易雪琴

（河南省社會(huì)科學(xué)院 城市與環(huán)境研究所，河南 鄭州 450002）

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和城市化的加速推進(jìn)，碎片化的區(qū)域政府開展集體行動(dòng)顯得越來越有必要，通過跨邊界治理減少區(qū)域發(fā)展的外部性也越來越成為共識(shí)。在此背景下，大都市區(qū)越來越成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要載體和城市化的主流空間形態(tài)。大都市區(qū)是大都市發(fā)展過程中隨著集聚輻射效應(yīng)擴(kuò)散而形成的更高階段的空間形態(tài)，是城市群（都市帶）的基本構(gòu)成單元。大都市區(qū)與大都市、城市群在人口規(guī)模、行政關(guān)系、空間、功能聯(lián)系等方面存在差別，它在治理過程中需要構(gòu)建起適應(yīng)其特點(diǎn)的有效的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。大都市區(qū)的良性治理是大都市突破行政邊界實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要，也為城市群的協(xié)同治理奠定基礎(chǔ)。研究大都市區(qū)治理面臨的制約因素及優(yōu)化路徑，既是對(duì)現(xiàn)有大都市治理理論的有益補(bǔ)充，也對(duì)實(shí)現(xiàn)更大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

一、大都市區(qū)概念辨析

1910年，美國(guó)在人口統(tǒng)計(jì)中最早定義和使用了“大都市區(qū)”（Metropolitan District）的概念，其是由中心城市（具有10萬以上人口規(guī)模，或人口密度達(dá)到150人/平方英里）及其周邊鄰接地區(qū)（不少于10英里）共同組成的地區(qū)。[1]（P404）在隨后的一個(gè)世紀(jì)里，這個(gè)概念先后經(jīng)歷了“標(biāo)準(zhǔn)大都市區(qū)”（Standard Metropolitan Area，1949）、“標(biāo)準(zhǔn)大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)”（Standard Metropolitan Statistical Area，1959）、“大都市區(qū)統(tǒng)計(jì)區(qū)域”（Metropolitan Statistical Area，1983）、“大都市區(qū)”（Metropolitan Area，1990）、“核心基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)區(qū)”（Core Based Statistical Area，2000）、大都市統(tǒng)計(jì)區(qū)（Metropolitan Statistical Area，2003）等多次調(diào)整。[2]（P304-306）英國(guó)、加拿大、德國(guó)、日本等國(guó)家也都出現(xiàn)類似概念，如加拿大的“國(guó)情調(diào)查大都市區(qū)”（Census Metropolitan Area），英國(guó)的“標(biāo)準(zhǔn)大都市勞動(dòng)區(qū)”（Standard Metropolitan Labour Area），德國(guó)的“城市區(qū)域”（Stadtregion），澳大利亞的“國(guó)情調(diào)查擴(kuò)展城市區(qū)”（CUEUD），等等。[3]（P50-57）盡管美國(guó)關(guān)于大都市區(qū)概念經(jīng)歷多次調(diào)整，各國(guó)對(duì)大都市區(qū)的界定標(biāo)準(zhǔn)也各有不同，但關(guān)于大都市區(qū)的核心內(nèi)涵是相對(duì)一致的，基本上都認(rèn)為大都市區(qū)是由中心城市以及與其有著密切經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系的鄰接地區(qū)組合而成的地理區(qū)域，它不是行政單元，而是一個(gè)功能區(qū)域，反映的是經(jīng)濟(jì)中心、經(jīng)濟(jì)腹地以及兩者之間的密切關(guān)系。

大都市區(qū)不等同于大都市。大都市是“具備一定人口規(guī)模（不少于200萬人），由具有行政統(tǒng)屬關(guān)系的一系列地方政府組成的在一定范圍內(nèi)相對(duì)統(tǒng)一地履行公共管理和服務(wù)職能，并在特定區(qū)域發(fā)揮重要的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等功能的大城市”[4]（P90-95），它是由實(shí)體地域、行政地域和功能地域三個(gè)維度構(gòu)成的統(tǒng)一體，是存在明確行政邊界和統(tǒng)屬關(guān)系的城市。大都市區(qū)超出了大都市的行政邊界，是個(gè)相對(duì)動(dòng)態(tài)的概念。大都市區(qū)也有別于城市群、都市帶。城市群、都市帶是國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)Megalopolis的譯名，1957年由法國(guó)地理學(xué)家戈特曼首次提出，盡管叫法不同，但基本上都認(rèn)為Megalopolis是以大都市區(qū)為基本構(gòu)成單元，以若干大城市為核心并與周邊地區(qū)保持較強(qiáng)交互作用和密切聯(lián)系的巨型城市化區(qū)域。[3]（P50-57）盡管大都市區(qū)包含于城市群、都市帶，但大都市區(qū)強(qiáng)調(diào)的是大都市與其周邊鄰接地區(qū)形成緊密聯(lián)系的有機(jī)整體，而城市群、都市帶強(qiáng)調(diào)的是由多個(gè)大都市及大都市區(qū)共同組成的更松散的城市空間，是城市化發(fā)展到更高階段的一種空間形態(tài)。

由此可見，大都市區(qū)是區(qū)別于大都市和城市群（都市帶）的一種空間形態(tài)，三者在人口規(guī)模、行政關(guān)系、功能、空間聯(lián)系等方面存在明顯差別。盡管優(yōu)化治理是三者共同關(guān)注的核心問題，但治理模式應(yīng)有所不同。在現(xiàn)行體制下，大都市區(qū)治理不能遵循大都市政府作為單一治理主體的傳統(tǒng)做法，也不能參考城市群（都市帶）目前這種較為松散的治理模式，而要突破行政邊界與功能邊界不一致的制約，既要處理好不同隸屬關(guān)系的地方政府之間的關(guān)系，也要協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)、社會(huì)等多元治理主體的關(guān)系，進(jìn)而為城市群（都市帶）的協(xié)同治理提供基礎(chǔ)。

二、大都市區(qū)治理的內(nèi)涵及演變

（一）治理主體：從一元化向多元化轉(zhuǎn)變

在早期的地區(qū)治理過程中，“全能型政府”的存在導(dǎo)致政府手中集中了大量的權(quán)力和資源，形成了一元化的治理模式。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加快，政府規(guī)模的擴(kuò)張并未提升政府能力，與此同時(shí)，在城市組團(tuán)發(fā)展過程中，大都市區(qū)內(nèi)的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)具有擴(kuò)散性、跨區(qū)域性，這與具有邊界性的政府治理活動(dòng)產(chǎn)生了明顯沖突，急需要一種新的治理理念來適應(yīng)這種新的發(fā)展需求。隨著發(fā)達(dá)國(guó)家公共管理改革運(yùn)動(dòng)的實(shí)踐，以多中心治理為核心理念的新公共管理主義逐漸興起。多中心治理既不同于集權(quán)治理又不同于分權(quán)治理，它有利于為多個(gè)主體提供機(jī)會(huì)從而組建起多元治理結(jié)構(gòu)。大都市區(qū)一般由多個(gè)層級(jí)的行政區(qū)域組成，僅靠政府力量直接管理大都市區(qū)發(fā)展事務(wù)是乏力的。從本質(zhì)上而言，大都市區(qū)所在的區(qū)域是經(jīng)濟(jì)區(qū)域而非一般意義上的行政區(qū)域，這種經(jīng)濟(jì)區(qū)域在行政權(quán)能配置上是稀缺的，其治理效率和水平的提高需要不同主體共同發(fā)揮作用，通過政府與企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等其他力量共同組成治理的主體并尋求多元合作來完成，從而形成多元化的大都市區(qū)治理體系。

（二）區(qū)域認(rèn)同：從分立向融合轉(zhuǎn)變

思想觀念的統(tǒng)一有利于實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)的合作共贏，而這種合作共贏的心理基礎(chǔ)就是形成一致認(rèn)同感，具體說跨區(qū)域治理理念的實(shí)質(zhì)就是建立對(duì)市場(chǎng)原則和公共利益的一致認(rèn)同。由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所需的資源稟賦在空間上并非呈勻質(zhì)狀態(tài)分布，區(qū)域間在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、發(fā)展水平和發(fā)展能力方面存在異質(zhì)性，導(dǎo)致大都市區(qū)內(nèi)的發(fā)展不平衡。大都市區(qū)治理的各個(gè)主體之間達(dá)成共識(shí)進(jìn)而采取有效的協(xié)調(diào)手段就成為解決這一問題的關(guān)鍵所在。比如，大都市區(qū)的建設(shè)和發(fā)展會(huì)涉及行政區(qū)劃特別是縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等小行政單元上的調(diào)整，必然會(huì)帶來在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、同城待遇、公共服務(wù)等諸多方面的波動(dòng)，這就要求必須摒棄行政區(qū)劃分割產(chǎn)生的地方保護(hù)主義并達(dá)成共識(shí)?！昂蟿t兩利，分則兩敗”。融合發(fā)展的理念已成為大都市區(qū)協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)，推動(dòng)各個(gè)區(qū)域內(nèi)的治理主體從個(gè)體分立的本位意識(shí)向集體融合的良好預(yù)期轉(zhuǎn)變，從而增強(qiáng)各個(gè)主體參與大都市區(qū)共建的積極性，使跨區(qū)域發(fā)展中產(chǎn)生的整體利益與局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益的關(guān)系得到妥善解決。因此，大都市區(qū)的治理首先應(yīng)通過各種方式加深人們對(duì)大都市區(qū)融合發(fā)展理念的理解和共識(shí)，讓各種利益相關(guān)的主體都能得到大都市區(qū)一體化發(fā)展帶來的利益平衡，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)多向互動(dòng)、共生共贏。

（三）權(quán)力關(guān)系：從單向度到多維度轉(zhuǎn)變

協(xié)調(diào)區(qū)域多元主體的利益關(guān)系是大都市區(qū)治理的關(guān)鍵所在，其實(shí)質(zhì)是各個(gè)主體的權(quán)力如何分配，而權(quán)力分配關(guān)系的不平衡主要是因?yàn)樾姓^(qū)劃分割造成的。行政區(qū)劃是跨區(qū)域治理的地域性束縛，它帶來明顯的行政分割效應(yīng)。在我國(guó)現(xiàn)有的行政區(qū)劃管理體制下，一定區(qū)域自上而下被劃分為省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)這樣多個(gè)層次的行政區(qū)域，不同層次的行政區(qū)域其權(quán)力和職能都有所不同，區(qū)域治理遵循較為嚴(yán)格的等級(jí)管理和行政區(qū)劃管理。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷趨于一體化，行政單元呈現(xiàn)出多樣化和區(qū)域化特點(diǎn)，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行從單向度的集權(quán)模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S度的離散模式。原來主要由政府組織掌握的權(quán)力資源，逐漸向政府、市場(chǎng)、社會(huì)和公眾等多個(gè)主體流動(dòng)，多個(gè)權(quán)力主體之間形成了博弈、協(xié)商、契約及合作的伙伴關(guān)系，進(jìn)而推動(dòng)形成了網(wǎng)絡(luò)化權(quán)力結(jié)構(gòu)。大都市區(qū)作為功能區(qū)域而非行政區(qū)域，就需要打破現(xiàn)有行政區(qū)劃和管理體制造成的分割狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)不同層級(jí)的政府組織之間、職能部門之間、政府與社會(huì)組織之間、政府與企業(yè)之間通過全面的權(quán)力交疊或嵌套，最終實(shí)現(xiàn)在多元協(xié)商合作機(jī)制作用下的大都市區(qū)共建共治。因此，大都市區(qū)治理中的各權(quán)力主體必須轉(zhuǎn)變認(rèn)知理念，在各種權(quán)力博弈和利益爭(zhēng)奪過程中跳出各自的狹隘立場(chǎng)，從大都市區(qū)利益最大化的本質(zhì)要求出發(fā)，形成一種合理分權(quán)、利益共享、協(xié)調(diào)融合、順應(yīng)市場(chǎng)、效能并存的跨區(qū)域治理架構(gòu)。

三、大都市區(qū)治理面臨的制約因素分析

（一）政府之間的零和博弈產(chǎn)生合作困境

各層級(jí)政府作為大都市區(qū)治理中的核心主體，協(xié)調(diào)好府際關(guān)系是治理的關(guān)鍵所在。府際關(guān)系主要涉及財(cái)政資源分配、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略等方面內(nèi)容，其協(xié)調(diào)實(shí)質(zhì)就是明確各層級(jí)政府的權(quán)責(zé)利。我國(guó)自改革開放以來，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的分權(quán)一般都可以歸結(jié)為兩個(gè)層面，即財(cái)權(quán)（財(cái)政權(quán)力）和事權(quán)（行政管理權(quán)力）的分配。這兩種權(quán)力都涉及到資源分配，比如財(cái)政稅收的分配、行政審批權(quán)限的劃分，等等，也都具有較明顯的區(qū)域?qū)蛐?。比如，在現(xiàn)行的稅收返還制度下，稅收收入高的行政區(qū)域獲得稅收返還自然就高，這些財(cái)力相對(duì)充裕的發(fā)達(dá)地區(qū)一定程度上不愿意被財(cái)力不足的欠發(fā)達(dá)地區(qū)“拖累”。在財(cái)權(quán)事權(quán)劃分不明確的環(huán)境下，即便是發(fā)達(dá)地區(qū)想通過產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展，但因欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力不足發(fā)展滯后，也會(huì)導(dǎo)致其沒有能力承接來自發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)，而使整個(gè)大都市區(qū)內(nèi)很難形成有效的產(chǎn)業(yè)鏈條。

大都市區(qū)政府之間的另一個(gè)合作困境，就是行政壁壘。行政壁壘是指政府相關(guān)部門利用行政權(quán)力干預(yù)或限制潛在利益主體進(jìn)入特定領(lǐng)域所形成的一種障礙。[5]（P64-67）某一行政區(qū)域內(nèi)的政府部門為了實(shí)現(xiàn)本地區(qū)利益的最大化而實(shí)行地區(qū)封鎖，形成地方保護(hù)甚至?xí)?dǎo)致政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)發(fā)展包含了較為明顯的地方政府經(jīng)濟(jì)行為，使區(qū)域間的資源無法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。比如，大都市區(qū)內(nèi)各個(gè)行政區(qū)域普遍存在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象，各個(gè)行政區(qū)域各自為政，片面追求“大而全”的產(chǎn)業(yè)體系，或者都形成了自己的“優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)”，你有你的市場(chǎng)，我有我的市場(chǎng)，市場(chǎng)分割問題比較突出，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化、重復(fù)建設(shè)以及資源浪費(fèi)。如果沒有與之相配套的完善的行政體制，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就仍會(huì)受到行政權(quán)力的制約和影響，市場(chǎng)在資源配置中的主導(dǎo)地位就很難確立，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)變成各政府之間的競(jìng)爭(zhēng)甚至出現(xiàn)政府企業(yè)化或者企業(yè)政府化現(xiàn)象。[6]（P61-66）我國(guó)的現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全，企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)的空間擴(kuò)張?jiān)诤艽蟪潭壬蠒?huì)被地方政府干預(yù)。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的加速推進(jìn)，這種行政壁壘或惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的決策行為和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)帶來越來越嚴(yán)重的低效率，進(jìn)而演變?yōu)橹萍s大都市區(qū)一體化發(fā)展的巨大障礙。

（二）政府與市場(chǎng)的雙失靈產(chǎn)生治理低效率

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政府能夠作為市場(chǎng)的有益補(bǔ)充從而提高資源配置效率需要滿足三個(gè)條件：科學(xué)、合理、規(guī)范、民主的決策；對(duì)決策具有完全的執(zhí)行能力；政府的價(jià)值目標(biāo)是公共利益最大化而不是私人利益最大化。[7]（P123-125）然而，在現(xiàn)實(shí)中這三個(gè)條件很難完全同時(shí)滿足，導(dǎo)致出現(xiàn)政府越位或缺位等政府失靈現(xiàn)象。政府越位就是在資源配置過程中，本應(yīng)由市場(chǎng)機(jī)制來決定的領(lǐng)域反而被政府行為取代。比如，前文提到的行政壁壘，就是政府部門利用行政權(quán)力人為干預(yù)市場(chǎng)的一種政府越位現(xiàn)象。政府缺位就是政府對(duì)屬于其責(zé)任范圍內(nèi)的管理領(lǐng)域沒有承擔(dān)應(yīng)有的管理責(zé)任。最典型的政府缺位就是制度缺位。大都市區(qū)建設(shè)在我國(guó)還處于起步階段，迄今為止鮮有大都市區(qū)（圈）像大倫敦都市區(qū)、紐約大都市區(qū)等地區(qū)一樣，在區(qū)域規(guī)劃、資源分配、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各個(gè)方面有詳細(xì)而明確的制度安排。政府缺位還表現(xiàn)在跨區(qū)域的公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。比如，最低工資標(biāo)準(zhǔn)高的行政區(qū)域更能夠吸引人才，反之則吸引力較低，標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一限制了人才的流動(dòng)；還有一些毗鄰行政區(qū)域本應(yīng)該修建連通兩地的道路，但由于雙方積極性不一致，可能會(huì)出現(xiàn)一方的路已修到行政區(qū)邊界而另一方遲遲未開工建設(shè)。政府失靈的成因在于激勵(lì)與約束機(jī)制的缺失，這種缺失導(dǎo)致地方政府作為一個(gè)利益集團(tuán)在追求自身利益最大化與公共利益最大化之間產(chǎn)生沖突，亦即“經(jīng)濟(jì)人”與“行政人”兩種角色的沖突。

就市場(chǎng)失靈來看，外部性、壟斷行為、公共產(chǎn)品、信息不對(duì)稱、經(jīng)濟(jì)周期等，都會(huì)導(dǎo)致資源配置扭曲從而產(chǎn)生區(qū)域協(xié)調(diào)治理的低效率。首先，跨區(qū)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者生態(tài)資源環(huán)境的開發(fā)利用等都會(huì)產(chǎn)生外部性問題。在區(qū)域一體化背景下，大都市區(qū)被視為一個(gè)有機(jī)整體，不管這種外部性產(chǎn)生正效應(yīng)還是負(fù)效應(yīng)，也不管是獲得私人收益還是社會(huì)效益，成本與收益的不對(duì)等都會(huì)造成區(qū)域經(jīng)濟(jì)低效率。一個(gè)典型的例子就是河流流域治理問題。處在同一流域的上游地區(qū)如果在河流附近布局了高污染產(chǎn)業(yè)，肯定會(huì)對(duì)下游地區(qū)的生態(tài)產(chǎn)生影響。為了一體化發(fā)展，上游地區(qū)在產(chǎn)業(yè)布局上就需要謹(jǐn)慎選擇，因?yàn)槭ギa(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)帶來的損失，需要大都市區(qū)內(nèi)上下游地區(qū)共同承擔(dān)，所以說大都市區(qū)內(nèi)生態(tài)共治是必然選擇。其次，從空間上看，大都市區(qū)內(nèi)各地區(qū)的要素資源稟賦存在差別，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，要素會(huì)本能地流向能帶來更高效率的區(qū)域，導(dǎo)致出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”，這與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)是相悖的，也是一種“市場(chǎng)失靈”。另外，區(qū)域內(nèi)的壟斷行為，不論是經(jīng)濟(jì)壟斷產(chǎn)生的市場(chǎng)分割還是行政壟斷導(dǎo)致的封鎖現(xiàn)象，都會(huì)對(duì)區(qū)域統(tǒng)一、有效的市場(chǎng)格局的形成產(chǎn)生阻礙，進(jìn)而加劇各方利益沖突。

（三）社會(huì)組織發(fā)展緩慢，參與機(jī)制不健全

由于價(jià)值觀念、經(jīng)濟(jì)支配能力等方面的差異，一定區(qū)域內(nèi)的每個(gè)人的需求偏好各不相同，進(jìn)而分化為有著多元化利益訴求的主體，如果僅靠政府來平衡協(xié)調(diào)這些多元化的利益訴求顯然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。隨著新公共管理主義的蓬勃發(fā)展，政府、市場(chǎng)與社會(huì)公眾之間的關(guān)系發(fā)生了顯著變化，政府的公共服務(wù)職能趨向市場(chǎng)化，公共政策愈發(fā)民主化，公共權(quán)力逐漸去中心化。在這種趨勢(shì)下，公眾開始更多地參與到治理當(dāng)中，以人與人之間互信合作為基礎(chǔ)的社會(huì)組織（也稱第三部門）開始獨(dú)立于政府與市場(chǎng)之外逐漸崛起，成為大都市區(qū)治理主體中強(qiáng)有力的一極，成為解決政府和市場(chǎng)雙失靈的有效途徑。比如，在大都市區(qū)的合作機(jī)制還不健全的情況下，很多時(shí)候需要跨區(qū)域的商會(huì)或者行業(yè)協(xié)會(huì)的溝通和互動(dòng)，通過信息的交流推動(dòng)資源要素的合理流動(dòng)，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從相互競(jìng)爭(zhēng)向互補(bǔ)共贏轉(zhuǎn)變。再如，大都市區(qū)內(nèi)地緣相近，同根同源的文化根基推動(dòng)形成了諸如宗親會(huì)、藝術(shù)團(tuán)、研究會(huì)、老鄉(xiāng)會(huì)等跨行政區(qū)域的民間團(tuán)體，這些組織的頻繁互動(dòng)在大都市區(qū)一體化過程中能夠起到很好的宣傳和潤(rùn)滑劑作用。另外，一些民間組織還能夠在推動(dòng)形成大都市區(qū)一體化的制度安排方面起到作用，如美國(guó)紐約大都市區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃最開始就是由私人組成的“紐約區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)”提出并逐漸被政府吸收采納的。[8]（P75-81）

所以說，無論是在歐美還是中國(guó)，政治文化、風(fēng)俗習(xí)慣、心理因素等都必須納入到跨區(qū)域治理過程中，以公眾為核心的社會(huì)力量也都必須作為跨區(qū)域有效治理的重要支撐力量。然而，現(xiàn)實(shí)情況是，在我國(guó)長(zhǎng)期存在的“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”治理模式下，這種社會(huì)自組織力量發(fā)育比較緩慢，參與機(jī)制不夠健全，參與渠道非常狹窄，與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展水平相比差距很大。當(dāng)前，在我國(guó)還沒有一個(gè)像紐約大都市區(qū)、倫敦大都市區(qū)、東京首都圈之類的真正意義上的成熟的大都市區(qū)發(fā)展案例，意識(shí)形態(tài)層面還沒有清晰規(guī)劃，跨區(qū)域治理中的公民參與機(jī)制更是相當(dāng)匱乏。同時(shí)，組織的多樣化導(dǎo)致要形成正式的跨區(qū)域合作機(jī)制非常困難，而在多數(shù)狀態(tài)下，非正式的松散的合作需要正式組織（如政府）與非正式組織（如社會(huì)組織）之間建立一種依靠地緣情結(jié)和社會(huì)資本維系的長(zhǎng)期關(guān)系，但是我國(guó)大多社會(huì)組織對(duì)政府的依附性很強(qiáng)，甚至很多組織是政府部門培育和形成的，想要作為一種獨(dú)立的治理主體參與大都市區(qū)治理非常困難。如何通過市民和社會(huì)組織的參與填補(bǔ)政府和市場(chǎng)雙失靈產(chǎn)生的空白，是大都市區(qū)有效治理的關(guān)鍵所在。

四、完善大都市區(qū)治理機(jī)制的路徑思考

（一）建立大都市區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

城市學(xué)家L.芒福德指出：“如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展想做得更好，就必須設(shè)立有法定資格的、有規(guī)劃和投資權(quán)力的區(qū)域性權(quán)威機(jī)構(gòu)?！盵9]（P45-52）構(gòu)建大都市區(qū)治理的有效機(jī)制，就是要通過權(quán)力再分配，引導(dǎo)跨區(qū)域的各個(gè)利益主體從競(jìng)爭(zhēng)走向合作，實(shí)現(xiàn)“零和博弈”向“正和博弈”的轉(zhuǎn)變，從而增強(qiáng)跨區(qū)域發(fā)展主體的整體行動(dòng)力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。[10]（P21-25）如果在權(quán)力、職責(zé)、資金等要素上加以保障，適當(dāng)集權(quán)對(duì)快速形成大都市區(qū)協(xié)調(diào)治理的新秩序?qū)⒎浅Ｓ行?。從宏觀層面加強(qiáng)整個(gè)大都市區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能夠從根本上最大限度地減少區(qū)域保護(hù)壁壘。因此，有必要從大都市區(qū)全局利益出發(fā)，建立如“大都市區(qū)管理委員會(huì)”“大都市區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展委員會(huì)”“大都市區(qū)發(fā)展一體化辦公室”等類似的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這種組織機(jī)構(gòu)的目標(biāo)導(dǎo)向就是平衡大都市區(qū)各個(gè)行政區(qū)域的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)整體利益的最大化；其主要職能就是制定如合作愿景、規(guī)劃章程、發(fā)展戰(zhàn)略等宏觀層面的行動(dòng)綱領(lǐng)，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各個(gè)主體在跨區(qū)域合作過程中產(chǎn)生的利益矛盾，對(duì)地區(qū)間合作、基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接、土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)等涉及區(qū)域整體利益的相關(guān)資源進(jìn)行優(yōu)化配置及指導(dǎo)。這個(gè)組織機(jī)構(gòu)可以分設(shè)幾個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的委員會(huì)，以使其運(yùn)轉(zhuǎn)更加高效有序，比如基礎(chǔ)設(shè)施一體化委員會(huì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化委員會(huì)，等等。

為保證協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)具有較強(qiáng)的權(quán)威性，必須要有大都市區(qū)各成員共同的上級(jí)（一般為省級(jí)）政府層面的正式肯定和執(zhí)行權(quán)力，并從正式的法律法規(guī)制度上加以明確。同時(shí)，這種組織機(jī)構(gòu)要具有一定權(quán)力和其他資源，以解決以往國(guó)內(nèi)一些為了區(qū)域發(fā)展而組建的“市長(zhǎng)協(xié)調(diào)會(huì)”“部門聯(lián)席會(huì)議”等組織的功能疲軟?？梢越梃b國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和做法，由大都市區(qū)內(nèi)各級(jí)政府共同成立發(fā)展基金，根據(jù)合作領(lǐng)域和財(cái)政能力計(jì)算各自應(yīng)承擔(dān)的基金繳納比例，并在明確職能的基礎(chǔ)上賦予協(xié)調(diào)組織分配發(fā)展基金的最終決定權(quán)。發(fā)展基金以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，其主要用途應(yīng)該是：支持大都市區(qū)內(nèi)基本公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化建設(shè)項(xiàng)目，特別要加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金傾斜力度；支持影響大都市區(qū)整體發(fā)展的項(xiàng)目，如跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理，等等；支持能夠推動(dòng)大都市區(qū)各個(gè)主體合理分工的重大產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整。

（二）加快發(fā)展跨區(qū)域的社會(huì)組織

隨著專業(yè)化和分工的不斷深化，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)等民間社會(huì)組織的作用對(duì)降低城市合作的交易成本非常必要。推動(dòng)協(xié)會(huì)、宗親會(huì)、研究會(huì)、論壇等跨區(qū)域、獨(dú)立性強(qiáng)的社會(huì)組織發(fā)展，鼓勵(lì)更多的社會(huì)力量廣泛參與到大都市區(qū)治理中，逐步形成信息集散中心和良性的對(duì)話談判機(jī)制。這既有利于政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有效實(shí)施協(xié)調(diào)措施，又能夠補(bǔ)充和監(jiān)督其協(xié)調(diào)職能。社會(huì)組織的成員至少要包含以下三類：（1）對(duì)地區(qū)發(fā)展實(shí)踐有著深入研究的專家學(xué)者尤其本土專家學(xué)者，這一群體提出的意見和建議對(duì)未來大都市區(qū)發(fā)展有著深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義；（2）大都市區(qū)域內(nèi)的各行業(yè)企業(yè)代表，這一群體對(duì)未來大都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化最為敏感；（3）普通市民代表，這一群體作為大都市區(qū)一體化發(fā)展的最終受益者，有權(quán)利表達(dá)其利益訴求，這也是大都市區(qū)發(fā)展成效與市民需求匹配與否的關(guān)鍵。

社會(huì)組織的主要功能在于推動(dòng)政府之間以及政府與公眾之間的交流合作，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域的產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等問題。通過各種思想碰撞后發(fā)揮出群體性智慧，最終就大都市區(qū)發(fā)展問題達(dá)成共識(shí)并提供決策咨詢，或者發(fā)現(xiàn)在跨區(qū)域治理和跨界融合發(fā)展過程中的關(guān)鍵問題并提供創(chuàng)新模式和解決方案。通過改革和破除社會(huì)組織特別是行業(yè)協(xié)會(huì)的地域限制，創(chuàng)新社會(huì)組織登記管理制度，為社會(huì)組織在大都市區(qū)內(nèi)開展服務(wù)活動(dòng)提供相對(duì)寬松的制度環(huán)境，加快完善社會(huì)互動(dòng)需求與市場(chǎng)利益訴求的表達(dá)機(jī)制和通道，從而形成由各種利益集團(tuán)共同參與、正式組織與非正式組織相互補(bǔ)充并能夠體現(xiàn)社會(huì)各個(gè)群體意志的新型治理模式。

（三）健全和完善行政管理體制

在區(qū)域一體化背景下，區(qū)域發(fā)展須打破行政邊界的約束，城市區(qū)域化或者區(qū)域城市化現(xiàn)象會(huì)日趨顯現(xiàn)，大都市區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)功能的交叉融合的強(qiáng)化必然要求行政功能的交叉融合。當(dāng)前，我國(guó)的大都市區(qū)還處于形成階段，城市化加速和城市空間不斷向外拓展是必然趨勢(shì)，為了降低無謂的區(qū)域內(nèi)耗和資源的重復(fù)性浪費(fèi)，有必要對(duì)大都市區(qū)內(nèi)的行政區(qū)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。通過整合大都市區(qū)內(nèi)的各級(jí)政府的職能，同時(shí)擴(kuò)大區(qū)域市場(chǎng)運(yùn)作空間，實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)運(yùn)行效率的提升。一般而言，調(diào)整行政區(qū)劃可以通過兼并（比如撤縣設(shè)區(qū)）、合并（比如縣、市、區(qū)合并重組）、提高行政級(jí)別（比如將一些大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為區(qū)或者縣升格為地級(jí)市等）。[11]（P53-56）另外，當(dāng)前我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量相對(duì)很多發(fā)達(dá)國(guó)家而言還相對(duì)較低，大都市區(qū)內(nèi)的中心城市大多還屬于“弱核牽引”的狀態(tài)。有必要拉大中心城市框架，整合更大區(qū)域范圍內(nèi)的要素資源，增強(qiáng)其輻射帶動(dòng)能力，同時(shí)適當(dāng)合并一些發(fā)展?jié)摿Σ淮蟆⒚娣e較小的行政區(qū)域，實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)中心城區(qū)由“小區(qū)制”向合理適度的“大區(qū)制”轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)的功能區(qū)優(yōu)化和整個(gè)大都市區(qū)承載能力的提升。

同時(shí)，要逐步構(gòu)建一種緊密的大都市區(qū)雙層次行政管理模式。這種行政管理模式是對(duì)現(xiàn)有的“市管縣”模式的改造，與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的雙層制管理模式不同，它注重劃分大都市區(qū)協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)、各層級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)利。在此模式下，政府要把管理的重點(diǎn)放在產(chǎn)業(yè)、教育、住房、社會(huì)福利、社區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域，而一些重大領(lǐng)域的規(guī)劃管理職能，如跨區(qū)域交通、水利、城市規(guī)劃、土地利用等，都由大都市區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌，同時(shí)在縣（市、區(qū)）政府內(nèi)明確執(zhí)行機(jī)構(gòu)，兩級(jí)政府的財(cái)稅根據(jù)職能劃分確定來源。這種模式有利于大都市區(qū)能夠擺脫原有行政區(qū)劃等級(jí)的限制，營(yíng)造一種兼顧公平和效率的協(xié)調(diào)發(fā)展環(huán)境。當(dāng)然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，行政區(qū)劃的調(diào)整和管理模式的創(chuàng)新必須適應(yīng)政府職能和區(qū)域治理變革的趨勢(shì)，以防止在大都市區(qū)內(nèi)形成新的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。

（四）推動(dòng)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革

實(shí)現(xiàn)特定區(qū)域內(nèi)公共產(chǎn)品和服務(wù)的高效、多元、均衡供給是社會(huì)治理的難題。高度集權(quán)的模式并不是最佳的大都市區(qū)公共服務(wù)供給模式，有必要通過適當(dāng)?shù)姆謾?quán)推動(dòng)決策主體的多元化，這樣才能夠更好地激發(fā)政府責(zé)任感，并通過競(jìng)爭(zhēng)來提高公共服務(wù)供給的效率。要將大都市區(qū)視為一個(gè)由諸多城市參與的“公共產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”，通過引入多元競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的配置優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域供給主體的多元化和產(chǎn)品的多樣化。通過政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織共同參與，在眾多公共服務(wù)領(lǐng)域中進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)與合作，從而形成更加有效的長(zhǎng)期的大都市區(qū)公共服務(wù)供給體系。事實(shí)上，從20世紀(jì)后期開始，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家一些較為成熟的大都市區(qū)在治理過程中大多都特別重視市場(chǎng)和社會(huì)組織的角色和作用，注重政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)、第三部門之間的合作，并建立了基于跨區(qū)域公共服務(wù)供給的公私伙伴關(guān)系，所涉及的服務(wù)范圍明確、收益共享。因此，在我國(guó)的大都市區(qū)治理過程中有必要加快公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革，鼓勵(lì)不同的主體參與到跨區(qū)域公共事務(wù)當(dāng)中，推動(dòng)大都市區(qū)政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及公眾在基礎(chǔ)設(shè)施、交通、教育、醫(yī)療、文化等重點(diǎn)公共服務(wù)領(lǐng)域中的良性競(jìng)爭(zhēng)。公共服務(wù)市場(chǎng)化的具體形式可以通過合同外包協(xié)議、PPP模式、制定稅收減免政策等形式來促進(jìn)公私合作，推動(dòng)各種形式的社會(huì)組織參與各個(gè)層面的公共服務(wù)產(chǎn)品生產(chǎn)與供給，而政府應(yīng)該定位為制定標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施監(jiān)管以保證大都市區(qū)公共服務(wù)的質(zhì)量和區(qū)域內(nèi)的均衡。

（五）發(fā)揮傳統(tǒng)文化的整合作用

文化能夠通過潛移默化的形式改變?nèi)说乃枷胗^念、傳統(tǒng)習(xí)慣甚至是信仰，進(jìn)而對(duì)人的行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。成功的大都市區(qū)治理往往植根于文化的共性，它能夠推動(dòng)形成一種更加穩(wěn)固的非正式制度形態(tài)。大都市區(qū)域內(nèi)的各城市一般都是以特大城市為中心的周邊區(qū)域，這些毗鄰城市或地區(qū)大多都是文化歷史同脈、生活背景相通，久遠(yuǎn)的歷史脈絡(luò)使大都市區(qū)內(nèi)市民有著強(qiáng)烈的認(rèn)同感，同根同源為大都市區(qū)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的人文基礎(chǔ)，能夠產(chǎn)生很強(qiáng)的包容性和凝聚力。通過發(fā)揮傳統(tǒng)文化的整合作用，使大都市區(qū)內(nèi)各城市間更具有包容性，有利于彼此間人口流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等，也有利于塑造大都市區(qū)的整體個(gè)性與特色。因此，有必要繼承和保護(hù)區(qū)域內(nèi)的歷史文化遺產(chǎn)，避免外部開發(fā)等行為模式對(duì)本土認(rèn)同的侵蝕，并通過整合傳統(tǒng)文化，發(fā)揮其潤(rùn)滑劑和粘合劑的作用，推動(dòng)形成大都市區(qū)域內(nèi)共同的價(jià)值基礎(chǔ)，提升各利益主體相互協(xié)作的意愿，減少在大都市區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)一體化、城鎮(zhèn)體系建設(shè)、生態(tài)共建共享、機(jī)制構(gòu)建等多個(gè)方面的發(fā)展過程中的多重阻力，加快大都市區(qū)一體化發(fā)展。