袁 泉

(對外經濟貿易大學 法學院，北京 100229)

“三權分置”政策改革下，土地經營權獲得獨立于承包經營權進行信托流轉的法律地位，土地經營權信托流轉亟待做出系統(tǒng)化的構建。然而，遺憾的是，中國土地經營權信托流轉的相關規(guī)定分散于多部法律法規(guī)之中，不但形式上有所抵牾，內容上亦存在嚴重脫漏。土地經營權信托的實踐關乎《物權法》《信托法》《合同法》《土地管理法》等多部法律、法規(guī)的修訂和完善，而選擇針對不同交易領域逐一立法的辦法，雖滿足了法律的“實質合理性”(substantive rationality)卻脫漏了“形式合理性”(formal rationality)，使得立法對土地經營權信托的規(guī)制缺乏邏輯自洽性、可預見性和穩(wěn)定性?；诖耍P者建議對土地經營權信托的規(guī)制進行追根溯源式統(tǒng)合，制定統(tǒng)一的“農村土地經營權信托條例”，通過豐富和細化規(guī)則，消除不同法律部門之間的矛盾和不足，廓清土地經營權信托在設立、變更、終止各個環(huán)節(jié)的實踐準則和司法判斷標準，旨在實現較高程度的精準性、具體性和明確性。中國土地經營權信托條例可以從四個方面展開。

第一，建議弘揚契約精神與信托文化，保持農村土地經營權信托的公平性、穩(wěn)定性與可預期性。土地經營權信托合同在整個信托過程中居于核心位置，因是否辦理信托登記而可能發(fā)生陰陽合同糾紛，為保證公正司法，土地經營權信托條例需對信托合同的原則和效力作進一步明確。《信托法》作為土地經營權信托制度的母法本應擔當重任，遺憾的是，當前《信托法》在信托的基本意涵、信托成立和生效的標志等根本性條款的規(guī)定上存在巨大疏漏?？梢哉f，《信托法》需要重新修訂已是不爭的事實，而土地經營權信托立法和實踐推進已迫在眉睫，為避免《信托法》因本身的缺陷而影響土地經營權信托的推進，筆者建議通過“農村土地經營權信托條例”對相關信托規(guī)則加以修訂和完善。

第二，建議強化受托人的信托義務，強化背信行為人的民事責任，明確違反忠實義務與勤勉義務的衡量標準。受托人義務指向農民權益保護和信托目的的實現，故也是土地經營權信托制度規(guī)制的重點。然而，《信托法》對受托人義務的規(guī)定寬泛而抽象，對“忠實義務”語焉不詳，不足以成為土地經營權信托的一般性法律原則。因此，建議通過“農村土地經營權信托條例”廓清土地經營權信托中的受益人義務邊界，針對信托關系不同情景的特點調試受托人義務的強度、范圍和內容。

第三，建議廓清受益人的權利邊界，切實強化其知情權、收益權與監(jiān)督權。土地經營權信托以自益信托為主，農民既是委托人亦是受益人，對受益權的強化和明晰就是對農民權益的保障。《中國信托法》對受益人權利的規(guī)定過于粗糙和概括，為加強對農民權利的保護，有必要在“農村土地經營權信托條例”中廓清受益人的權利邊界，針對土地經營權信托的實際需要，豐富和細化受益人的知情權、收益權與監(jiān)督權。

第四，建議進一步完善土地承包經營權信托登記制度，提升土地經營權信托的公示公信效力。信托登記決定了土地經營權信托的效力，平衡著信托的內外法律關系，劃定了陰陽合同的范圍，其重要性自不待言。遺憾的是，《中國信托法》僅以第10條對信托登記作出了概括性的規(guī)定，相關執(zhí)行細則的缺少使中國信托登記制度長期處于空白狀態(tài)。2014年，上海自貿區(qū)出臺了《信托登記試行辦法》，中國信托登記有限責任公司也起草了《信托登記管理辦法(征求意見稿)》，這些辦法的出臺對于土地經營權信托登記制度的機制設計起到了正面的推動作用?；诖朔N前提，“農村土地經營權信托條例”應聚焦于土地經營權信托的特殊交易背景，參照已出臺的信托登記辦法，對土地經營權的信托登記制度進行系統(tǒng)化構建，以提升土地經營權信托的公示公信效力。

一、弘揚契約精神與信托文化，保持農村土地經營權信托的公平性、穩(wěn)定性與可預期性

(一)弘揚契約精神，實現土地經營權信托的公平性

《合同法》第3條規(guī)定：“合同當事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強加給另一方。”第4條規(guī)定：“當事人依法享有自愿訂立合同的權利，任何單位和個人不得非法干預?！钡?條規(guī)定：“當事人應當遵循公平原則確定各方的權利和義務?！钡?條規(guī)定：“當事人行使權力、履行義務應當遵循誠實信用原則?！鄙鲜?條規(guī)定明確了合同法的平等自愿、公平交易、誠實信用的基本原則。信托合同的簽署位于土地經營權信托設立過程的初始階段，具有奠定信托關系、明確信托具體事項的基礎性法律地位。

當前，中國土地信托市場處于起步階段，尚存在市場競爭不完全、當事人信息不對稱的不利條件，農民作為委托人主體在信托合同的談判、簽署過程中往往處于劣勢地位。為避免受托人利用自己的優(yōu)勢地位，迫使農民接受一系列利益條件不對等的合同條款或者簽署陰陽合同的情形，建議在土地經營權信托的制度構建中，信托設立的持續(xù)期間應當進一步強化契約精神，以保持土地經營權信托的公平性和穩(wěn)定性。

在“農村土地經營權信托條例”中規(guī)定契約精神條款，明確土地經營權信托合同應以“平等自愿”“公平交易”“誠實信用”為基本原則，以保持農村土地經營權信托的公平性和穩(wěn)定性。對契約精神的強化同時也是對陰陽合同的規(guī)制。陰陽合同不僅破壞了國家對農村土地流轉交易的監(jiān)督管理，使耕地保護和農民權益保障失去了保證，也擾亂了社會安定，增大了中國農村社會的不穩(wěn)定因素。嚴格講，土地經營權信托中的陰陽合同根植于市場發(fā)展尚不成熟的土地信托市場，脫胎于當事人一方對平等自愿、公平交易原則的違背。因此，可以說，對契約精神的強化和弘揚亦是規(guī)制土地經營權信托交易中的陰陽合同現行的根本措施之一。

政府以引導者的身份介入土地經營權信托談判和合同簽署過程，幫助信托雙方在契約自由和契約公正的基礎上實現土地信托流轉?；谵r民的談判經驗不足和信托投資知識有限的困境，建議政府以引導者的身份介入，幫助在談判中處于不利地位的農民實現公平、對等的信托交易。此時，政府應起到平衡雙方當事人交易地位的作用，盡量減少信息不對稱，幫助農民和受托人在平等自愿、公平信用的基礎上實現土地信托交易。

(二)弘揚信托文化，保持土地經營權信托的穩(wěn)定性和可預期性

充分發(fā)揮土地信托流轉的優(yōu)越性，需進一步弘揚信托文化，宣傳信托流轉的基本知識，明確信托財產管理方案、信托利益的分配方案和受益權管理方案，從制度建設上保證土地經營權信托的穩(wěn)定性和可預期性。

大力宣傳土地承包經營權信托流轉的基礎知識。一方面，政府應向農民詳細解釋信托流轉土地的優(yōu)越性——在保全土地的基礎上實現增值，激發(fā)農民信托流轉土地的積極性；另一方面，深化農民對信托法律關系的了解，明確設立、變更、終止土地經營權信托的各個環(huán)節(jié)的司法實踐，清楚受托人的義務和自己的權利。明確信托合同、土地經營權讓與登記、信托登記三個步驟在整個信托設立過程中的位置和效力，確保農民在土地經營權信托的持續(xù)期間有效行使委托人權力，防止受托人出現不利于信托利益實現、不利于耕地保護條款的行為，從根本上保證土地經營權信托的穩(wěn)定性和可預期性。

在信托合同中明確信托財產管理方案、信托利益分配方案和受益權管理方案，政府應充分發(fā)揮服務職能向農民詳盡解釋方案的具體條款。信托財產的管理、信托利益的分配、信托受益權的管理在方案設計上往往較為復雜，農民在缺乏一定的信托知識和談判經驗的前提下難以對方案的選擇作出理性的判斷，在信托持續(xù)期間亦難以有效實施監(jiān)督管理權。為進一步提高農民對自身權益的保護，降低土地信托的風險，實現土地信托的穩(wěn)定性，政府應當強化自身的服務職能，幫助農民明晰方案的具體條款，引導農民在受托人出現背信行為時及時行使相應權利來維護自身利益。此外，上述三個方案的設計和實施攸關農民權益的實現，是整個土地經營權信托設立和持續(xù)期間農民最為關心的問題。因此，該方案應當通過信托合同明確規(guī)定下來，并進行信托登記予以公示，切實保證土地經營權信托的可預期性。

二、強化受托人的信托義務，強化背信行為人的民事責任，明確違反忠實義務與勤勉義務的衡量標準

受托人的信義義務以忠實義務和謹慎義務為核心?！缎磐蟹ā返?5、26條雖有規(guī)定，但相對抽象和概括，其標準的判斷具有相當程度的主觀性，缺乏具體的考據標準，第三方難以從外觀上作出精準的標準化判斷。而土地經營權信托天然具有的特殊性——包括投資人地位弱勢、承包土地意義重大、受托人招募次級委托人的不可避免性——決定，我們有必要在保有相對靈活、開放的受托人信義義務的框架下，為土地經營權信托中的受托人義務劃定一條相對清晰、嚴格的邊界，有必要根據土地經營權信托不同階段的特點對受托人義務進行情景化構建，目的指向的是降低農民和信托公司在進行信托談判、簽訂信托合同時對信義義務進行商定所要花費的交易成本。通過對忠實義務和謹慎義務的明確和細化，可以免費為每一項土地經營權信托的設立提供這些條款，從而使農民與信托公司把談判的精力集中用于信托運營的特定事項上。

當前，土地經營權信托市場尚處于發(fā)展初期，需要通過一套開放性、操作性兼?zhèn)涞耐恋亟洜I權受托人義務機制來平衡農民權益保護與土地市場活力的關系。宏觀上，對忠實義務進行剛性規(guī)制，明確義務底線，對謹慎義務進行彈性規(guī)制，勾勒義務邊界。微觀上，對受托人義務進行情景化構建，針對忠實義務的剛性需求和謹慎義務的彈性需求，對信托談判、土地經營者招募、信托管理、信托終止各個階段的受托人義務予以具體化?；谏鲜銮榫盎瘶嫿ǖ目剂浚ㄗh以土地經營權信托的實際運營為主線，采用類型化的方法逐一梳理受托人在土地經營權信托談判、農業(yè)公司招募、信托管理、信托終止四個主要情景中的義務，進而形成操作性和開放性兼具的受托人義務框架。該框架既是土地經營權信托當事人的行為指南、信托合同規(guī)制的重要參考、土地信托制度的立法依據，同時也有助于法院在新的情景下發(fā)現、識別和確立新型的土地經營權受托人義務，從而為土地經營權信托的未來發(fā)展指明方向。

(一)土地經營權信托談判情景

受托人與委托人就土地經營權信托的運營和規(guī)劃進行談判和協(xié)商是土地經營權信托運營的第一步，該環(huán)節(jié)雖置于信托關系成立之前，但因農民在談判中的弱勢地位，因此，有必要對受托人作出嚴格的事前義務規(guī)制，以加強對農民權益的保護。信托談判過程中，受托人在向農民展示自己對土地經營權信托的管理計劃時須承擔“禁止欺詐義務”和“盡職設計義務”，即要求受托人盡責地設計出預期內的土地經營權信托的完整產品計劃，并最大程度地善意真實地展示信托的核心計劃以及“采取合理的注意來避免誤導”潛在委托人的積極義務。具體而言，受托人在信托談判過程中應當全面、客觀地反映自己設計的土地經營權信托計劃的主要優(yōu)勢、特征、預期收益、利潤分配、或有風險、自己在相關領域進行信托投資管理的既往業(yè)績和數據；整體而言，受托人在展示自己的信托計劃時應當做到語言表述清晰、準確、真實，不得違規(guī)夸大信托收益或刻意回避信托投資風險，不得過度宣傳過往業(yè)績或使用無風險、高收益等夸張不實的詞語，保證“剛性兌付”來故意誤導農民對信托計劃的理性判斷。

(二)土地經營者招募

土地經營權信托的受托人由專業(yè)信托公司擔任，其不具備農業(yè)土地的經營、開發(fā)資質和能力，故需將土地委托給專業(yè)的農業(yè)生產公司進行實際經營。從根本上看，招募信托土地的實際經營人并建立委托關系是土地經營權信托運營的核心環(huán)節(jié)，亦是受托人信托管理的關鍵。從招募合適的經營者到評估招募對象的資質、經營風險，從盡職調查到委托方案的設計，從委托協(xié)議的簽署到委托完成，無不依賴著受托人的決策和執(zhí)行，在此過程中，受托人謹慎義務主要體現為“審慎交易義務”“盡職調查義務”“信息披露義務”。此外，土地經營權信托應采行“有我”的忠實義務標準，故為防止受托人違反公平招募原則，因與利益相關的農業(yè)生產公司進行委托交易而損害受益人利益，違反了忠實義務的底線，建議通過規(guī)定嚴格的禁止欺詐義務來約束受托人的交易行為。

在招募信托土地的實際經營者時，信托公司應對農業(yè)經營機構做好盡職調查工作，并形成報告留存，供委托人、受益人查閱，同時，也為法院對其忠實義務的判斷提供依據。該盡職調查的重點主要在于，了解招募對象當前的經營狀態(tài)以及招募對象的農業(yè)經營范圍、經營方式、經營策略。復述特定的客觀事實，是成本最低的披露方法[2]。對信托公司而言，就招募對象的特定歷史事實，即過去和當前的財產狀況和經營狀況作出的陳述進行證實的成本最低，適用反欺詐規(guī)則也最為有效。通過對招募對象完整、有效的盡職調查，一方面，可以最大程度地了解招募對象的經營現狀、財務現狀，減少委托合同執(zhí)行后受益人，不確定風險；另一方面，對相關文件、單據進行調查，本身便是一個保存法定文件和整理證據的過程，這不僅是受托人的法定義務，也是委托人和受益人實行監(jiān)管權能的主要渠道。在信托公司與農業(yè)經營機構的委托交易正式展開之前，信托公司有義務向利益相關人，包括委托人、受益人，以及介入土地信托的第三方輔助機構作出清晰、完整的信息披露，把意欲交易的農業(yè)機構的規(guī)模、資質、業(yè)績、對信托土地的經營開發(fā)計劃、經營風險、其與自己的利益沖突等信息詳實、準確地介紹給利益相關人。推而言之，土地經營權信托的受托人在農業(yè)公司的招募過程中，向下，對招募對象負有盡職調查的義務；向上，對委托人、受托人負有信息披露和禁止欺詐的義務。盡職調查后，受托人在確定是否與之建立委托關系時還負有審慎交易義務。

(三)土地經營權信托管理

承包土地被實際委托給專業(yè)的農業(yè)經營機構后，信托公司對土地承包經營權的日常管理義務主要體現為禁止欺詐義務、不轉移管理義務，以及風險管控義務和信息披露義務。其中禁止欺詐義務和信息披露義務是剛性的，受托人須根據法律規(guī)定或當事人約定的事項真實、完整地進行披露；不轉移管理義務和風險管控義務則是彈性的，當事人之間有較大的意思自治空間，受托人可以按照信托合同的約定履行義務。

委托人對受托人的信任是信托成立的首要因素，就此而言，信托公司的能力和經驗就成為農民是否選擇與之達成信托關系的主要考量標準，基于這種信任關系，信托公司必須親自執(zhí)行對土地經營權的管理和處分，未經委托人、受益人一致同意，不得轉移對土地經營權的管理和處分權能。當第三方交易人參與土地經營權的管理成為必要時，我們認為，在程序上，信托公司須在得到全體委托人和受益人的全部同意后方可選擇與之建立交易關系，此時，受托人對土地信托的不轉移管理義務具體表現為不轉移對農地經營機構的監(jiān)管義務和連帶責任義務。對于土地實際經營者的經營行為，信托公司應當負有剛性的監(jiān)督職能，該監(jiān)督職責主要體現為對土地經營的風險管控義務、經營持續(xù)期間的信息披露義務和相應的禁止欺詐義務。信托公司有必要在與農地經營機構的委托合同中對其經營行為作出明確規(guī)制，并在委托合同存續(xù)期內對其土地經營活動保持密切的監(jiān)控及完整、有效的信息披露，一旦發(fā)現其有礙于耕地保護條款、信托受益人利益的行為時應當及時制止。在此基礎上，受益人因第三方交易人的行為而引致的信托利益受損可直接要求受托人賠償并承擔相應民事責任，受托人可依據與第三方交易人訂立的委托合同中的義務標準和賠償條款進行索賠。

(四)土地經營權信托終止

信托關系終止后，受托人將不再是土地經營權的所有權人，其負有將土地經營權轉移于農民的義務。由于信托財產的轉移手續(xù)，尤其是作為不動產的土地經營權的物權轉讓，非一朝一夕所能完成，故客觀上仍需一定的時間完成從信托終止程序啟動到信托財產轉移、信托債權債務清償完成的相關財產的管理和處分，故擬制信托關系存續(xù)，受托人仍享有土地經營權的所有權。然而，值得注意的是，該擬制信托以受托人制作清算報告及辦理信托財產轉移為目的，因此有必要對此作出規(guī)制，主要體現為受托人的禁止欺詐義務、轉移土地經營權義務和盡職清算義務。其中，禁止欺詐義務與轉移土地經營權義務是剛性的，采行無過錯責任判斷標準。禁止欺詐作為受托人忠實義務的具體表現，根植于受托人的全部行為，貫穿信托的談判、招募、管理、終止的全過程，在法定信托存續(xù)期間，受托人的禁止欺詐義務集中體現為受托人應當真實、完整地完成清算報告，不得出現因利己緣由而遺漏、篡改、添加清算報告的內容和數據，不得因利己緣由延誤清算報告的交付期限。此外，土地經營權作為不動產物權，以登記為轉移要件，故受托人應當在信托合同約定的期限內及時辦理土地經營權轉移登記及信托注銷登記。不同于其他金融財產，土地經營權不僅對農民而言具有生存保障功能，對全社會的糧食安全和穩(wěn)定亦具有不可忽視的重要意義，一旦受托人出現到期不歸還土地的行為，不僅導致農民權益受損，更影響耕地連續(xù)、有效的開發(fā)和經營。因此，受托人一旦出現逾期不辦理土地經營權信托登記的背信行為，須承擔損害賠償責任。盡職清算義務是彈性的，委托人可于信托合同中約定清算事項、完成時間，以及后續(xù)的信托債權債務的清償等具體內容和客觀標準。

三、廓清受益人的權利邊界，切實強化其知情權、收益權與監(jiān)督權。

受益人作為收益權者享有狹義的受益權和廣義的受益權。狹義的信托受益權是指受益人享有的在信托存續(xù)期間取得信托財產收益的權利和在信托終止后信托文件沒有規(guī)定信托財產歸屬人的情況下獲得信托財產本金的權利。廣義的信托受益權，包括受益人享有的在信托存續(xù)期間取得的信托財產收益的權利，在信托終止后獲得信托財產本金的權利，以及由此產生的監(jiān)督受托人管理、處分信托財產的內容。簡言之，廣義的信托受益權同時囊括了狹義的受益權和與之附隨的權利[3]112。需要指出的是，附隨于狹義的受益權之上的權利是受托人和委托人共同享有的，《信托法》第49條對此予以確認。可以說廣義上的受益權同時囊括了信托收益權、信托終止后的財產所有權，以及相關的委托人權利。土地經營權信托以自益信托為主要類型，農民同時具有委托人和受托人的雙重身份。因此，建議從廓清受托人權利邊界的角度規(guī)制受益權，以期完善土地經營權信托過程中的農民權益保護。

概觀《信托法》第43、49條，以及38、40條的規(guī)定，為增進對受益權規(guī)制的操作性和明晰性，對土地經營權信托的受益權規(guī)制可以進一步提煉為強化收益權、知情權、監(jiān)督權三要素。此外，受益權本身因為是觀念性的權力，所以受托人要向受益人發(fā)行、交付表明受益權內容的受益證書(受益權證書)[3]110?；诖耍谛磐性O定后，受托人應向受益人交付一份以收益權、知情權和監(jiān)督權為核心要素的受益證書，以強化農民受益權的實施。

(一)強化受益人收益權

土地經營權信托合同中應明確信托利益分配方案，包括農民在信托關系持續(xù)期間取得信托利益的分配方案、信托終止后農民如期獲得土地經營權的規(guī)定條款等。保障農民獲得預期信托收益和確保信托到期后農民可重新享有土地經營權是農民受益權的核心內容，亦是農民最為關心的部分。因此，應當盡量細化信托利益的分配方案——既包括信托持續(xù)期間的亦包括信托終止之后的，明確信托終止后土地經營權應轉移給農民，辦理相應的土地經營權讓與登記。簡言之，應當于信托合同之中明確和細化信托持續(xù)期間的信托利益分配方案和信托終止后土地經營權的讓與方案，以期保持土地信托可預期性。

(二)強化受益人知情權

土地經營權信托一經生效，農民作為受益人即對信托存續(xù)期間的所有環(huán)節(jié)和文件享有知情權，主要體現在兩方面：其一，對土地經營權信托整體運作的調查權和說明請求權，表現為對信托土地的管理運作、處分、財務收支情況，以及信托土地實際經營主體的調查權和說明請求權。其二，對土地經營權信托持續(xù)期間的所有相關文件的知情權，表現為對土地信托賬目、信托利益分配方案、受益權管理方案、信托土地實際經營主體的資質和相關背景資料、信托產品設計方案，以及信托事務處理的其他文件的查閱、抄錄或者復制權。

因行星輪系具有運行噪音小的特點，能夠給乘坐者提供舒適感與安全感，其較長的使用壽命也為電梯的長時間運行提供保證，此外，行星齒輪曳引機的效率遠高于同樣提升力的蝸輪副式曳引機，且體積僅是它的一半[2]，因此，在曳引機設計中，行星齒輪減速器較其它形式的齒輪傳動系統(tǒng)更具優(yōu)勢。某型號電梯的曳引機減速器使用2級行星輪系 [3]，該項目選取串聯的2個2K-H型行星輪系進行設計。

(三)強化受益人監(jiān)督權

其一，信托土地的管理方法的變更權。基于“不完全契約理論”(incompltet contract theory)，農民在信托設定之初難以預見到信托持續(xù)期間可能發(fā)生的全部情形，一旦發(fā)生某些特別事由，致使繼續(xù)維持當前的信托土地管理方法不利于實現信托目的或者不符合自身利益時，農民有權要求受托人調整該信托土地的管理方法。對信托土地管理方法的變更不僅表現為經營利用土地方式的變更，也表現為對實際經營土地的二次委托主體的變更。一旦發(fā)覺實際經營土地的農業(yè)公司存在管理不能、技術專業(yè)不達標或者經營方式有悖于耕地保護原則等情形時，農民均有權要求受托人變更農地經營主體。

其二，信托土地的復舊請求權、損失補償請求權，以及撤銷請求權。一旦發(fā)現受托人違反信托目的處分信托財產或者違背信托管理職責、處理信托事務不當致使信托土地受到破壞造成損失的，違反耕地保護條款而破壞農地長期開發(fā)利用的，農民有權申請人民法院撤銷該處分行為，并有權要求受托人恢復信托土地的原狀或者予以賠償；該信托土地的二次委托人明知是違反信托目的而接受以不當方式經營信托土地的，應當予以返還和賠償。

其三，受托人的接任權和受托人的解任請求權。 受托人出現違反信托目的或耕地保護條款處分信托土地或者管理運用、處分信托土地有重大過失的情形時，農民有權依照土地經營權信托合同的規(guī)定解任受托人，或者申請人民法院解任受托人。

四、完善土地經營權信托登記制度，提升土地經營權信托的公示公信效力

信托登記處于整個土地經營權信托設立結構的表層位置，具有把信托內部法律關系外部化的表征性作用，在《信托法》第10條的規(guī)定下具有決定土地經營權信托效力的作用。但遺憾的是，中國《信托法》一方面將信托登記放在如此舉足輕重的地位，另一方面對信托登記的制度設計卻十分簡單粗糙，以致最終使這個對信托法律關系“生死攸關”的問題陷入了法律的灰色區(qū)域[3]。 2016年12月26日，中國信托登記有限公司在上海自貿區(qū)正式掛牌成立，結束了中國信托登記雖有法律規(guī)定卻無法實際操作的困境。然而，基于土地經營權信托具有的特殊性，建議從信托登記的范圍、模式和內容入手，進一步明確和完善土地經營權信托登記的制度設計。

(一)明確土地經營權信托登記的必要性

《信托法》第10條雖規(guī)定了信托登記，但卻對登記范圍界定不清，具體表現為對條款中“有關法律、行政法規(guī)規(guī)定應當辦理登記手續(xù)”的信托財產的解釋上。土地經營權作為新型用益物權，其是否屬于“應當辦理登記手續(xù)”的信托財產范疇尚待明確。具體而言，《信托法》第10條所謂“應當登記”的指向是以登記為公示要件之權利還是以登記為生效要件之權利規(guī)定模糊，土地經營權本身的登記效力亦未厘清，故而，土地經營權信托是否需要辦理信托登記尚有待明確。對此，基于以下三方考量，建議對于應當辦理登記手續(xù)的信托財產作廣義理解，不區(qū)分登記對權力讓與當事人效力的不同，只要該財產性權力以登記為公示方法，就應被視為《信托法》第10條規(guī)定的應當辦理登記手續(xù)的信托財產。其一，把以登記為公示方法作為界定應登記的信托財產范疇更符合信托公示制度的價值目標；其二，把以登記為公示方法作為界定應登記的信托財產的范圍更有利于避免因登記模式本身的爭議而可能產生的局限；其三，把以登記為公示方法作為界定應登記的信托財產的范圍更貼近《信托法》的規(guī)定。是故，應當認為，以登記為公示方法的財產性權利作為信托財產均得辦理信托登記，《信托法》第10條的適用不區(qū)分信托財產本身的登記效力。土地經營權作為不動產物權，須以登記為公示方法，當然地適用《信托法》第10條。簡言之，土地經營權信托的設立須辦理信托登記。

(二)明確土地經營權信托登記采行登記生效模式

立足于信托登記制度的價值指向，應重新明確土地經營權信托登記采行生效模式，具體緣由如下。

首先，傳統(tǒng)信托理論所推崇的受益人權益優(yōu)先及信托當事人意思自治原則已經式微，而適當限制契約自由、資源優(yōu)化配置及信托市場本位原則成為未來信托法的價值指向。信托登記模式的立法選擇問題應該置身于現代財產法發(fā)展的背景下討論，從而使我們能夠更深遠地理解以下事實，信托登記模式的立法難題不能簡單地被認定成一次法律選擇和法律價值判斷，就實質意義而言，它涉及的是信托制度本身在財產法不斷變動、發(fā)展中表現出的無法脫離的緊密的伴隨的聯系。作為信托制度的核心環(huán)節(jié)，信托登記的價值定位、功能性質并不是一成不變的。民事財產法的主要目的不在改變人們的社會行為，而是在回應社會的規(guī)范需求，因此社會怎么變，民事財產法就該怎么改[4]。基于此，唯有將信托登記置于財產法、信托法發(fā)展的宏觀形勢下考量，才能強化登記制度本身的功能，實現立法效益的最大化。仔細考量財產法、信托法發(fā)展的宏觀形勢后發(fā)現，當前，信托法律本位已由“受益人本位”向“交易市場本位”轉變；規(guī)制目標已由“當事人所有權保護”向“財產最優(yōu)配置”轉變；信托登記原則已由“私人意思自治”到“限制當事人自由”轉變?；诖?，應當對信托登記的價值重新定位，劃定登記制度平衡信托內、外法律關系的尺度，調整傾斜性保護的范圍。

其次，信托登記模式的選擇攸關中國土地經營權信托登記的價值指向和對農民權益的傾斜性保護。信托登記生效在保障了農民權益的同時亦穩(wěn)定了第三方的交易安全，在土地經營權信托流轉市場發(fā)展初期起到了充分發(fā)揮自由市場活力與彈性的推動作用。土地經營權信托的受托人由專業(yè)的信托機構擔任，信托機構缺少農地經營的資質和經驗，沒有能力親自完成信托土地的經營管理，因此，通過招募專業(yè)農業(yè)經營公司作為二次委托的受托人成為今后中國土地經營權信托模式不可或缺的環(huán)節(jié)。換言之，土地經營權信托模式的特殊性決定，受托人就信托財產與第三人發(fā)生交易不可避免，就此而言，對第三人交易安全的護持攸關土地經營權信托市場整體的穩(wěn)定與發(fā)展。信托登記生效模式通過立法強制所有受托人均須辦理信托登記，通過登記公示信托土地與受托人的關系和信托土地本身的權利負擔，一方面，方便了包括農業(yè)經營公司在內的第三方交易者通過低廉的渠道獲得相關交易信息，另一方面，避免了登記對抗模式下因未辦理信托登記引致受益人的權利無法對抗善意第三人的困境，從而進一步保護了受益人權益。在當前這個信息多元、渠道多樣的市場下，只有采行信托登記生效模式才能在護持受益人權益的前提下，為第三方交易主體提供最為穩(wěn)定、有公信力、成本低廉的交易信息渠道。在土地經營權的信托關系中，農民因投資經驗不足、談判能力有限、生存保障福利較低等原因而處于弱勢地位，土地經營權信托制度本身勢必會通過配套立法全方位地對農民的權益進行傾斜性保護。然而，基于土地經營權信托的投資回報周期較長、風險較高、市場尚不成熟等特點，我們亦有必要通過立法為第三方交易主體提供必要的激勵機制，這在土地經營權信托市場開放初期顯得尤為重要。從這個意義上說，信托登記生效立法擔負起了平衡農民權益保護與護持第三方交易安全的重要作用，在土地經營權信托市場發(fā)展尚未成熟的階段，起到了穩(wěn)定信托交易關系、推動土地信托市場發(fā)展的積極作用。

(三)信托登記的內容

1.信托經營的土地

土地經營權信托登記的內容，首先是要對作為信托財產的土地經營權本身作出準確的記錄。就土地經營權信托登記的內容而言，是指信托經營的土地的客觀狀況及其上已有的權利負擔狀況。其一，信托經營的土地的客觀狀況的登記。對信托經營土地的客觀狀況的記載可以參照土地經營權設立登記時的記載要求，包括對土地的名稱、坐落、面積、用途、經營期限和起止日期等進行記載。其二，信托經營的土地之上已有權利負擔情況的登記。為保障土地信托市場的交易安全，降低第三人的交易信息獲取成本，信托登記機構須以土地承包經營權登記為參考，真實、完整記載信托經營的土地上已有的所有權負擔情況。

2.土地經營權信托法律關系的登記

除了對信托經營的土地及其上的權利負擔進行客觀描述之外，土地經營權信托登記還必須載明土地經營權之上的信托法律關系。“登記內容應盡量能呈現信托法律關系的全貌，又能方便第三人查閱而能較明確地明了受托人的權限和受益人的權利”[5]。對于土地經營權信托法律關系的記載，應當集中在信托當事人、權限范圍、信托目的三個方面。

首先，土地經營權信托關系的登記應當依據受托人提供的身份證明材料準確記載委托人、受托人、受益人的身份信息，包括姓名或名稱、住所或營業(yè)場所、出生年月等。

其次，應當詳細、清晰地載明當事人權限。土地經營權信托登記應當明確記載委托人、受托人和受益人的權限，這是保護交易第三人的重要內容之一。交易第三人可以通過查閱信托登記獲悉信托關系的存在以及當事人的權限，尤其是受托人的權限，以防當受托人對土地經營權的管理行為超越了應有的限度可能引致委托人或受益人對其行為的撤銷。例如，土地經營權信托中存在二次委托模式，受托人會將信托土地的實際經營耕作交由專業(yè)的農業(yè)經營公司完成，在受托人和農業(yè)經營公司簽署的委托合同中，受托人可能會承諾更有利的條件給對方，包括就土地的利用方式作出特殊的約定或授權更多的權限等，委托人和受托人獲知后，可能會以受托人對上述條款的簽署超越應有權限的名義行使撤銷權，最終給交易第三人的權益造成巨大的損失。故而，對信托當事人權限的登記將極大地有益于土地經營權信托的交易安全，進一步刺激土地信托市場的活力。

最后，應當載明設立土地經營權信托的目的。一方面，信托登記機關可以就信托目的進行審查，判斷土地經營權信托的設定是否符合相關法律、行政法規(guī)的要求，是否違反了農地使用性質，是否違反耕地保護條款，對農地的可持續(xù)利用是否會造成危害等。另一方面，可以通過對信托目的的公示監(jiān)督和規(guī)制受托人的信托管理行為，進一步保障受益人權利。當委托人或受益人對受托人的信托管理行為產生質疑，認為受托人的行為超越了法定或合同約定的權限，或者認為受托人出現悖信行為而可能損害受益人權益時，可以通過信托目的進行解釋和判斷?；谵r民在土地經營權信托中的弱勢地位，對信托目的的登記不僅可以監(jiān)督和約束受托人的行為，而且可以進一步保障信托利益的實現，更可以保護農用土地長期、持續(xù)的發(fā)展。

3.附件：土地經營權信托合同

在辦理土地經營權信托登記時，除了要將信托財產的客體和信托法律關系加以記載外，還需要將土地經營權信托合同作為附件附錄在登記簿上，以便利害關系人在了解具體的信托情況時查閱。這樣做，一方面可以防止因過于詳盡地記載登記內容而降低登記效率、提高登記成本，另一方面，可以避免因登記內容簡略而給利害關系人帶來交易安全的隱患。

信托合同中的具體條款可能會涉及當事人的個人隱私或商業(yè)秘密，因此，中國臺灣地區(qū)以“信托公契”和“信托私契”的形式加以區(qū)分記載。信托公契主要包括信托文件中的主要內容，作為為信托登記時所用的原因證明文件，最終保存于登記機關，供社會公眾查閱，其目的在于維護交易安全；信托私契則作為信托當事人之間的內部契約，無須交由登記機關，意在保護當事人的隱私權[6]。筆者認為，把土地經營權信托合同作為附件附于信托登記簿之后，主要是方便第三方交易人快速獲悉信托法律關系的詳盡情況，更利于作出風險評估和交易判斷。因此，受托人在信托登記時所提交的土地經營權信托合同可以通過綜合考量信托條款對于第三人的影響來確定，對于無關第三方交易人的信息，受托人在取得登記機構的許可后可以從提交的信托合同中刪減。信托登記機構則負有審查的職責，其有義務審慎考量土地經營權信托合同的相關條款，對于涉及第三人交易安全的條款不得遺漏登記。

五、完善農村土地經營權信托的相關配套制度

土地經營權信托制度并不是孤立存在的，其有效運作除有賴于該制度本身的科學設計外，還需要相關配套制度的協(xié)同。其中最重要的有以下幾個方面。

第一，完善土地經營權信托流轉市場體系的構建，加強政府的服務、監(jiān)管職能。土地經營權信托流轉需要依托一定市場條件的支持，為此，一方面應當強化政府的服務職能，給土地經營權的信托流轉創(chuàng)造安全、便捷的條件，保障土地經營權信托公開、公平、公正。另一方面，應強化政府的監(jiān)管職能，旨在保障土地經營權信托的規(guī)范化，保障受托人對信托土地的利用不改變土地用途、不影響糧食安全、不破壞生態(tài)環(huán)境[6]。其中，政府服務職能的強化主要表現為通過提供信息平臺和中間服務的方式減少交易雙方的信息不對稱、降低交易成本、平衡委托人和受托人的市場地位。首先，要搭建土地經營權信托交易載體和平臺，如建立農地產權交易所或交易中心，為交易信息的匯聚和發(fā)布提供一個有效的載體或場所，為信托流轉雙方提供一個公開透明的接觸和締約平臺。其次，要完善農地的價值評估機制，培育并建立土地資產評估機構，確立農業(yè)用地的價格依據與評估標準，構建農業(yè)用地的價值評估體系。在價值評估的基礎上，綜合考量農地的土地條件、利用方式、區(qū)域位置等客觀要素，預期土地價值，通過招標、掛牌等市場競爭手段使農地資源流入最有效率的受托人手中，以實現受益人利益最大化[7]。再次，完善相關的法律咨詢服務，提供信托談判、合同簽訂、侵權違約等法律服務，強化農民在土地經營權信托中的收益權、知情權、監(jiān)督權。

第二，建立覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的社會保障制度，為失地農民提供基本生活保障。解決農民失地問題是推動農村土地經營權信托發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。對此，應當構建更加公平可持續(xù)的社會保障制度。只有深入到社會保障層面的深度，才能緩解農地流轉和農村人口轉移以及城市化進程之間的張力。十六大以來，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為顯著標志，社會保障體系建設進入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、全民覆蓋、全面發(fā)展的時期。到2012年底，基本實現醫(yī)療保險全民覆蓋，總體實現城鄉(xiāng)低保應保盡保[8]294-295。十八大把社會保障全民覆蓋作為全面建設小康社會的重要目標，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步提出建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度的改革目標，標志中國社會保障改革進入新的重要時期[8]297-298。但不容忽視的是，當前社會保障制度對失地農民的保護仍缺少進一步深化。失地農民既有別于一般農民，又不同于城市居民，他們既不享有農地的保障，亦不享有城市居民的社會保障，可以說，失地農民是被實質性邊緣化的群體。是故，我們認為應從最低生活保障，醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險三方面推進對失地農民的保護，切實消除農民信托流轉土地的后顧之憂。