2018年9月9日，由中國財政科學(xué)研究院《財政科學(xué)》編輯部、西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院和上海國家會計學(xué)院（亞太財經(jīng)與發(fā)展學(xué)院）聯(lián)合主辦了《財政科學(xué)》2018年第4期專題沙龍——“加快推進(jìn)全面實施預(yù)算績效管理”。本次活動首次通過創(chuàng)新的“沙龍+”的形式，聯(lián)合京外知名院校共同舉辦，并引入更加專業(yè)的學(xué)術(shù)會議直播服務(wù)，目的在于進(jìn)一步提升學(xué)術(shù)交流的效率和影響力，同時為推進(jìn)政策制定、學(xué)術(shù)研究、實踐應(yīng)用及國際機(jī)構(gòu)的共享與互通做進(jìn)一步探索，并為現(xiàn)場與線上參會者提供更加便捷、高效、輕松的學(xué)術(shù)交流氛圍。

沙龍由中國財政科學(xué)研究院刊物編輯部主任邢麗主持，會議得到亞洲開發(fā)銀行的大力支持，亞洲開發(fā)銀行獨立評價局局長Mr.Marvin Taylor、亞洲開發(fā)銀行行長高級顧問姚先斌、亞洲開發(fā)銀行獨立評價局處長Mr.Walter Kolkma、亞洲開發(fā)銀行獨立評價局首席專家Mrs.Farzana Ahmed出席會議并分享了績效預(yù)算管理的相關(guān)經(jīng)驗。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財會中心副主任安曉寧、中國財政科學(xué)研究院辦公室主任王澤彩研究員、復(fù)旦大學(xué)校長助理茍燕楠教授、浙江大學(xué)財稅大數(shù)據(jù)與政策研究中心主任李金珊教授、上海國家會計學(xué)院（亞太財經(jīng)與發(fā)展學(xué)院）彭潤中教授、西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院院長劉蓉教授、中央財經(jīng)大學(xué)績效管理研究中心童偉研究員、西南財經(jīng)大學(xué)周克清教授等出席沙龍并先后發(fā)言?，F(xiàn)將此次沙龍的主要內(nèi)容與專家觀點綜述如下。

一、關(guān)于預(yù)算績效評價的本質(zhì)與內(nèi)涵

當(dāng)前我國各級政府正在積極推動預(yù)算績效管理工作，學(xué)界與相關(guān)領(lǐng)域研究人員也高度關(guān)注財政預(yù)算績效的理論研究與政策實施情況。此次沙龍中，專家們也就這個問題進(jìn)行了深入探討。亞洲開發(fā)銀行獨立評價局首席專家亞洲開發(fā)銀行獨立評價局局長Mr.Marvin Taylor給出評價的定義，即決定某一特定事物的意義、價值的過程。這意味著評價需要進(jìn)行跨學(xué)科應(yīng)用，包括人力資源、經(jīng)濟(jì)、財務(wù)、工程學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、邏輯學(xué)等。從管理部門的角度出發(fā)，其職能的發(fā)揮、控制和支持應(yīng)包括研究、評價、審計。研究是為了獲取新的知識，評價是為了得到結(jié)論，審計是為了進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)問題并采取實質(zhì)性的行動。

浙江大學(xué)財稅大數(shù)據(jù)與政策研究中心主任李金珊教授則進(jìn)一步分析認(rèn)為，全面實施預(yù)算績效管理，應(yīng)重視制度體系的建立和實施，績效評價則是這一系列制度在設(shè)計、實施過程中的一種工具、一種方法、一種應(yīng)用。預(yù)算績效管理制度應(yīng)作用于預(yù)算談判、決策、執(zhí)行以及評估全過程，并經(jīng)過不斷調(diào)整、完善，使預(yù)算績效管理全過程形成閉合環(huán)路，能夠循環(huán)往復(fù)地在以后年度的預(yù)算管理過程中持續(xù)運行。

二、預(yù)算績效評價的目標(biāo)與方法

（一）國際多邊開發(fā)組織的評價體系

亞洲開發(fā)銀行獨立評價局局長Mr.Marvin Taylor認(rèn)為評價的內(nèi)在邏輯一般包括五個步驟，第一步是確定評價對象，第二步確定評價領(lǐng)域與評價指標(biāo)，第三步把指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化成為評價標(biāo)準(zhǔn)，第四步是進(jìn)行評價并得出結(jié)果，最后一步是得到進(jìn)行評價的目的，即確定對象的價值及其意義。多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)確定評價對象是以發(fā)展有效性為標(biāo)準(zhǔn)，所有與發(fā)展有效性相關(guān)的運作及過程都是評價的對象；在評價指標(biāo)方面，多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)主要采用OECD—DAC標(biāo)準(zhǔn)，項目評價以相關(guān)性、有效性、效率性、可持續(xù)性為評價標(biāo)準(zhǔn)，但當(dāng)面對更復(fù)雜的評價對象時，將基于評價目標(biāo)來確定評價標(biāo)準(zhǔn)及評價方法，而在評價方法方面采取的是定性與定量方法相結(jié)合。Mr.Marvin Taylor介紹，亞洲開發(fā)銀行獨立評價局作為獨立評價機(jī)構(gòu)，其目標(biāo)是通過資料與數(shù)據(jù)分析，采用恰當(dāng)?shù)墓ぞ吲c方法，得到評價結(jié)果、給出相關(guān)建議或行動計劃、監(jiān)督計劃實施，以及實現(xiàn)問責(zé)。

（二）預(yù)算績效評價體系應(yīng)圍繞怎樣的目標(biāo)

預(yù)算績效評估目標(biāo)的確立是績效評價工作的首要問題，清晰準(zhǔn)確的目標(biāo)是后續(xù)一系列工作順利開展的必要基礎(chǔ)，同時更是構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系的核心要素。

中國財政科學(xué)研究院辦公室主任王澤彩研究員指出，首先，預(yù)算績效管理的目的不僅是為了緩解財政收支矛盾，提高資源配置效率，降低行政運行成本，更關(guān)鍵的是在于提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平；其次，我國當(dāng)前績效評價對象應(yīng)實現(xiàn)四本預(yù)算全覆蓋、預(yù)算周期全覆蓋、分行業(yè)全覆蓋。

李金珊教授認(rèn)為評價目標(biāo)不僅需要明確回答“評什么”的問題，更潛在地規(guī)定了“如何評”的過程。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財會中心安曉寧副主任進(jìn)一步指出財政支出績效評價指標(biāo)體系一定要圍繞主要政策來構(gòu)建。例如農(nóng)業(yè)財政支出績效評價指標(biāo)體系應(yīng)圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支撐與主要農(nóng)產(chǎn)品供給目標(biāo)來設(shè)計構(gòu)建。

（三）如何實現(xiàn)高質(zhì)量的評價

亞洲開發(fā)銀行獨立評價局處長Mr.Walter Kolkma認(rèn)為，績效評價目前尚未發(fā)展為完整的學(xué)科，且評價也并不局限于公共政策或者單獨項目，評價更加接近社會研究范疇，并具有專門的目的及過程：搜集相關(guān)材料，找到充分證據(jù)，最后形成具有說服力的結(jié)果；此外，評價需要深入了解政策選擇或者項目設(shè)計的意圖與過程，評價的具體方法還應(yīng)視不同國情而有所區(qū)別，政策評價不僅包括政策的制定，還應(yīng)包括政策的實施及其效果，甚至包括某項措施或因素在政策實施中的具體作用。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財會中心安曉寧副主任則從實際財政農(nóng)業(yè)支出績效出發(fā)，提出預(yù)算績效評價必須突出績效相關(guān)性原則，同時，各部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，才能最大限度發(fā)揮財政資金的整合效應(yīng)。從目前財政資金在各個行業(yè)中的運用來看，預(yù)算績效評價應(yīng)根據(jù)行業(yè)特點分別設(shè)置不同的評價指標(biāo)體系，這就要求績效評價不能只局限于評價本身，還需要績效評價專家與行業(yè)專家同時發(fā)揮各自所長。

王澤彩研究員也呼吁分行業(yè)地建立績效預(yù)算評價指標(biāo)體系，同時建議財政部針對預(yù)算績效評價建立規(guī)范的操作指引。

李金珊教授認(rèn)為預(yù)算的始端和終端，即預(yù)算決策和評價兩個環(huán)節(jié)相銜接是預(yù)算績效管理制度建設(shè)的核心，因而，促成始終兩端實現(xiàn)銜接的一些共同要素，可能就是整個績效管理制度中必不可少的要素，譬如績效目標(biāo)的確定，在業(yè)務(wù)層面需要明確目標(biāo)的清晰度，在發(fā)展規(guī)劃層面需要重視目標(biāo)的配合度，在地方治理層面需要考量目標(biāo)重合度，在宏觀經(jīng)濟(jì)層面需要參考目標(biāo)的產(chǎn)出效率等。當(dāng)前正在進(jìn)行的整體財政支出績效評價最突出的特點在于評價目標(biāo)實質(zhì)上指向機(jī)構(gòu)或部門邊界、部門職責(zé)問題，其順利實施需要得到黨和政府政治上的大力支持。

西南財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院院長劉蓉教授特別提出，針對已經(jīng)實施的財政政策的績效評估，首先應(yīng)關(guān)注其實現(xiàn)效率，其次是評價其實現(xiàn)程度；其績效評價的內(nèi)容和指標(biāo)應(yīng)同時注重經(jīng)濟(jì)效益和社會效益兩方面；尤其指出績效評價結(jié)果要能夠反映財政資金具體受益對象的評價。

（四）技術(shù)進(jìn)步對預(yù)算績效評價的影響

大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用將對全球治理體系與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。對此，李金珊教授特別提到績效評估作為一項管理制度，技術(shù)手段必不可少。大數(shù)據(jù)可以幫助財政的各項支出建立類似于家庭賬戶的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，例如財政補助專項資金，可以設(shè)立針對所有涉及個人補助的專門賬戶，在系統(tǒng)設(shè)計階段輸入政策意圖和管理思想，借助大數(shù)據(jù)和人工智能的處理技術(shù)與學(xué)習(xí)能力，能夠?qū)崿F(xiàn)動態(tài)實時、具體到每個人的財政補貼到位情況，不僅將大幅提高財政支出透明度，同時節(jié)省了大量第三方評價的人力物力，全面大幅提高了財政資金的使用及其管理效率。

（五）績效評價結(jié)果的應(yīng)用

王澤彩研究員認(rèn)為實施績效評價的目的之一應(yīng)為建立責(zé)任追究倒查機(jī)制，預(yù)算結(jié)果不僅與部門次年預(yù)算掛鉤，還要與產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)政策乃至個人升遷掛鉤，以達(dá)到提升財政支出績效的最終目的。

MRs.Farzana Ahmed則認(rèn)為，當(dāng)前存在過度重視獨立評價的傾向，這不是可持續(xù)的。應(yīng)該更多地鼓勵自我評價，這個過程中需要信任，需要鼓勵誠實，因此自我評價需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力來倡導(dǎo)和推動，而評價的最終目的在于從中進(jìn)行學(xué)習(xí)，吸取經(jīng)驗教訓(xùn)從而實現(xiàn)自我完善，而不是為了要懲罰或者問責(zé)。然而，MRs.Farzana Ahmed指出，評價是非常重要的，但是也有其局限性。它只能評價已經(jīng)發(fā)生的事情，卻無法假設(shè)沒有發(fā)生的事情。任何的預(yù)算結(jié)果應(yīng)用措施都屬于事后行為，其收效往往要等到下一個甚至更多預(yù)算年度結(jié)束才能體現(xiàn)，因此，應(yīng)廣泛開展事前績效評估，對項目的必要性、可行性、行動方案以及所需資金提前進(jìn)行評價，直接提出建議，這樣的評價結(jié)果的運用效果最好，但同時難度也最大。

中央財經(jīng)大學(xué)績效管理研究中心主任童偉研究員參與了大量財政支出績效評價的研究與實踐工作，她認(rèn)為當(dāng)前績效評價結(jié)果的應(yīng)用存在主觀和客觀兩方面問題。根據(jù)其所在團(tuán)隊最近對100多份績效評價報告進(jìn)行的研究結(jié)果來看，發(fā)現(xiàn)大量問題在于沒有抓住根本性問題，或?qū)栴}的定性不夠嚴(yán)密；問題的邏輯推導(dǎo)存在失誤；對策建議流于形式，這樣的評價結(jié)果無疑是無法應(yīng)用的。另外，有些被評價單位主觀上對評價結(jié)果抵觸或束之高閣，但也有很多地方已經(jīng)把評價結(jié)果和預(yù)算進(jìn)行了高度匹配。

三、當(dāng)前績效評價中存在的難點與解決路徑

復(fù)旦大學(xué)校長助理茍燕楠教授指出我國當(dāng)前財政預(yù)算績效評價中的幾大難點。首先是組織難。政府部門內(nèi)部的績效評價力量和專業(yè)水準(zhǔn)均比較薄弱；第二是第三方評價組織專業(yè)化程度不足，業(yè)務(wù)不夠規(guī)范，結(jié)論與建議實用性差；第三是評價結(jié)果應(yīng)用程度不均衡，群眾參與度不高；第四是個人激勵不足，罰劣不獎優(yōu)，影響工作積極性；第五是財政資金來源多元化，資金用途和評價標(biāo)準(zhǔn)不匹配；第六是部分部門領(lǐng)導(dǎo)對績效評價的重視程度不夠。

MRs.Farzana Ahmed則根據(jù)亞洲發(fā)展銀行的相關(guān)經(jīng)驗，指出中國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了40年強(qiáng)有力的增長和發(fā)展之后，發(fā)展環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，現(xiàn)在所面臨的挑戰(zhàn)主要來自發(fā)展效率和發(fā)展可持續(xù)性。

安曉寧副主任認(rèn)為，基層最缺的是財務(wù)管理專家，需要從財務(wù)視角強(qiáng)化績效意識。應(yīng)通過績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)加強(qiáng)實踐部門績效管理人才的培養(yǎng)，大專院校的本科和碩士培養(yǎng)計劃中也應(yīng)該適當(dāng)增加相關(guān)內(nèi)容。王澤彩主任則建議重視社會第三方機(jī)構(gòu)的培育和發(fā)展，中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻要從規(guī)范化管理角度加以明確。