田繼峰　張慧娟

摘要：目前，我國現(xiàn)行的非現(xiàn)場執(zhí)法中對機動車駕駛?cè)死鄯e記分制度，存在對機動車駕駛?cè)擞浄侄ㄎ徊粶蚀_，記分制度設計不合理、道路交通違法行為主體難以確定等問題，使累積記分制度的實際效果大打折扣。鑒于此，本人結(jié)合工作實際，從非現(xiàn)場執(zhí)法和駕駛?cè)死鄯e記分制度兩方面的本源入手，分析當前非現(xiàn)場執(zhí)法中累積記分制度存在的突出問題。在借鑒相關經(jīng)驗的基礎上，從完善行政立法、定位記分制度、完善證據(jù)規(guī)格、提高案件質(zhì)量等方面提出對策建議，以期構(gòu)建更加科學、合理、完善的非現(xiàn)場執(zhí)法中駕駛?cè)死鄯e記分制度，進而從源頭上有效遏制代扣分、買分賣分等現(xiàn)象。

關鍵詞：非現(xiàn)場執(zhí)法；累積記分制度；對策建議

隨著我國經(jīng)濟高速發(fā)展和人們生活水平的不斷提高，汽車已成為尋常百姓的代步工具，汽車數(shù)量、駕駛員人數(shù)也隨之巨增，道路交通事故高發(fā)，道路交通違法案件總量不斷上升，交通安全管理面臨巨大壓力。截止2017年底，全國機動車保有量達3億輛，機動車駕駛員人達3.8億名。以本人所在的豫西地級市為例，2017年機動車保有量已達到430250輛，駕駛員人達628429名，而全市交通警察數(shù)量僅為442人，人車數(shù)量劇增交通警察數(shù)量有限，矛盾突出，道路交通管理壓力極大。在此背景下，充分利用現(xiàn)代科技手段，廣泛采取非現(xiàn)場執(zhí)法模式加強交通管理，實現(xiàn)對駕駛?cè)说男姓幜P，同時對其駕駛證給予相應的記分，即道路交通管理非現(xiàn)場執(zhí)法駕駛?cè)死鄯e計分制度，對當前的道路交通管理起到了積極的作用。但是當前我國非現(xiàn)場執(zhí)法中累積記分制度仍然存在對駕駛?cè)擞浄侄ㄎ徊粶蚀_、記分制度設計不合理、道路交通違法行為主體難以確定等問題，使得累積記分制度的實際效果大打折扣，道路交通安全管理法律法規(guī)的嚴肅性和權(quán)威性也受到挑戰(zhàn)?；诖?，筆者結(jié)合自身工作實際，嘗試從非現(xiàn)場執(zhí)法和駕駛?cè)死鄯e記分制度兩個方面的本源入手，分析當前我國非現(xiàn)場執(zhí)法中累積記分制度存在的突出問題，在借鑒相關經(jīng)驗的基礎上，提出一些針對性對策建議，以期對我國構(gòu)建更加科學、合理、完善的非現(xiàn)場執(zhí)法中駕駛?cè)死鄯e記分制度提供一些參考價值。

一、非現(xiàn)場執(zhí)法中駕駛?cè)死鄯e記分制度概述

（一）非現(xiàn)場執(zhí)法中駕駛?cè)死鄯e記分制度的概念

非現(xiàn)場執(zhí)法是相對于現(xiàn)場執(zhí)法而言的，是公安交管部門廣泛采用的特殊執(zhí)法形式，是指公安交管部門利用公告后依法設置的電子監(jiān)控儀器，拍攝記錄道路交通違法行為的影像記錄，固定機動車及其駕駛?cè)说倪`法證據(jù)，再依據(jù)相關法律法規(guī)對違法行為人進行處罰的執(zhí)法行為。非現(xiàn)場執(zhí)法目前已成為公安交管部門的主要執(zhí)法方式。據(jù)統(tǒng)計，2017年全國公安交管部門通過使用道路監(jiān)控設施查處交通違法行為5.1億起，占到總量的73.8%，以本人所在的豫西某市為例，公安交通管理非現(xiàn)場執(zhí)法占到總量的比例達到60%，且仍然呈逐年遞增趨勢。

機動車駕駛?cè)擞浄种贫茸?0世紀70年代首先在德國實行，我國自1996年開始實施駕駛?cè)擞浄值怯浌芾恚?004年出臺《中華人民共和國道路交通安全法》中，規(guī)定公安交管部門可以對道路交通違法行為人進行相應的行政處罰，另外可以對其機動車駕駛證進行累積記分。“累積記分制度”正式納入我國道路交通管理的措施手段范圍，但其在定性上屬于對機動車駕駛?cè)说男姓芾泶胧?，而非行政處罰。

綜上，筆者認為我國的現(xiàn)行的非現(xiàn)場執(zhí)法中機動車駕駛?cè)死鄯e記分制度是指公安機關交通管理部門通過非現(xiàn)場執(zhí)法方式記錄違法機動車及其駕駛?cè)说牡缆方煌ㄟ`法行為，在對其依法作出行政處罰的同時，根據(jù)駕駛?cè)说牡缆方煌ㄟ`法行為的嚴重程度對其駕駛證給予其相應的記分，從而實現(xiàn)對機動車駕駛?cè)诉M行警示、教育、預防的管理制度。

（二）非現(xiàn)場執(zhí)法中駕駛?cè)死鄯e記分制度的特點

一是，證據(jù)的直接性和客觀性。非現(xiàn)場執(zhí)法活動是利用道路交通監(jiān)控設施，自動拍攝錄制交通違法行為，并轉(zhuǎn)換為不可變更的圖像或視頻，經(jīng)專門機構(gòu)和專業(yè)人員審核無誤后再錄入信息系統(tǒng)，作為認定違法行為的證據(jù)，這類證據(jù)人為干擾因素少，有較強的直接性和客觀性。二是，行政處罰和記分對象的不確定性。在執(zhí)法實務中，道路交通監(jiān)控設施固定的證據(jù)重點涉及違法機動車，實際駕駛?cè)嘶緹o法確定，直接后果就是導致行政處罰和記分對象的不確定。三是，行政處罰和記分措施的滯后性。非現(xiàn)場執(zhí)法的典型特征就是公安交管部門先行取證后，通知違法駕駛?cè)私邮芴幜P并記分，也就是說違法行為的發(fā)生與處罰、記分往往要相距一段時間，有的甚至相距一兩年時間，具有明顯的滯后性。四是，記分管理措施的的依附性。公安交管部門對違法行為進行處罰的同時可予以記分，如果行政處罰變更或者銷決定的，相應記分分值也隨之變更或撤銷。因此對駕駛?cè)瞬扇∮浄执胧┍仨氁栏接谙鄬牡缆方煌ㄟ`法行為，具有強烈的附加性質(zhì)。五是，駕駛?cè)死鄯e記分的周期性歸零。我國的駕駛?cè)死鄯e記分制度是周期性清零，而清除后對駕駛?cè)瞬划a(chǎn)生任何實質(zhì)性影響，實際上從側(cè)面“鼓勵”部分有“閑置”分值的駕駛?cè)顺鍪鄯种?，是導致駕駛證買分賣分現(xiàn)象的原因之一。

（三）關于非現(xiàn)場執(zhí)法中駕駛?cè)死鄯e記分制度的合法性問題

現(xiàn)代法治社會特別是在當前全面依法治國大背景下，對具體行政行為合法性的基本要求就是依法行政，必須做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴。不但要求實體合法，還要求程序合法，具體包括權(quán)自法出、權(quán)依法行、越權(quán)無效、侵權(quán)負責。從立法來看，《道交法》規(guī)定，公安交管部門可以對違法機動車駕駛?cè)诉M行行政處罰，同時對其駕駛證進行記分。因此，通過非現(xiàn)場執(zhí)法方式對駕駛?cè)诉M行累積記分的管理措施源自法出、有法可依，完全符合依法行政的權(quán)自法出原則。從執(zhí)法程序來看，公安部《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（以下簡稱《程序規(guī)定》）對非現(xiàn)場執(zhí)法中道路交通技術監(jiān)控設備的設置、備案、公告、告知、救濟等進行了具體規(guī)定，公安部《機動車駕駛證申領和使用規(guī)定》（以下簡稱《駕駛證規(guī)定》）對駕駛證分值周期、分值設定、記分后處理措施等進行了規(guī)定，因此，通過非現(xiàn)場執(zhí)法方式對駕駛?cè)诉M行累積記分的管理措施具有法律程序支撐，符合權(quán)依法行原則。

二、存在的主要問題

（一）駕駛?cè)死鄯e記分制度法律定位不明晰。從立法層面看，我國《行政處罰法》規(guī)定，行政處罰的種類分為警告、罰款、行政拘留等，單就此看，就從法律層面將累積記分排除在行政處罰范圍；公安部交管局對違法機動車駕駛?cè)死鄯e記分的解釋是，防止道路交通事故以及降低駕駛?cè)说缆方煌ㄟ`法行為發(fā)生頻率的一種教育性、約束性的管理措施，而非行政處罰。因此，從現(xiàn)行立法看來，對違法機動車駕駛?cè)诉M行記分不是行政處罰行為，而是一般行政管理措施。

（二）駕駛?cè)死鄯e記分制度設計存在瑕疵。首先，是駕駛證積分到期清零制度規(guī)定不合理。實際上是相當于給每個駕駛員每年11分的違法空間，駕駛證累積記分分值只要不滿12分，駕駛員可對分值進行贈送、買賣交易等，而不會對駕駛員產(chǎn)生任何實質(zhì)性影響。其次，當前累積記分制度在管理對象上單一，沒有將駕駛證與機動車進行捆綁記分管理，導致違法行為人只要想辦法把駕駛證的分值控制在12以內(nèi)即可，不必考慮違法機動車的相關利益問題，實際上也為分值買賣埋下了隱患。

（三）非現(xiàn)場執(zhí)法方式程序規(guī)制不夠完善。《道交法》第114條對根據(jù)監(jiān)控設施記錄資料做出行政處罰給出詳細規(guī)定，《程序規(guī)定》中單獨設立“非現(xiàn)場執(zhí)法程序”這一章，但非現(xiàn)場執(zhí)法方式在法律上仍沒有正式定位，在專門的程序法規(guī)進行規(guī)制方面還存在缺失。而非現(xiàn)場執(zhí)法又不同于一般簡易程序處罰的特殊程序，最大的區(qū)別就是道路交通違法行為發(fā)生時，執(zhí)法主體不在案發(fā)現(xiàn)場，違法行為人的知情權(quán)、抗辯權(quán)、申訴權(quán)利等可能受到一定限制或剝奪，這就是非現(xiàn)場執(zhí)法的最大弊端之一。

（四）實際行政處罰和記分對象不能確定。從技術層面看，非現(xiàn)場執(zhí)法中的電子監(jiān)控設備能夠清晰分辨出機動車型號、顏色、號牌等，但執(zhí)法實踐中在清晰拍攝記錄機動車駕駛?cè)朔矫婷黠@不足，也無法準確確定實際違法行為人。從法律層面看，《道交法》規(guī)定，公安交管部門在處理非現(xiàn)場違法時，可以對違法機動車駕駛?cè)诉M行行政處罰，如果不能確定駕駛?cè)说模梢詫`法機動車登記的所有人或?qū)嶋H管理人進行行政處罰，也就是從法律層面就沒有要求必須對實際違法駕駛?cè)诉M行確定。

（五）違法行為人權(quán)利保障不充分。首先，非現(xiàn)場執(zhí)法中告知違法機動車駕駛?cè)私邮芴幜P及采取記分措施具有延遲性，這就導致其在充分行使陳述權(quán)、申辯權(quán)方面很難保障。其次，非現(xiàn)場執(zhí)法中違法行為的通知也不到位。執(zhí)法實踐中，因為人口以及車輛的流動性較大，機動車相關信息的變更情況未到公安交管部門及時進行備案，導致處罰程序告知不及時或者處罰告知不到位。最后，違法行為人對違法記分行為的救濟權(quán)利缺失，現(xiàn)行的法律法規(guī)也未對違法駕駛?cè)擞浄值木唧w程序、操作規(guī)范進行專門規(guī)定，針對機動車駕駛?cè)死鄯e記分的監(jiān)督和救濟存在缺失。

三、有關對策和建議

（一）構(gòu)筑行政附加罰，完善行政處罰體系。立足于現(xiàn)行的《行政處罰法》從三個方面著手，加強立法頂層設計，從源頭上建立完善行政附加罰法律體制。一是，在現(xiàn)有行政處罰的基礎上增加行政附加罰。也可以借鑒有關國家的經(jīng)驗做法，比如德國和奧地利，其在相應的行政法中附加罰又被稱為附加處分，臺灣的《違警罰法》將違警罰分為主罰及從罰；前蘇聯(lián)附加罰被直接稱為附加行政處罰。二是，明確行政附加罰的適用范圍。在范圍設置中要確保立法的一般性和完整性，一般情況下，行政附加罰依附于行政主罰同時適用，特殊情況可以單獨使用行政附加罰。三是明確救濟途徑。行政相對人對行政附加罰不服的，可以通過行政復議、訴訟及國家賠償?shù)韧緩骄S護個人權(quán)益，從立法環(huán)節(jié)對行政相對人予以充分保障。

（二）完善法律法規(guī)，準確界定記分行為。首先，是在《道交法》中規(guī)定對違法駕駛?cè)笋{駛證進行累積記分是行政附加罰，明確公安交管部門可以對違法駕駛?cè)说倪`法行為進行行政處罰，同時可以使用行政附加罰——對違法駕駛?cè)说鸟{駛證進行記分。其次，是在《道交法》中明確非現(xiàn)場執(zhí)法方式的法律地位，制定完善相關配套程序法規(guī)，專門就非現(xiàn)場執(zhí)法的程序作出詳細規(guī)定，實現(xiàn)對非現(xiàn)場執(zhí)法方式的專門程序規(guī)制。

（三）強化制度設計，完善累積記分制度。首先，是在駕駛證積分不清零的基礎上實行積分累進加罰。合理劃分累積記分層次，將記分分值與機動車駕駛證的審驗周期、有效期限等掛鉤，適當依次予以遞增，建立完善的道路交通違法行為累進加罰體系。其次，建立機動車記分管理制度。在對違法機動車駕駛?cè)诉M行行政處罰并給予其機動車駕駛證相應記分處罰的同時，對相應的違法機動車也給于一定的記分處罰，且記分同樣實行累積制度，同時將機動車分值與交強險、保險費率掛鉤，實現(xiàn)對機動車駕駛?cè)恕C動車、機動車車主的全方位管理，從制度層面遏制買分賣分現(xiàn)象。

（四）加強綜合治理，構(gòu)建駕駛?cè)松鐣芾眢w系。2014年，我國公布了2014—2020年社會信用體系建設規(guī)劃綱要，要求設立全國統(tǒng)一的社會信用平臺，將工商、稅務、金融及社保、保險、交通違法等情況統(tǒng)一納入社會信用平臺，全面推進全社會信用體系建設。公安交管部門應將駕駛?cè)死鄯e記分制度，納入誠信體系建設這一大的社會管理體系，實現(xiàn)機動車駕駛?cè)擞浄峙c個人信用、保險、職業(yè)準入等掛鉤，使賣分者清醒的意識地買分賣分、代人扣分不但是違法行為，還要付出付出影響個人社會誠信、信貸、保險的代價。

（五）完善證據(jù)規(guī)格，準確界定違法主體。在證據(jù)規(guī)格上，公安部《圖像取證技術規(guī)范》中規(guī)定，用于拍攝機動車交通安全違法行為的圖像取證設備，應清晰記錄機動車交通安全違法行為過程，攝錄的影像資料應能清晰辨別車輛的型號、顏色以及車牌等主要特征。而對道路交通違法行為的違法主體——機動車駕駛?cè)俗C據(jù)規(guī)格未做任何要求，建議對《圖像取證技術規(guī)范》進行修訂完善，明確違法機動車駕駛?cè)诉`法證據(jù)，并對證據(jù)規(guī)格、要求質(zhì)量等做出明確規(guī)定，從而完善對機動車、駕駛?cè)说淖C據(jù)鏈條。

（六）完善告知程序，保障當事人合法權(quán)益。在非現(xiàn)場執(zhí)法中，依據(jù)道路監(jiān)控設備攝錄的機動車違法行為，應當通過一定的方式方法告知違法行為人，具體的告知方式要在法律規(guī)定中詳細體現(xiàn)；要完善陳述申辯程序，切實保障行政相對人的申辯權(quán)。案件調(diào)查程序要全面、客觀、公開、公正，要全面充分聽取違法行為人的意見，尊重和保障其合法權(quán)益，同時兼顧聽取其他方面的相關意見。 要在法律中規(guī)定非現(xiàn)場執(zhí)法中查獲的違法行為人進行陳述、申辯的時間、形式等，在具體操作方式上可以按照便利原則，采取電話、短信、郵件等方式進行，便于行政機關具體操作，降低相對人的陳述、申辯成本。

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