·希德教授指出，墨西哥政府績效預算改革開始于上世紀50年代，現(xiàn)有體系基本在90年代才建立起來，至今關于如何產生更準確、合理、科學的績效評價信息，如何解決績效信息不對稱問題，始終是墨西哥推動改革的焦點。墨西哥的績效預算改革也從未停止過，一直在摸索中不斷前行。

美國堪薩斯大學何達基教授指出，美國的績效預算改革從上世紀50年代開始，盡管會受到政治因素的影響發(fā)生具體形態(tài)的變化，但是追求高績效的預算改革卻從未停止過。比如，美國克林頓總統(tǒng)期間推行的PART績效評價方法，在奧巴馬上臺之后就被束之高閣，然而美國各級政府推行績效預算的實踐卻并未停止。還有英國、加拿大等國家都是如此，無論執(zhí)政黨是哪家，政府講績效并推動績效預算改革的腳步卻未停止。各國的績效預算改革一直都在路上。

三、重視績效信息制度建設并提升績效信息質量水平

績效信息是績效預算決策的重要依據，推動績效預算改革的國家政府都非常重視績效信息的生產過程和使用效率，更重視通過對績效信息的分析與長期跟蹤觀察，探究績效信息背后隱藏的深層次制度性、管理性問題，并找到完善治理的方式和方法。

特蕾莎·克里斯汀博士、杰里米·L·霍爾教授、馬丁·德·榮先生的發(fā)言以及澳大利亞、墨西哥、印尼、智利的案例都顯示，建立和不斷完善績效信息搜集、整理、分析制度框架和體系非常關鍵，包括建立良好的績效評價體系。各國在構建績效評價指標體系過程中，越來越多地傾向于化繁為簡，尋找關鍵性績效指標，在關鍵性績效指標的引導下整合和優(yōu)化相關經濟、社會、財務、管理等多領域的信息。特蕾莎·克里斯汀博士特別指出，實踐表明，如果績效信息過于復雜反而會影響決策者或預算參與者的判斷準確性，甚至給預算監(jiān)督工作帶來巨大困難。

與此同時，更多國家政府也認識到，績效信息往往只能反映過去一段時間的情況，如何使用績效信息來影響未來預算決策，這是一個重要且困難的工作。解決困難的路徑有兩個：一是需要對績效信息背后隱藏的原因進行深度分析，發(fā)現(xiàn)制度性、管理性等方面問題，并在未來決策中加以不斷完善；二是增加績效信息的公開程度，不僅讓立法機構了解更多信息，更應該向基層公務人員和公眾公布更多績效信息，讓更多的參與者了解政府公共活動過程及其成本、效益和效果，促進大家都重視績效理念，逐步形成績效文化，改變行為方式，為高績效治理共同努力。

既然績效信息對績效預算改革成敗影響深遠，加強績效信息制度建設就非常重要，其中最重要的就是解決信息不對稱問題。解決信息不對稱的關鍵是沖破不同機構之間的信息壁壘，實現(xiàn)績效信息及其信息源在不同參與者之間共用共享。中國社科院財經院張斌研究員和趙早早副研究員、中國財科院陳穗紅研究員、泛美衛(wèi)生組織前顧問約翰·保羅·馬丁內斯博士的主題演講均指出，績效信息通常是在各級政府基本信息源基礎上生成的，這些基本信息源包括項目和政府的管理信息、財務信息、預算信息等。在各級政府層面，這些基本信息源往往被掌握在不同的行政部門手中，甚至基層公務人員更了解實際情況。因此，績效信息制度建設就必須有助于打破信息壁壘，減少績效預算各參與方之間的信息不對稱問題，盡可能實現(xiàn)有效信息在必要參與者之間的順暢流動，促進決策科學有效。

績效信息報告制度以及新技術在績效信息產生和報告制度中的恰當應用也非常重要。政府相對于立法機構、監(jiān)督機構、公民個人來講，能夠掌握更多的政府內部的績效信息及其相關基礎信息，因此，政府作為績效信息報告主體，不僅需要主動報告，更需要采用便于理解的語言、便于獲得的方式向其他機構和公眾報告信息，這是解決信息不對稱問題，實現(xiàn)決策科學、加強有效監(jiān)督的關鍵所在。零點有數(shù)集團副總裁范文女士、中山大學公共衛(wèi)生學院副教授吳少龍博士指出，在績效信息可視化過程中，政府需要跟越來越多的企業(yè)、社會團體合作，獲得越來越全面的政府外部數(shù)據信息，比如公民使用公共設施的信息、公民對公共服務（比如公共衛(wèi)生服務）的評價信息等?？冃畔⒅贫刃枰獮檎@得全面信息設立制度性保障，通過制度設計打破信息壁壘，為公共決策保駕護航。

四、減少預算控制、增加執(zhí)行靈活性必須與有效問責制度配合推進

特蕾莎·克里斯汀博士等專家在分析OECD成員國績效預算改革經驗時指出，績效預算改革過程中，存在著“增加靈活性”與“加強控制”之間的矛盾。正如印度尼西亞大學阿奇諾·蘇阿諾·普拉波瓦博士指出的那樣，靈活性其實是一把雙刃劍，一方面公共管理者需要一定的自由度以確保獨立且快速地作出決策，另一方面如果公共管理者不受必要約束的話，過多的靈活性容易造成隨意決策。解決該矛盾的關鍵點在于不斷完善控制制度，該制度建設應該有助于回答一個核心問題：加強預算控制是否阻礙或限制了管理者提高績效的能力和平衡風險的能力？如果控制制度限制了政府績效目標的最終實現(xiàn)，降低了效果，增加了成本，那么就有必要改革該制度。改革的思路，一方面以實現(xiàn)績效結果為最終目標，賦予管理者以及基層人員一定的自主性或自由裁量權，調動其積極性為實現(xiàn)目標而努力；另一方面，加強監(jiān)督問責，防止腐敗和權力濫用。在處理這對矛盾方面，各國的具體做法均不完全相同。比如，英國采用績效合同的方式，給予公共管理者更多的靈活性；印度尼西亞則采用比較保守的方法，公共管理者獲得的自由裁量權非常有限。

五、不斷提高參與者的相關能力并加強培訓

與會國內外專家和實踐者多次指出，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，在推動績效預算改革過程中，都曾經歷過或正面臨著績效預算領域人才缺乏、績效評價能力有限等問題?？冃ьA算改革需要行政管理改革的協(xié)同配合，并要求政府公共管理者不斷提高必要的能力水平。在績效預算改革大趨勢下，一方面，政府及其公共管理人員需要具備綜合性知識體系，所有從事公共管理工作的人員都應該具備必要的績效預算和績效評價的基礎知識和技能。為此，針對公共管理人員展開績效預算和績效評價理論與技術培訓是非常必要的。另一方面，從事績效預算的管理者也需要更多地了解和掌握其他各個領域的專業(yè)知識，學會將專業(yè)知識與績效預算知識和技能融會貫通。最后，需要通過不斷的社會宣傳、普及績效預算理論與方法，形成講績效的文化氛圍，只要公眾真正了解績效是什么，明白政府如何達成良好的預算績效和政府績效，才能真正提升外部監(jiān)督的效果。

六、中國實踐與未來發(fā)展

中國社會科學院副院長、學部委員高培勇教授指出，中國績效預算改革是隨著中國改革開放和經濟體制改革的歷史大背景而產生和發(fā)展的。為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構建現(xiàn)代財政預算制度體系，績效預算改革成為全面深化改革的重要內容之一，未來“全面實施績效管理”改革必然要求把績效預算的理念以及管理的規(guī)則，從一般公共預算覆蓋到所有的政府預算，也就是全部政府收支。他進一步指出，面對這一新時代的新要求，政府預算績效管理制度有必要進一步實現(xiàn)自我完善，以推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這將是中國未來5-10年的重要議題之一，也是中國哲學社會科學研究者需要認真思考的議題。

財政部預算司績效處鄭涌處長指出，中國在過去十多年的績效預算改革過程中，不斷學習國際經驗同時不忘摸索中國道路，其間取得了成績也存在亟待解決的問題。從發(fā)展經驗來看，一是新《預算法》的頒布實施給預算績效管理改革奠定了法律基礎，提供了法律依據；二是黨中央和國務院的高度關注和支持是改革持續(xù)深化的重要保障；三是地方實踐與發(fā)展給全國性制度構建提供了可資借鑒的經驗和方法。目前仍存在亟待解決的問題：一是所有參與者對績效預算的認知與接受程度并不一致，全社會普遍認同的績效理念與文化尚未形成，從理念到實踐的轉化還有很長的路要走；二是績效預算與績效管理之間的關系尚未理清；三是與績效預算相關的決策權、評價權、分析報告權、監(jiān)督與問責權尚需明確和完善；四是加強預算控制與給予績效管理自主權之間的矛盾尚未找到解決方案；五是政府及其公務人員的績效能力亟待提升；六是績效評價指標體系遠未完善；七是績效信息的全面性、可靠性、可用性不能令人滿意。

中國社科院財經戰(zhàn)略研究院財政研究室楊志勇主任指出，中國公共服務績效評價指標體系建設任重道遠，改革過程中應該充分認識到績效評價制度本身的優(yōu)勢和局限性，包括不斷完善績效評價指標體系。比如針對高等教育的績效評價體系建設就必須非常謹慎，避免不科學、不合理的績效評價指標扭曲高等教育行為的問題。

國家審計署財政審計司郝書辰司長、國家審計署審計科學研究所姜江華所長分別從國家審計視角分析外部審計監(jiān)督對推動績效預算改革的重要意義和具體做法。郝司長指出，隨著中國預算績效管理改革進入深水區(qū)，財政審計正在逐步向績效審計轉向，更關注財政資金使用的績效問題，審計也適時加強了針對各部門績效自評價的績效審計工作。他們在發(fā)言中都指出，財政審計不僅要關注項目和部門的微觀績效，還關注國家層面的宏觀績效，不斷加大審計監(jiān)督的力度，拓展審計監(jiān)督的視野，完善審計監(jiān)督的方式方法。

來自山東、四川、湖北、廣州的財政部門績效實踐者分享了四地的工作經驗，從預算績效指標體系建設、關鍵節(jié)點把握、全過程績效管理機制建立等維度提供了鮮活的地方績效預算實踐案例。

最后，中國社科院財經院院長何德旭教授總結指出，中國發(fā)展離不開對世界經驗與先進理論的借鑒，世界發(fā)展也同樣需要中國的經驗與理論創(chuàng)新。此次研討會圍繞各國政府績效預算改革與實踐中共同的問題展開討論，將有助于推動績效預算理論研究與實踐發(fā)展走向新的階段。