王建波， 劉芳?jí)簦?有維寶， 張 帥， 彭龍鏢

(青島理工大學(xué) 管理學(xué)院， 山東 青島 266520)

城市軌道交通項(xiàng)目具有規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，同時(shí)含有準(zhǔn)公共物品的特征，使得以政府為主導(dǎo)的資金籌措與管理模式已無(wú)法滿足其建設(shè)的資金需求。將PPP(Public-Private Partnership)模式引入城市軌道交通建設(shè)，有效解決政府資金籌措問(wèn)題的同時(shí)，為社會(huì)資本提供了更多元化的盈利模式。但當(dāng)前城軌PPP項(xiàng)目建設(shè)出現(xiàn)大量失敗案例，究其原因，除部分地方政府忽視社會(huì)投資人的業(yè)績(jī)與實(shí)力外，PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的不完善也是一個(gè)重要原因，其主要表現(xiàn)在：績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、評(píng)價(jià)方法不科學(xué)以及缺乏權(quán)威性的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等。因此，需要建立更加科學(xué)細(xì)致的績(jī)效評(píng)價(jià)體系以保證城市軌道交通PPP項(xiàng)目的成功。

袁競(jìng)峰等[1，2]以VFM(Value for Money)為導(dǎo)向，采用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(Key Performance Indicators, KPI)方法，構(gòu)建 PPP項(xiàng)目的KPI概念模型。識(shí)別出了48個(gè)PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)，運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型進(jìn)行評(píng)價(jià)。孫慧等[3]在綜合考慮了PPP項(xiàng)目中各獨(dú)立相關(guān)利益體的基礎(chǔ)上，識(shí)別出了影響PPP項(xiàng)目績(jī)效的3大因素以及18個(gè)可定量化的子因素，并運(yùn)用結(jié)構(gòu)方程模型進(jìn)行分析。任紅波[4]通過(guò)對(duì)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核指標(biāo)體系和運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的比較，構(gòu)建了城市軌道交通運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核指標(biāo)體系。陳圓等[5]根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)階段的基本屬性和主要特點(diǎn),從四個(gè)方面確立了城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)績(jī)效指標(biāo)體系,并借助DEA方法相關(guān)案例進(jìn)行了分析。易欣[6]從知識(shí)轉(zhuǎn)移的視角出發(fā)，以平衡計(jì)分卡為基礎(chǔ)構(gòu)建了城市軌道交通PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系，結(jié)合物元理論和Vague集提出了績(jī)效評(píng)價(jià)的新模型。

以上研究通過(guò)較為科學(xué)的研究方法，對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行周全并且詳細(xì)的識(shí)別，建立了不同的模型進(jìn)行評(píng)價(jià)。然而以上研究并沒有對(duì)城市軌道交通整個(gè)過(guò)程進(jìn)行完整的績(jī)效指標(biāo)識(shí)別與評(píng)價(jià)，因而本文在總結(jié)了前人研究的基礎(chǔ)之上，考慮城市軌道交通PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，從利益相關(guān)者的目標(biāo)定位出發(fā)，識(shí)別相對(duì)應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)，同時(shí)，結(jié)合項(xiàng)目的全生命周期，建立更加敏銳的階段性績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并運(yùn)用Choquet模糊進(jìn)行評(píng)價(jià)。最后應(yīng)用于青島市城市軌道交通發(fā)展，對(duì)青島市地鐵3號(hào)線進(jìn)行相關(guān)評(píng)價(jià)，對(duì)處于發(fā)展起步階段的青島城市軌道交通建設(shè)提出相關(guān)意見，為當(dāng)前城市軌道交通PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理提供實(shí)用且可行的方法。

1 城市軌道交通PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)分析

1.1 城市軌道交通PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)段

針對(duì)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大、生命周期長(zhǎng)、影響群體大、對(duì)外資和民營(yíng)資本吸引力大、各方協(xié)調(diào)難度大等特點(diǎn)，PPP項(xiàng)目過(guò)程一般可以分為4個(gè)階段：準(zhǔn)備階段、招投標(biāo)階段、融資階段和實(shí)施階段[7]。每個(gè)階段又可各自細(xì)分如圖1所示。

圖1 PPP項(xiàng)目的一般過(guò)程

基于城市軌道交通建設(shè)周期較長(zhǎng)，涉及群眾利益較為突出，對(duì)運(yùn)營(yíng)期間服務(wù)質(zhì)量要求較高等特點(diǎn)，同時(shí)考慮績(jī)效評(píng)價(jià)的靈活性和可操作性，可將城市軌道交通PPP項(xiàng)目具體細(xì)分為以下6個(gè)階段：項(xiàng)目立項(xiàng)準(zhǔn)備階段、招標(biāo)階段、融資談判階段、建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段、移交階段。

1.2 城市軌道交通PPP項(xiàng)目主要參與方的績(jī)效目標(biāo)

1984年，F(xiàn)reeman[8]明確提出了利益相關(guān)者管理理論。研究調(diào)查城市軌道交通PPP項(xiàng)目相關(guān)參與者所追求的利益分布，才能建立準(zhǔn)確的績(jī)效目標(biāo)。Bing等[9]采用文獻(xiàn)綜述法識(shí)別出了影響英國(guó)PPP項(xiàng)目中各參與利益方目標(biāo)的積極因素和消極因素；程曦[10]在利益相關(guān)者理論的基礎(chǔ)上，將實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者滿意作為PPP項(xiàng)目的最終目標(biāo)，建立了利益相關(guān)者目標(biāo)體系；余慕溪等[11]根據(jù)利益相關(guān)者理論，詳細(xì)分析了徐州城市軌道交通項(xiàng)目各干系人的期望與要求；劉奇等[12]基于利益相關(guān)者理論較為全面的識(shí)別出了城市軌道交通相關(guān)參與方及其利益目標(biāo)；鄧小鵬等[13]通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查方法獲得關(guān)鍵項(xiàng)目目標(biāo)對(duì)三方滿意度的影響權(quán)重。結(jié)合城市軌道交通的特點(diǎn)，識(shí)別出如下利益目標(biāo)及涉及相關(guān)項(xiàng)目階段，如表1所示。

表1利益相關(guān)者績(jī)效目標(biāo)

利益方利益目標(biāo)涉及項(xiàng)目階段政府部門工程項(xiàng)目有可靠的質(zhì)量建設(shè)階段不出現(xiàn)安全事故建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)階段達(dá)到預(yù)算目標(biāo)運(yùn)營(yíng)階段解決財(cái)政的緊缺與限制全生命期解決交通資源的緊缺全生命期項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)最小融資談判階段項(xiàng)目及時(shí)甚至提前完工建設(shè)階段提供高質(zhì)量的城市軌道交通服務(wù)運(yùn)營(yíng)階段、移交階段推動(dòng)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)模式商業(yè)化立項(xiàng)準(zhǔn)備階段拉動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展立項(xiàng)準(zhǔn)備階段降低項(xiàng)目全生命周期成本全生命期社會(huì)資本工程項(xiàng)目有可靠的質(zhì)量建設(shè)階段不出現(xiàn)安全事故建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)階段降低項(xiàng)目全生命周期成本全生命期達(dá)到預(yù)算目標(biāo)建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)階段項(xiàng)目及時(shí)甚至提前完工建設(shè)階段提供高質(zhì)量的城市軌道交通服務(wù)運(yùn)營(yíng)階段、移交階段通過(guò)準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目獲取長(zhǎng)期而穩(wěn)定的收益運(yùn)營(yíng)階段提高城市軌道交通技術(shù)水平建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)階段

(續(xù)表1)

利益方利益目標(biāo)涉及項(xiàng)目階段社會(huì)資本獲得政府相應(yīng)資助保障措施融資談判階段、運(yùn)營(yíng)階段推動(dòng)城市軌道交通運(yùn)營(yíng)模式商業(yè)化立項(xiàng)準(zhǔn)備階段公眾群體工程項(xiàng)目有可靠的質(zhì)量建設(shè)階段交通方式的安全性與準(zhǔn)時(shí)性運(yùn)營(yíng)階段提供高質(zhì)量的交通服務(wù)運(yùn)營(yíng)階段、移交階段更便捷、低廉的交通方式運(yùn)營(yíng)階段交通方式選擇的多樣性運(yùn)營(yíng)階段項(xiàng)目及時(shí)甚至提前完工建設(shè)階段降低項(xiàng)目全生命周期成本全生命期不出現(xiàn)安全事故建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)階段

1.3 城市軌道交通PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系

(1)立項(xiàng)準(zhǔn)備階段，政府部門為了推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，構(gòu)建完善的交通系統(tǒng)開展相關(guān)前期工作，營(yíng)造好的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境；社會(huì)資本為了順應(yīng)當(dāng)前新的政策經(jīng)濟(jì)模式，積極拖動(dòng)公共基礎(chǔ)設(shè)施的商業(yè)化；公眾群體為了追求出行方式的多樣性積極響應(yīng)城市軌道交通的建設(shè)。

(2)招標(biāo)階段，政府部門通過(guò)全力推進(jìn)項(xiàng)目招投標(biāo)進(jìn)程，選擇出有能力保障城市軌道交通項(xiàng)目工期及質(zhì)量的社會(huì)資本方，以保障城市軌道交通建設(shè)的工期以及技術(shù)質(zhì)量；社會(huì)資本則積極響應(yīng)政府方招標(biāo)，進(jìn)而獲得城市軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)權(quán)。

(3)融資談判階段，政府部門為了降低項(xiàng)目全生命期的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本為了獲得相應(yīng)的政府補(bǔ)貼和保障制度。雙方就項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配、政府補(bǔ)助、融資結(jié)構(gòu)等問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商談判。隨著PPP開發(fā)模式的不斷創(chuàng)新，周邊土地的溢價(jià)率也會(huì)直接影響到各個(gè)參與方的經(jīng)濟(jì)利益。

(4)建設(shè)階段，城市軌道交通建設(shè)周期較長(zhǎng)，影響范圍較廣，各個(gè)參與方都希望通過(guò)規(guī)范且有效的項(xiàng)目管理和可靠且優(yōu)越的施工技術(shù)水平來(lái)保證項(xiàng)目的順利建成，政府部門和社會(huì)資本都希望通過(guò)良好的組織關(guān)系友善且有效解決各種突發(fā)事件，而公眾群體更加關(guān)注的是由于工程建設(shè)不可避免造成的城市交通堵塞和環(huán)境污染等問(wèn)題。

(5)運(yùn)營(yíng)維護(hù)階段，運(yùn)營(yíng)的安全性和準(zhǔn)時(shí)性是各參與方所共同追求的首要目標(biāo)。政府部門通過(guò)軌道交通的運(yùn)營(yíng)，完善城市交通系統(tǒng)網(wǎng)，獲得公眾群體的支持；社會(huì)資本通過(guò)運(yùn)營(yíng)收入和政府補(bǔ)貼取得相應(yīng)的收益；公眾群體希望獲得舒適安全的交通服務(wù)。

(6)移交階段，政府部門對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)狀況進(jìn)行綜合考察后，社會(huì)資本按照前期相關(guān)合同的規(guī)定，將已建項(xiàng)目或相關(guān)技術(shù)等進(jìn)行移交，政府部門需要社會(huì)資本提供可靠的維修擔(dān)保，社會(huì)資本通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化的移交程序取得相應(yīng)利益。

通過(guò)以上對(duì)各階段利益相關(guān)者績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行的分析，并結(jié)合PPP績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)文獻(xiàn)[1～6,14,15]，以及對(duì)有關(guān)專家及相關(guān)單位技術(shù)人員進(jìn)行走訪，最終篩選出28個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)如圖2所示。

圖2 城市軌道交通PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

2 構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)模型

鑒于在PPP模式下對(duì)城軌項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，具有利益相關(guān)者眾多、周期過(guò)長(zhǎng)及評(píng)價(jià)指標(biāo)紛繁復(fù)雜等特點(diǎn)，建立基于Choquet模糊積分的績(jī)效評(píng)價(jià)模型，該方法并沒有假定各個(gè)指標(biāo)之間的相互獨(dú)立性，因此可以規(guī)避層次分析法中一致性檢驗(yàn)的問(wèn)題，同時(shí)該方法不僅考慮了各參與因素的模糊信息關(guān)聯(lián)度，同時(shí)充分考慮了評(píng)價(jià)體系所涉及各參與因素的重要程度，而且整個(gè)評(píng)價(jià)結(jié)果受到各因素相互依賴程度的影響，因此，作為一個(gè)綜合的評(píng)價(jià)指標(biāo)方法，比較適用于全生命周期模式下的城市軌道交通PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。

2.1 指標(biāo)數(shù)據(jù)的處理

定性屬性指標(biāo)值一般為模糊語(yǔ)言，因此心理學(xué)家米勒經(jīng)過(guò)試驗(yàn)證明，并建立了對(duì)于這種屬性指標(biāo)規(guī)范化采用的轉(zhuǎn)化規(guī)則。設(shè)模糊評(píng)估語(yǔ)意評(píng)價(jià)等級(jí)S=(絕對(duì)好，好，較好，一般，較差，差，絕對(duì)差)，模糊權(quán)重語(yǔ)意評(píng)價(jià)等級(jí)S′=(絕對(duì)重要，重要，較重要，一般重要，較不重要，不重要，絕不重要)，其對(duì)應(yīng)規(guī)范化模糊數(shù)見表2[16]：

表2 五級(jí)模糊語(yǔ)評(píng)估與三角模糊數(shù)對(duì)應(yīng)關(guān)系

2.2 績(jī)效評(píng)價(jià)模型

Zadeh于1965年首次引入了模糊集的概念, 模糊數(shù)學(xué)的框架第一次被建構(gòu), 模糊測(cè)度也由此誕生。 1974 年，Sugeno 首次定義了模糊測(cè)度, 并相應(yīng)的對(duì)可測(cè)函數(shù)關(guān)于模糊測(cè)度的積分進(jìn)行了定義，其原理是考慮參與評(píng)選因素之間的相互關(guān)聯(lián)性，是對(duì)傳統(tǒng)測(cè)度的推廣及延伸，作為一種非加法的評(píng)估方法，其用單調(diào)性替換了傳統(tǒng)測(cè)度的可加性。假設(shè)待評(píng)價(jià)部門為m個(gè)，考慮n個(gè)績(jī)效評(píng)估準(zhǔn)則，每個(gè)準(zhǔn)則對(duì)應(yīng)l個(gè)次評(píng)估準(zhǔn)則。則針對(duì)城市軌道交通PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)步驟如下：

(1)

在第j個(gè)評(píng)估準(zhǔn)則下的模糊權(quán)重值為

(2)

(3)

(4)

(5)

3 案例分析

當(dāng)前，城市軌道交通建設(shè)已經(jīng)步入一個(gè)新的時(shí)代。青島地鐵3號(hào)線運(yùn)作于全國(guó)大力推進(jìn)PPP模式浪潮中，項(xiàng)目2016年12月18日全線開通運(yùn)營(yíng)；北京地鐵4號(hào)線作為我國(guó)率先引進(jìn)PPP模式的城市軌道交通項(xiàng)目，于2009年9月28日全線開通。因此，對(duì)這“新”“老”兩個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)不僅對(duì)其他城軌的建設(shè)具有指導(dǎo)性意義，同時(shí)還反映了我國(guó)城市軌道交通PPP模式的發(fā)展軌跡。采用上述方法進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，由于上述兩個(gè)項(xiàng)目均未到達(dá)移交階段，為保證整個(gè)評(píng)價(jià)的系統(tǒng)性，此階段采用期望值打分模式。

步驟1：聘請(qǐng)?jiān)诔鞘熊壍澜煌≒PP研究領(lǐng)域具有較高威望的10位專家站在政府角度對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)；走訪具有PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的10位企業(yè)高級(jí)工程師站在社會(huì)資本的角度進(jìn)行評(píng)價(jià)；同時(shí)通過(guò)訪談、問(wèn)卷調(diào)查等方式向不同行業(yè)領(lǐng)域人群共50人進(jìn)行咨詢獲取公眾群體的評(píng)價(jià)值。針對(duì)青島地鐵3號(hào)線項(xiàng)目以及北京地鐵4號(hào)線，對(duì)上述績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。結(jié)果如下表3：

表3 各部門各個(gè)要素的語(yǔ)意值和評(píng)估值

步驟2：利用式(5)計(jì)算政府部門在各個(gè)準(zhǔn)則下的績(jī)效評(píng)估值，如下:

0.6792，

步驟4：根據(jù)步驟2，3，利用式(6)求得各個(gè)準(zhǔn)則的權(quán)重值如下：

步驟7：根據(jù)式(2)求得G(X1)=0.5426，G(X1，X6)=0.7975，G(X1,X6,X2)=0.9072，G(X1，X6,X2,X4)=0.96，G(X1，X6,X2,X4,X3)=0.9883，G(X1，X6,X2,X4,X3,X5)=1；

步驟8：根據(jù)式(5)求得政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)值H1=0.4871；

步驟9：同理，可以得到社會(huì)資本和公眾群體的績(jī)效評(píng)價(jià)值分別為H2=0.3259，H3=0.5043。

采用同樣步驟對(duì)北京地鐵4號(hào)線進(jìn)行評(píng)價(jià)。針對(duì)上述數(shù)據(jù)整體進(jìn)行分析可以看出，對(duì)于政府部門和公眾群體而言，青島地鐵三號(hào)線績(jī)效值普遍高于北京地鐵4號(hào)線，說(shuō)明我國(guó)城市軌道交通PPP項(xiàng)目的發(fā)展在穩(wěn)步前進(jìn)，但由于青島地鐵運(yùn)營(yíng)期較短，社會(huì)資本績(jī)效評(píng)價(jià)值有待提高。進(jìn)一步對(duì)各個(gè)部門進(jìn)行細(xì)部數(shù)據(jù)分析可以看出：

(1)對(duì)于政府而言，在建設(shè)期的績(jī)效評(píng)價(jià)值較低，主要原因在于政府部門缺乏相關(guān)的專業(yè)理論技術(shù)知識(shí)，沒辦法對(duì)施工企業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)管與控制。因此應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管部門在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的參與度才能有效的提高績(jī)效。

(2)對(duì)于社會(huì)資本而言，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果值整體偏低的主要原因來(lái)自于項(xiàng)目前期三個(gè)階段的滿意度偏低，進(jìn)而體現(xiàn)出在談判階段社會(huì)資本依舊處于弱勢(shì)地位。因此，政府和社會(huì)資本的融資模式選擇、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益分配等問(wèn)題依舊是當(dāng)前需要研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。

(3)對(duì)于公眾群體而言，在招投標(biāo)和建設(shè)這兩個(gè)階段績(jī)效評(píng)價(jià)值偏低，主要原因在于招投標(biāo)階段信息的公開性不強(qiáng)，很多信息并沒有調(diào)查群眾意見，同時(shí)建設(shè)期間不可避免的造成了城市交通擁堵，環(huán)境污染等狀況。因此，就城市軌道交通PPP項(xiàng)目而言，增加公眾群體的參與度可以有效的提高其滿意度，同時(shí)應(yīng)該引進(jìn)更多先進(jìn)的技術(shù)盡量降低施工過(guò)程中對(duì)公眾正常生活造成的影響。

4 結(jié)論與建議

(1)結(jié)合城市軌道交通PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，針對(duì)PPP項(xiàng)目各個(gè)階段，分部門構(gòu)建了較為靈活且具有實(shí)用性的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

(2)引進(jìn)Choquet模糊積分對(duì)具體案例進(jìn)行評(píng)價(jià)，證明了該方法的科學(xué)性與適用性，為績(jī)效評(píng)價(jià)提供了新的評(píng)價(jià)方法模型。

(3)案例分析表明，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果受利益主體、評(píng)價(jià)時(shí)段不同的影響，為城市軌道交通的績(jī)效管理研究提供參考。同時(shí)本文研究結(jié)果重點(diǎn)依托于比較值，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)而言，應(yīng)該建立一個(gè)較為公平合理的參考績(jī)效值，這有待進(jìn)一步研究。