張曉梅， 黃晶梅

(長春大學(xué) a.特殊教育學(xué)院； b.行政學(xué)院， 長春 130022)

特殊教育發(fā)展的水平是衡量一個(gè)國家或地區(qū)文明化程度的重要指標(biāo)，特殊教育保障機(jī)制是特殊教育的前提與基礎(chǔ)。我國各省市均重視特殊教育保障機(jī)制的建設(shè)，促進(jìn)了我國特殊教育事業(yè)健康快速發(fā)展。特殊教育保障機(jī)制的建立和完善需要人力、物力、財(cái)力的大力支持，需要政府、教育等各個(gè)部門的協(xié)作，所以，我國各省市特殊教育保障機(jī)制發(fā)展不均衡。長春市在全面落實(shí)《殘疾人教育條例》《中長期教育改革和發(fā)展綱要(2010-2020年)》《特殊教育提升計(jì)劃(2014-2016年)》等文件精神，推進(jìn)市及各區(qū)(縣)特殊教育事業(yè)不斷發(fā)展過程中，做了大量卓有成效的工作，特殊教育規(guī)模、布局和改革發(fā)展總體勢頭良好。但是，長春市特殊教育的持續(xù)發(fā)展，還需要在建立健全特殊教育保障機(jī)制方面做進(jìn)一步的努力，切實(shí)落實(shí)“特教特辦”[1]，對特殊教育予以特別幫扶、重點(diǎn)支持。

1 長春市特殊教育基本情況

長春市基本建立了學(xué)前教育、義務(wù)教育、職業(yè)教育與成人高等教育相銜接，公民并舉、普特融合的特殊教育體系。形成了以公辦特殊教育學(xué)校為骨干，以隨班就讀、特教班為主體，以民辦特殊教育機(jī)構(gòu)、送教上門為補(bǔ)充的“1+X”特殊教育發(fā)展格局，實(shí)現(xiàn)了有意愿上學(xué)、有學(xué)習(xí)能力的殘疾兒童義務(wù)教育的全覆蓋。截至2017年3月底，全市有公辦特殊教育學(xué)校9所，其中培智類學(xué)校3所，綜合類6所，在校生1077人，教職工447人。扶持鼓勵(lì)民辦特殊教育機(jī)構(gòu)8所，在校生540人(其中義務(wù)教育階段253人)。普通學(xué)校開設(shè)特教班7個(gè)，在校生39人。隨班就讀學(xué)生達(dá)664名，為210名重度殘疾兒童、殘疾少年提供家庭送教上門服務(wù)[2]。

1.1 加大特殊教育經(jīng)費(fèi)投入力度

提高特殊教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》(國發(fā)〔2015〕67號)。2016年，長春市按照本《通知》要求對義務(wù)教育階段特殊教育學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，執(zhí)行的是6000元/年的標(biāo)準(zhǔn)，隨班就讀、特教班和送教上門的義務(wù)教育階段生均公用經(jīng)費(fèi)參照上述標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

提高特殊教育學(xué)校學(xué)生的資助水平。針對義務(wù)教育階段殘疾學(xué)生的特殊需要，在“兩免一補(bǔ)”基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高補(bǔ)助水平。2015年，長春市教育局等部門出臺《關(guān)于加強(qiáng)7-15歲孤獨(dú)癥及智力障礙兒童少年教育及康復(fù)訓(xùn)練補(bǔ)貼資金管理的通知》，對在民辦機(jī)構(gòu)就讀的7-15歲殘疾學(xué)生，每人每年給予1.2萬元學(xué)費(fèi)補(bǔ)貼。2017年，出臺《關(guān)于對長春市殘疾學(xué)生給予營養(yǎng)補(bǔ)貼的通知》，免除殘疾學(xué)生在校期間的餐費(fèi)?！?017年建設(shè)幸福長春行動計(jì)劃》提出，免除全市所有特殊教育學(xué)校(機(jī)構(gòu))學(xué)生(含幼兒)、晨光學(xué)校學(xué)生在校期間的餐費(fèi)、交通費(fèi)，對公辦特殊教育學(xué)校高中階段學(xué)生實(shí)行免費(fèi)教育[3]，實(shí)現(xiàn)了殘疾學(xué)生從義務(wù)教育到高中階段的12年免費(fèi)教育。

1.2 加強(qiáng)特殊教育基礎(chǔ)能力建設(shè)

基本完成了特殊教育學(xué)校的轉(zhuǎn)型工作。長春市及外縣(市)都有一所公辦特殊教育學(xué)校，這些學(xué)校原來只招收聽障學(xué)生，隨著社會的發(fā)展與科學(xué)的進(jìn)步，我國兒童感染性疾病的發(fā)病率有所下降，早產(chǎn)兒童的存活率上升，但遺傳性疾病在兒童生長發(fā)育中會暴露出某些障礙或缺陷，如腦癱、智力障礙、自閉癥等，導(dǎo)致特殊教育的對象發(fā)生了變化。近年來，長春市特殊教育學(xué)校的生源結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，盲、聾學(xué)生數(shù)量急劇減少，智障、自閉癥、唐氏綜合癥的兒童數(shù)量增長較快。公辦特殊教育學(xué)校根據(jù)生源變化情況，由原來只招收聽障學(xué)生，轉(zhuǎn)變?yōu)檎惺章犝?、智障、自閉癥等多種障礙類型的殘疾兒童，并實(shí)行了聽障學(xué)生與智障學(xué)生單獨(dú)編班。

增設(shè)特殊教育學(xué)校和特教班。2016年，長春市政府投入2600余萬元，啟動了長春市二道區(qū)特殊教育學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目；在城區(qū)原有6個(gè)特教班的基礎(chǔ)上，投入80萬元，在長春市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)北海小學(xué)新建了1個(gè)特教班。

加大對民辦教育機(jī)構(gòu)的扶持力度。通過多種合作方式，扶持民辦特殊教育機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。例如，長春市綠園區(qū)政府與星光特殊教育學(xué)校進(jìn)行合作，采取政府建設(shè)、民辦機(jī)構(gòu)運(yùn)營的方式，建立了“民辦公助”的辦學(xué)模式。同時(shí)，將民辦特殊教育機(jī)構(gòu)教師培訓(xùn)納入計(jì)劃，按教師比例分配名額，提高民辦機(jī)構(gòu)教師的教育教學(xué)能力。

改善特殊教育學(xué)校辦學(xué)條件。長春市對特殊教育學(xué)校進(jìn)行了改造、擴(kuò)建，購置教學(xué)、康復(fù)儀器設(shè)備。例如，2014年以來，九臺區(qū)政府用于九臺特殊教育學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育裝備、信息化建設(shè)等累計(jì)投入資金210萬元。按照長春市政府2016年5月11日“研究長春市九臺特殊教育學(xué)校及智障殘疾人托養(yǎng)中心建設(shè)問題”的會議要求，2017年，長春市財(cái)政投入3000萬元，按照市區(qū)共建、資源共享、屬地管理的原則，異地新建九臺區(qū)特殊教育學(xué)校。

1.3 加強(qiáng)特殊教育教師隊(duì)伍建設(shè)

轉(zhuǎn)崗、招聘相結(jié)合，優(yōu)化教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。由于聽障學(xué)生的數(shù)量逐年減少，智障、自閉癥等其他殘疾類型的學(xué)生人數(shù)增加，對從事聽障類教學(xué)的教師進(jìn)行了轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)。按照年度教師招聘計(jì)劃，及時(shí)補(bǔ)充特殊教育學(xué)校所需教師。

加強(qiáng)教師培訓(xùn)，提升教師專業(yè)化技能。長春市設(shè)立了特殊教育教師培訓(xùn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。每年投入100萬元，組織全市特殊教育專任教師參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)。聘請?zhí)厥饨逃I(lǐng)域的專家學(xué)者為特殊教育專任教師進(jìn)行專題培訓(xùn)，年均培訓(xùn)特殊教育教師150人次，占專任教師的40%以上。

2 長春市特殊教育保障機(jī)制的主要問題

2.1 殘疾學(xué)生的生均經(jīng)費(fèi)僅達(dá)到國家規(guī)定的最低基準(zhǔn)線，教師的特教津貼偏低

自《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》印發(fā)執(zhí)行以后，國內(nèi)各省市均按照本《通知》要求對殘疾學(xué)生的生均公用經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了調(diào)整。長春市執(zhí)行的是6000元/生/年的最低基準(zhǔn)定額。據(jù)了解，我國相當(dāng)一部分地區(qū)，特別是省會城市生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多高于最低基準(zhǔn)定額。實(shí)踐證明，只有逐步提高特殊教育學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)保障水平，才能更有效地保證承擔(dān)殘疾學(xué)生教育學(xué)校的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

長春市特殊教育教師的特教津貼為基本工資部分的15%，同時(shí)對初級、中級、高級教師分別給予每月90元、120元和200元的特教補(bǔ)助，與其較普通學(xué)校教師的超值付出相比，尚難以發(fā)揮有效的激勵(lì)作用。特殊教育教師已經(jīng)不再是“愛心+耐心”的保姆隊(duì)伍，特殊教育教師不僅要懂得正常兒童的心理學(xué)、教育學(xué)，還要懂得特殊兒童的心理、教育特點(diǎn)；不僅要懂教育理論及方法，還要會康復(fù)知識和手段；不僅要教育特殊兒童，還要指導(dǎo)特殊兒童的家庭教育和社會教育。特別是針對自閉癥、腦癱和多重障礙兒童，還要負(fù)責(zé)照顧他(她)們的個(gè)人生活，承擔(dān)著保育員的工作。特教教師工作壓力重、難度大、社會認(rèn)同度低、職業(yè)幸福感差，特教學(xué)校師資力量不足，隊(duì)伍難以穩(wěn)定等問題突出。針對這些問題，國內(nèi)部分地區(qū)已相繼出臺政策，提高特殊教育教師的特教津貼標(biāo)準(zhǔn)。如陜西、山西特教津貼為基本工資部分的50%；寧夏特教津貼為基本工資部分的30%；山東、福建、浙江、湖北、甘肅、河北等省對從事特殊教育滿10年或15年且在特教崗位上退休的教師，將特教津貼計(jì)入退休工資。

2.2 特殊教育學(xué)校場地不能滿足殘疾學(xué)生教育需求

特殊教育不同于一般教育的一個(gè)方面就是它對教學(xué)資源的要求和依賴更加突出。學(xué)生的康復(fù)訓(xùn)練需要多種專業(yè)的場地和訓(xùn)練器材；學(xué)生的學(xué)習(xí)過程需要設(shè)置合適的場景和實(shí)物；學(xué)生的飲食起居需要必備的生活輔助設(shè)施。例如，辦學(xué)條件較好的長春市寬城區(qū)培智學(xué)校，現(xiàn)有學(xué)生172名，學(xué)校配有微機(jī)室、音樂律動室、烹飪室、勞動技能教室、多感官訓(xùn)練室、聽覺綜合訓(xùn)練室、感覺統(tǒng)合訓(xùn)練室等50余個(gè)專業(yè)的教育康復(fù)教室，這些配套設(shè)施基本能滿足日常教學(xué)和康復(fù)訓(xùn)練需求?？傮w上看，長春市公辦特殊教育學(xué)校和民辦特殊教育機(jī)構(gòu)普遍存在著辦學(xué)場地面積不足的問題，民辦特殊教育機(jī)構(gòu)尤為突出。如朝陽區(qū)特殊教育學(xué)校(公辦)，辦學(xué)歷史相對較長，因其辦學(xué)場地資源是軍產(chǎn)，教學(xué)面積難以拓展，內(nèi)部結(jié)構(gòu)也不能改變，已經(jīng)成為學(xué)校發(fā)展的瓶頸問題。

2.3 殘疾學(xué)生隨班就讀的教育資源支撐不完備

隨班就讀給殘疾學(xué)生提供了與普通學(xué)生一起學(xué)習(xí)和生活的機(jī)會，體現(xiàn)了融合教育的發(fā)展理念。長春市及各縣(市)區(qū)中小學(xué)都安排了特殊兒童隨班就讀，但普遍存在“隨班混讀” “隨班坐讀”現(xiàn)象。隨班就讀保障機(jī)制不健全、支撐體系不完備，隨班就讀資源教室建設(shè)還沒有按國家要求落實(shí)到位。隨班就讀任課教師專業(yè)能力不強(qiáng)，為隨班就讀學(xué)生提供個(gè)別化教育和康復(fù)訓(xùn)練的能力欠缺，致使特殊兒童隨班就讀還沒能實(shí)現(xiàn)真正意義上的教育融合。目前，長春市隨班就讀殘疾中小學(xué)生已達(dá)843人，其中智力殘疾、聽力殘疾和視力殘疾占57%，自閉癥和腦癱占10.6%，其他殘疾占32.4%，他們分布在各區(qū)(縣)多所普通中小學(xué)，由于隨班就讀的教育資源支撐不完備，無法得到相應(yīng)的學(xué)習(xí)、康復(fù)和生活輔助支持。這與教育部辦公廳頒發(fā)的《關(guān)于印發(fā)普通學(xué)校特殊教育資源教室建設(shè)指南的通知》(教基二廳〔2016〕1號)中要求的“招收5人以上數(shù)量殘疾學(xué)生的普通學(xué)校，一般應(yīng)設(shè)立資源教室。不足5人的，由所在區(qū)域教育行政部門統(tǒng)籌規(guī)劃資源教室的布局，輻射片區(qū)所有隨班就讀學(xué)生，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展”有較大差距[4]。

2.4 殘疾學(xué)生的醫(yī)療保障體系尚不健全，康復(fù)治療家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重

通過醫(yī)療手段，殘疾兒童可以得到早期干預(yù)，從而最大限度地接近正常兒童的發(fā)育水平。一方面,利用先進(jìn)的臨床醫(yī)療技術(shù)對殘疾兒童的各種疾病實(shí)施專項(xiàng)檢查、診斷、治療；另一方面,利用康復(fù)醫(yī)學(xué)的手段消除和減輕殘疾兒童的功能障礙，改善和提高人體各方面的功能。殘疾學(xué)生對應(yīng)疾病臨床上基本都屬于慢性病癥，多數(shù)需要長期的跟蹤治療及康復(fù)訓(xùn)練，一定周期內(nèi)的階段性門診治療又可以獲得較好的醫(yī)療效果，并不一定需要在醫(yī)院住院治療。按照現(xiàn)行政策，城鎮(zhèn)殘疾學(xué)生均是與普通學(xué)生一樣，參加的是城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)。殘疾學(xué)生的門診康復(fù)治療費(fèi)用只能由其家庭自行承擔(dān)，即使住院康復(fù)治療，也是家庭承擔(dān)與普通學(xué)生一樣的相關(guān)費(fèi)用比例。超出普通學(xué)生家庭的過重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)使得相當(dāng)多的殘疾學(xué)生難以得到及時(shí)的康復(fù)治療。

3 關(guān)于建立健全長春市特殊教育保障機(jī)制的對策

3.1 加大財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持力度，不斷提高殘疾學(xué)生生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和特教教師待遇

(1)在落實(shí)義務(wù)教育階段特教學(xué)校生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)6000元/年的基礎(chǔ)上，根據(jù)學(xué)校招收重度、多重殘疾學(xué)生的比例，增加年度預(yù)算。隨班就讀、特教班和送教上門的生均公用經(jīng)費(fèi)或財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)按特殊教育學(xué)校執(zhí)行。可根據(jù)接納殘疾學(xué)生障礙類型及障礙程度的不同，分等級核定殘疾學(xué)生生均公用經(jīng)費(fèi)撥付基準(zhǔn)。適當(dāng)提高非義務(wù)教育階段殘疾學(xué)生生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，可參照其他省份的做法。如河南省學(xué)前教育按照生均10000元/年標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行(含民辦)；普通高中參照義務(wù)教育階段同類標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行；中職教育、高等教育生均財(cái)政撥款定額標(biāo)準(zhǔn)按照普通生標(biāo)準(zhǔn)的2-3倍確定[5]。

(2)參照國內(nèi)相應(yīng)省市及地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)提高長春市及各縣(市)區(qū)特殊教育教師特殊教育津貼補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。建議各級各類從事特殊教育的教職工特殊教育津貼提高到30%。對普通學(xué)校承擔(dān)特教班、隨班就讀教學(xué)管理任務(wù)的教師，在績效工資分配上給予傾斜。為送教上門教師、巡回指導(dǎo)教師、承擔(dān)醫(yī)教結(jié)合實(shí)驗(yàn)相關(guān)人員提供必要的工作和交通補(bǔ)助。在職稱評聘、各類教師表彰獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目上要向特殊教育教師傾斜。

3.2 加強(qiáng)特殊教育設(shè)施建設(shè)，改善特殊教育學(xué)校辦學(xué)條件

(1)按照國家《第二期特殊教育提升計(jì)劃(2017-2020年)》的要求，到2020年，實(shí)現(xiàn)我省各市(州)和30萬人口以上的縣(市、區(qū))都建成一所特殊教育學(xué)校。(2)以政府無償劃撥或統(tǒng)一調(diào)控的形式，將長期閑置的房產(chǎn)和場地用于支持公辦特殊教育學(xué)校，拓展辦學(xué)空間、改善辦學(xué)條件。(3)通過民辦公助、公建民營、政府補(bǔ)貼、定點(diǎn)扶持、稅費(fèi)減免等多種形式，鼓勵(lì)和支持民辦教育機(jī)構(gòu)發(fā)展建設(shè)，拓寬殘疾兒童接受教育及康復(fù)訓(xùn)練的渠道。(4)適應(yīng)社會殘疾人結(jié)構(gòu)變化，通過財(cái)政專項(xiàng)支持和社會融資相結(jié)合的方式，支持特殊教育學(xué)校硬件設(shè)施改造和新建適應(yīng)不同障礙類型學(xué)生的康復(fù)訓(xùn)練室等場地，加快推進(jìn)特殊教育學(xué)校由單一殘疾類型向綜合型轉(zhuǎn)型。

3.3 加強(qiáng)隨班就讀教育支持體系建設(shè)，有效推進(jìn)融合教育

(1)建立和完善長春市普通學(xué)校隨班就讀相關(guān)管理制度，促進(jìn)隨班就讀規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。如適當(dāng)縮小隨班就讀班級班額，以1名隨班就讀學(xué)生相當(dāng)于3名普通學(xué)生折算額數(shù)(隨班就讀學(xué)生每班1—2人為宜)；適當(dāng)提高承擔(dān)隨班就讀任務(wù)的班主任工作量核算標(biāo)準(zhǔn)，其工作量按普通班班主任工作的1.5倍核計(jì)，隨班就讀任課教師工作量按普通班班主任工作量核計(jì)。(2)推進(jìn)資源教室(或資源中心)建設(shè)，增強(qiáng)殘疾學(xué)生終身學(xué)習(xí)和融入社會的能力。招收殘疾學(xué)生5人以上的普通學(xué)校要逐步建立資源教室，配備專職特教教師；對殘疾學(xué)生不足5人的普通學(xué)校，可以大學(xué)區(qū)為單位，選擇基礎(chǔ)相對較好的學(xué)校建立資源中心，輻射服務(wù)周邊學(xué)校；完善現(xiàn)有特殊教育學(xué)校資源中心的職能，為區(qū)域提供特殊教育指導(dǎo)與支持服務(wù)；加強(qiáng)農(nóng)村隨班就讀工作，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校建設(shè)隨班就讀指導(dǎo)中心。資源中心的教師編制在掛靠學(xué)校內(nèi)獨(dú)立核定，根據(jù)實(shí)際需求，面向普通學(xué)校派出進(jìn)駐。資源教室建設(shè)經(jīng)費(fèi)由本級財(cái)政支持，資源中心建設(shè)經(jīng)費(fèi)可由市、區(qū)(縣)兩級財(cái)政共同承擔(dān)。

3.4 加強(qiáng)殘疾學(xué)生醫(yī)療保障體系建設(shè)，提高殘疾學(xué)生資助水平

(1)建立和完善殘疾兒童醫(yī)療健康卡制度，以身份確認(rèn)為基礎(chǔ)，對篩查確認(rèn)的殘疾兒童及時(shí)進(jìn)行殘疾狀況、受教育狀況及康復(fù)治療狀況等進(jìn)行行程性跟蹤服務(wù)和政策資助幫扶。(2)將殘疾學(xué)生納入城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)困難居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)體系管理，調(diào)整其繳費(fèi)比例。由現(xiàn)行的大中小學(xué)和兒童每人每年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)490元，其中政府補(bǔ)助450元，個(gè)人繳納40元 ，調(diào)整為政府補(bǔ)助每人每年450元，民政部門通過醫(yī)療救助資金對殘疾學(xué)生予以補(bǔ)助，每人補(bǔ)助40元。(3)將特殊兒童門診醫(yī)療康復(fù)納入城鎮(zhèn)居民大病門診醫(yī)保或參照“新農(nóng)合”門診醫(yī)保報(bào)銷政策，不同層級的醫(yī)院相應(yīng)報(bào)銷一定的比例，適當(dāng)減輕殘疾學(xué)生階段性門診康復(fù)治療帶來的過重的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

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