胡 霞

(重慶工商大學(xué)，重慶 400067)

在當(dāng)下中國(guó)社會(huì)，對(duì)廉政以及相關(guān)問題的強(qiáng)調(diào)已形成較為全面、體系化的論證與研究。不同學(xué)科領(lǐng)域?qū)α臉?gòu)成要素以及廉政機(jī)制的未來構(gòu)設(shè)貢獻(xiàn)了不同的觀點(diǎn)和思路，廉政研究的跨學(xué)科場(chǎng)景正在進(jìn)一步完備與深化。將廉政治理這一課題置身于國(guó)家安全的研究范疇中，從理論方面而言，事實(shí)上即以“風(fēng)險(xiǎn)”為關(guān)鍵詞，從權(quán)力與權(quán)利的“零和法則”的難題入手，進(jìn)一步審視廉政治理中的灰色空間；從實(shí)踐方面而言，此二者皆重視安全價(jià)值的保障與實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)對(duì)公權(quán)力的限制與規(guī)范，故將廉政治理與國(guó)家安全糅合，旨在探究在“內(nèi)患外憂”的轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)，廉政治理在安全觀異化的場(chǎng)景中出現(xiàn)的新問題以及必要的對(duì)策。此外，以政策為導(dǎo)向的治理路徑也是廉政構(gòu)設(shè)中的嚴(yán)重掣肘，同時(shí)是目前我國(guó)保障國(guó)家安全主要采取的思維策略。較之法律規(guī)范，政策具有更為鮮明的靈活性與及時(shí)性，但其任意性、粗暴性同樣值得警惕。法律的政策化所促生的“反法律‘法律規(guī)范’”[注]① “反法律‘法律規(guī)范’”(Counter-Law)，最早由?？略凇兑?guī)訓(xùn)與懲罰》一書中提出，后經(jīng)過理查德·埃里克森闡釋，形成較為完善的理論。與單純的政策指導(dǎo)相比，產(chǎn)生的弊害有過之而無不及。因此，本文以廉政治理為關(guān)鍵詞，研究語(yǔ)境、灰色空間、發(fā)展掣肘、解決思路四個(gè)部分，著力論證國(guó)家安全與廉政治理之間的互動(dòng)效應(yīng)，論證國(guó)家安全所促生的權(quán)力擴(kuò)張與廉政治理對(duì)權(quán)力限制之間的困境博弈，論證政策與法律在廉政治理體系中的合理配置，得出廉政治理的長(zhǎng)效發(fā)展必須恪守對(duì)法治的信仰，必須建立以規(guī)訓(xùn)為主導(dǎo)的限權(quán)體系。

一、新舊威脅的交織：廉政治理的研究語(yǔ)境

隨著人類社會(huì)進(jìn)入后“9·11”時(shí)代，以恐怖主義、核輻射、環(huán)境污染等為典型的新舊威脅的擴(kuò)展及肆虐，對(duì)人類社會(huì)和國(guó)家安全構(gòu)成了嚴(yán)重威脅，尤其是國(guó)際化及全球化的深入，世界范圍內(nèi)的安全困境波及大多數(shù)國(guó)家。作為世界上最主要的國(guó)家之一，國(guó)際化與城市化的復(fù)雜交織使中國(guó)的安全局勢(shì)在政府的政策法案、戰(zhàn)略綱要中不斷得到表征，從黨的十八屆四中全會(huì)、五中全會(huì)至“十三五”發(fā)展規(guī)劃，從反間諜法、反恐怖主義法以及刑法修正案(九)等均可獲知國(guó)家安全保障在當(dāng)下中國(guó)社會(huì)的重要地位。對(duì)國(guó)家安全的強(qiáng)調(diào)和重視，是正常社會(huì)其他價(jià)值實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，但其附隨的巨大風(fēng)險(xiǎn)同樣需要警惕。尤其是在國(guó)家安全之名下，權(quán)力的膨脹與擴(kuò)張所引發(fā)的危機(jī)會(huì)演化成為國(guó)家安全新的威脅種類。

對(duì)國(guó)家安全態(tài)勢(shì)的研究，可以恐怖主義為典型。一方面是基于恐怖主義的肆虐對(duì)世界范圍內(nèi)的安全局勢(shì)帶來了嚴(yán)重的侵害，另一方面是因?yàn)榇蠖鄶?shù)保護(hù)國(guó)家安全的法律規(guī)范是基于對(duì)抗恐怖活動(dòng)所研擬制定，其中的法律規(guī)范不僅用于恐怖活動(dòng)的防控，亦用于其他破壞國(guó)家安全行為的懲治。從關(guān)涉恐怖活動(dòng)的法律規(guī)范著手，可以分析國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員所擁有的權(quán)力，以及這些權(quán)力的具體類型、內(nèi)容和邊界。在當(dāng)前中國(guó)語(yǔ)境下，2014年昆明暴恐事件以及一系列類似事件的發(fā)生，加速了反恐怖主義法的制定公布，其他部門法以及政策規(guī)范隨之進(jìn)行增刪修改，以適應(yīng)新的反恐對(duì)策。值得肯定的是，公權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作人員的職責(zé)權(quán)限通過法律的形式得以確定，問題在于這種確定過于籠統(tǒng)、宏觀，在具體操作中容易發(fā)生濫用權(quán)力、行為失范卻無法追責(zé)的現(xiàn)象。自昆明暴恐事件迄今，近乎不受限制的“截停盤問”制度和日益增多的立即擊斃現(xiàn)象，以安全為手段的國(guó)家治理模式借之以“零容忍”的政策口號(hào)和暗藏“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”要素的專項(xiàng)行動(dòng)凸顯。關(guān)涉國(guó)家安全的部門機(jī)關(guān)、工作人員的權(quán)力邊界在內(nèi)患外憂的情境中，一再有意無意地被模糊、淡化，“例外主義”的理論以及“兩害相權(quán)取其輕”的思維邏輯成為各種行為失范的最佳背書。在此情境中，國(guó)家工作人員對(duì)權(quán)力的認(rèn)識(shí)和踐行能力，對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)的防御和抵抗能力，實(shí)則是國(guó)家廉政建設(shè)的重要任務(wù)之一。如何保證此類主體職務(wù)行為的廉潔、公正，進(jìn)一步言之，如何在國(guó)家安全的視野中確定廉政體系建設(shè)的進(jìn)一步深化、完善，是亟待研究的問題。

國(guó)家安全視閾中的廉政治理除了需要處理廉政建設(shè)中的共性問題之外，還要解決國(guó)家安全關(guān)涉領(lǐng)域因權(quán)力的相對(duì)真空所誘發(fā)的其他個(gè)性問題。這些個(gè)性問題的正視及解決，必須要以“國(guó)家安全”這一語(yǔ)境并非可以正當(dāng)化所有行為作為論證前提。尤其是在世界范圍內(nèi)安全局勢(shì)不甚穩(wěn)定的情況下，大量以目的正當(dāng)反推手段正當(dāng)?shù)倪壿嬚铀俦徽J(rèn)可，如各種以“大規(guī)模殺傷性武器”存在為名對(duì)其他國(guó)家發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)以及在“法外之地”實(shí)施的虐囚行為。

廉政治理本就不應(yīng)有豁免之地，那些持有國(guó)家秘密的單位和人員的權(quán)力內(nèi)容、范圍、限度更應(yīng)明晰，權(quán)力之間更應(yīng)存在制衡機(jī)制。一旦對(duì)上述主體的廉政建設(shè)出現(xiàn)漏洞，其對(duì)國(guó)家安全的威脅會(huì)更為危險(xiǎn)、致命。尤其是在國(guó)家安全被上升為國(guó)家戰(zhàn)略的高度構(gòu)建時(shí)，更易使權(quán)力的擴(kuò)張或?yàn)E用變得合理與正當(dāng)，因?yàn)楣娤嘈湃绱伺e措會(huì)帶來更大程度的安全。新舊威脅的交織是國(guó)際化與城市化糅合的表征，其不僅惡化了廉政治理中的傳統(tǒng)桎梏，也促生了新的廉政風(fēng)險(xiǎn)。故廉政治理需關(guān)照具體的國(guó)家安全威脅，以便及時(shí)調(diào)整廉政治理的思路和方向，但又不能對(duì)國(guó)家安全的框架設(shè)定無條件順從與妥協(xié)，因?yàn)楣珯?quán)力的控制乃是廉政治理的關(guān)鍵和核心。通過法律的形式來確定權(quán)力的界限，雖是世界上大多數(shù)民主國(guó)家通行的做法，但面對(duì)緊急狀態(tài)，所謂的立法可能徒具法律之名，而無法律之精神，即所謂的“反法律‘法律規(guī)范’”或例外主義立法模式。此種“反法律‘法律規(guī)范’”甚或比法律缺失所產(chǎn)生的社會(huì)效果更為恐怖，從二戰(zhàn)時(shí)期德國(guó)通過的屠殺猶太人的法令即可獲知大概。故倘若廉政建設(shè)的治理手段憑借“反法律‘法律規(guī)范’”展開，恐流弊重重。

二、“反法律‘法律規(guī)范’”：廉政治理的灰色空間

在廉政治理的復(fù)雜體系中，規(guī)范的不斷制定、完善進(jìn)而充分確定相關(guān)工作人員的職責(zé)權(quán)限，乃是其中的重要一環(huán)。一方面，規(guī)范的健全將確保工作人員的權(quán)責(zé)明晰，避免事后的追責(zé)不利；另一方面，可以確保不存在權(quán)力的真空地帶，防止權(quán)力的濫用、行為的失范，故完備的規(guī)范體系成為廉政治理過程中的重點(diǎn)任務(wù)。當(dāng)下我國(guó)政府已在此方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，科學(xué)、全面的廉政規(guī)范體系已基本建成，且在具體的廉政實(shí)踐中發(fā)揮了相當(dāng)?shù)淖饔?。但廉政建設(shè)是動(dòng)態(tài)的、需適時(shí)調(diào)整的體系工程，廉政規(guī)范體系需根據(jù)具體而現(xiàn)實(shí)的貪腐現(xiàn)象作出及時(shí)、有效的回應(yīng)。值得深思的另一個(gè)問題是，現(xiàn)已制定的廉政法律規(guī)范本身是否良善。

亞里士多德曾言：“法治應(yīng)包含兩重意義，已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定的良好的法律?！盵1]如上文所述，國(guó)家安全在世界范圍內(nèi)正受到密切關(guān)注，在我國(guó)亦通過不同類型的政策法案予以重視。因此，對(duì)此領(lǐng)域內(nèi)權(quán)力的內(nèi)容、權(quán)力的行使方式、濫用權(quán)力后的追責(zé)機(jī)制，應(yīng)與國(guó)家安全的強(qiáng)調(diào)置于同等高度。隨著授權(quán)的增加，卻無相應(yīng)的后續(xù)配套制度的完善，權(quán)力失控的可能性將大幅增加，故關(guān)涉國(guó)家安全的人員所享有的權(quán)力必須明晰、確定，不能囿于國(guó)家安全這一敏感的語(yǔ)境，權(quán)力的界限就應(yīng)模棱兩可，從而為執(zhí)法人員的權(quán)力行使賦予足夠的自由裁量空間。反而因國(guó)家安全的復(fù)雜內(nèi)涵，其中充滿了各種不對(duì)外公開的信息、情報(bào)，才需要通過法律的形式，將與此領(lǐng)域相關(guān)的權(quán)力內(nèi)容規(guī)定得盡可能明確。此外，更需要檢查其中規(guī)范的內(nèi)容是否真的合乎法治、是否合憲，換言之，即要排查和清除“反法律‘法律規(guī)范’”的條款。

對(duì)于這一問題的思考，源于“9·11”事件后歐美國(guó)家通過的反恐法律規(guī)范?？植乐髁x活動(dòng)在全球范圍內(nèi)的肆虐，以及最近幾年域內(nèi)安全局勢(shì)的緊張，促生了《反間諜法》對(duì)《國(guó)家安全法》的替代更新，《刑法修正案(九)》制定，以及《反恐怖主義法》最終通過。上述法律的制定及修正對(duì)國(guó)家安全的保障固然值得肯定，但其中的若干內(nèi)容卻需要進(jìn)一步剖析、研究。《反間諜法》第17條規(guī)定，國(guó)家安全機(jī)關(guān)及其工作人員在工作中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事，不得超越職權(quán)、濫用職權(quán)……該條第2款規(guī)定：國(guó)家安全機(jī)關(guān)及其工作人員依法履行反間諜工作職責(zé)獲取的組織和個(gè)人的信息、材料，只能用于反間諜工作。對(duì)屬于國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的，應(yīng)當(dāng)保密。第37條規(guī)定，國(guó)家安全機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，或者有非法拘禁，刑訊逼供，暴力取證，違反規(guī)定泄露國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。上述條款從宏觀上要求國(guó)家安全機(jī)關(guān)及其工作人員不得濫用權(quán)力，否則可能面臨刑法上的追責(zé)，但職權(quán)的具體內(nèi)容在《反間諜法》中卻沒有明確?！斗纯植乐髁x法》也存在同樣的問題，在第94條中做了與《反間諜法》第37條類似的規(guī)定：反恐怖主義工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、有關(guān)部門的工作人員在反恐怖主義工作中濫用職權(quán)，玩忽職守，徇私舞弊，或者有違反規(guī)定泄露國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。從這兩部法律所規(guī)定的具體條款中可以看出，其中的內(nèi)容大多是對(duì)其他主體義務(wù)的表達(dá)，關(guān)于國(guó)家安全機(jī)關(guān)及其工作人員具體的職責(zé)內(nèi)容甚少直接作出闡釋，大多需從具體場(chǎng)景中其他主體需配合的事項(xiàng)倒推出國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的職權(quán)范圍。但這樣的表達(dá)方式似乎存在問題，無論是通過所謂的反推邏輯、總則中對(duì)國(guó)家安全保護(hù)的抽象表達(dá)，以及懲罰機(jī)制中對(duì)濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為的責(zé)任闡述，均未能清晰地展示出國(guó)家安全機(jī)關(guān)及其工作人員究竟具有哪些具體的職權(quán)。

古語(yǔ)云：“智者立法，其次守法，其次不亂法。立法者，非知仁義之道者不能；守法者，非知立法之意者不能；不知立法之意者，未有不亂法者也?！盵2]習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上亦指出,要通過“四個(gè)強(qiáng)化”來懲治和預(yù)防腐敗，其中之一就是要強(qiáng)化公開，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，讓廣大干部群眾在公開中監(jiān)督[3]。如果權(quán)力的內(nèi)容與界限不對(duì)外公布，公眾怎么判斷上述主體的行為是否涉嫌濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，尤其是當(dāng)執(zhí)法人員以國(guó)家安全為名開展具體的執(zhí)法活動(dòng)時(shí)，公眾在信息嚴(yán)重不對(duì)稱的情況下，個(gè)人私權(quán)易受到公權(quán)力濫用的影響。

“良法控權(quán)是權(quán)力法治的基礎(chǔ)?！盵4]當(dāng)面對(duì)特殊場(chǎng)景，權(quán)力的設(shè)定成為必須時(shí)，權(quán)力內(nèi)容的構(gòu)設(shè)就應(yīng)極其慎重。尤其是通過法律的形式將權(quán)力的授予予以確定，這意味著依此權(quán)力作出的行為原則上會(huì)被認(rèn)定為合法行為。如果僅有權(quán)力的設(shè)定，卻未對(duì)權(quán)力的內(nèi)容進(jìn)行闡釋和明晰，不確定將充斥這種權(quán)力的理解和適用之中，其可能因具體時(shí)空、具體人員的價(jià)值判斷而發(fā)生不同。在國(guó)家安全的語(yǔ)境中，的確需要為國(guó)家機(jī)關(guān)及工作人員增加新的權(quán)力內(nèi)容，抑或?qū)υ鹊穆殭?quán)范圍進(jìn)行適度調(diào)整，但這并不意味著權(quán)力的使用不受限制。不受限制不僅指法律未對(duì)權(quán)力進(jìn)行規(guī)定，亦指權(quán)力的內(nèi)容模糊不清。事實(shí)上，后種情形所引發(fā)的問題遠(yuǎn)較前者嚴(yán)重，因?yàn)榉傻闹贫闄?quán)力的失范提供了最佳背書，在法律的名義下“濫用”權(quán)力比無法律時(shí)權(quán)力的失控更難以察覺和規(guī)制，會(huì)成為行為人最后免責(zé)的法律依據(jù)。在廉政建設(shè)的過程中，權(quán)力的授予及構(gòu)建要契合法治的靈魂，與法治悖逆的權(quán)力內(nèi)容只會(huì)變異為腐蝕廉政體系的免罪金牌，最后會(huì)成為侵害國(guó)家安全的幫兇。

三、政策性的規(guī)制路徑：廉政治理的發(fā)展掣肘

“廉政政策的制定是廉政建設(shè)的首要環(huán)節(jié)?！盵5]在廉政治理的實(shí)現(xiàn)語(yǔ)境中，政策通過不同的路徑發(fā)揮作用，不僅通過政策文件、內(nèi)部紀(jì)律、宣傳口號(hào)等方式影響廉政治理的進(jìn)程，還通過對(duì)法律的滲入和彌漫表征政策的內(nèi)容。以政策為主導(dǎo)營(yíng)造的廉政治理的操作路徑，內(nèi)部各要素之間形成穩(wěn)定的互動(dòng)效應(yīng)。從總體上而言，政策決定了紀(jì)律、文件、口號(hào)、標(biāo)語(yǔ)以及法律規(guī)范的主要內(nèi)容，發(fā)揮形塑作用。刑事法律責(zé)任卻是違反紀(jì)律、文件等具體內(nèi)容最嚴(yán)厲的懲罰方式，發(fā)揮最后防線作用。在社會(huì)實(shí)踐中，政策被解讀、演繹為各種具體活動(dòng)開展和推進(jìn)的主導(dǎo)依據(jù)，并會(huì)直接或間接影響到具體法律規(guī)范的擇取與適用。

對(duì)于政策而言，靈活是其最大的優(yōu)點(diǎn)，較之法律的制定、修改需要經(jīng)過復(fù)雜而嚴(yán)格的程序，政策可以根據(jù)具體情境適時(shí)調(diào)整。正因如此，反而不可過度放大政策的作用，政策過度靈活會(huì)對(duì)立法、司法領(lǐng)域造成滲透與干涉。在國(guó)家安全場(chǎng)景中，“零容忍”的政策被表達(dá)為各種版本，在各種專項(xiàng)行動(dòng)中以口號(hào)、標(biāo)語(yǔ)向外凸顯，在《反恐怖主義法》《反間諜法》以及《刑法修正案(九)》等法律規(guī)范的具體內(nèi)容中亦可見蹤影，關(guān)涉國(guó)家安全的政策已成為各種立法、修法的指導(dǎo)性思想。2014年昆明暴恐事件迄今，各種帶有煽動(dòng)性的標(biāo)語(yǔ)或口號(hào)成為司法實(shí)踐中從重、從快、從嚴(yán)打擊暴恐犯罪的“合理”背書。在國(guó)家安全的語(yǔ)境中，無疑政策扮演的角色和發(fā)揮的作用較之其他領(lǐng)域更為突出。因?yàn)閲?guó)家安全的詮釋本就帶有強(qiáng)烈的政治色彩，哪些事項(xiàng)屬于國(guó)家安全的范疇并不容易界定，政策充當(dāng)了國(guó)家安全內(nèi)涵調(diào)節(jié)器的角色，同時(shí)為國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的具體執(zhí)法活動(dòng)留下了足夠的裁量空間。在這些空間內(nèi)，權(quán)力的濫用及失范變得極其可能，卻無法追責(zé)。

在廉政建設(shè)的過程中，雖然法律的重要性已得到實(shí)質(zhì)意義的強(qiáng)調(diào)，但政策仍然保持強(qiáng)大的影響力，尤其當(dāng)面臨緊急情況或危機(jī)狀態(tài)時(shí)，政策甚至成為統(tǒng)領(lǐng)具體執(zhí)法活動(dòng)的依據(jù)。緊急狀態(tài)固然需要特殊的應(yīng)對(duì)措施，但特殊場(chǎng)景并不是法外之地，此類措施同樣應(yīng)經(jīng)過嚴(yán)格的立法程序，更需契合法治的精神。在國(guó)家安全的語(yǔ)境中，以政策為主導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)路徑為廉政政府的實(shí)現(xiàn)留下了隱患，易導(dǎo)致廉政建設(shè)在國(guó)家安全的語(yǔ)境中淡化、弱化，反過來可能對(duì)國(guó)家安全的保障帶來更大風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)下中國(guó)社會(huì)，廉政建設(shè)與國(guó)家安全均被政府作為最重要的目標(biāo)去實(shí)現(xiàn)，這兩者的實(shí)現(xiàn)程度均關(guān)涉中國(guó)社會(huì)的未來發(fā)展走向。所以在國(guó)家安全的語(yǔ)境中談及廉政治理，重點(diǎn)仍在于如何建構(gòu)權(quán)力之間的制衡，而制衡的關(guān)鍵則在規(guī)則的細(xì)密與完善。以政策為主導(dǎo)，亦造成廉政建設(shè)的“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”效應(yīng)，即隨著政策的高漲或式微，直接影響廉政建設(shè)的成效。健康的廉政建設(shè)應(yīng)有穩(wěn)定的內(nèi)外部機(jī)制，以契合法治精神的制度規(guī)范作為基礎(chǔ)和保障，同時(shí)不人為設(shè)置例外和禁區(qū)。

基于此，政策在國(guó)家安全語(yǔ)境中的角色應(yīng)重新定位。其不僅影響國(guó)家安全的解讀，進(jìn)而會(huì)作用于國(guó)家安全的實(shí)踐過程，同時(shí)亦會(huì)限制廉政在國(guó)家安全視域中的實(shí)現(xiàn)層次，最終真正決定國(guó)家安全是否有可能全面防衛(wèi)與保障。梳理政策所暗含以及可能促生的危機(jī)，事實(shí)上是在警示廉政治理愈敏感的領(lǐng)域愈應(yīng)該強(qiáng)調(diào)和重視。無論對(duì)于政府抑或公眾，在一定程度上都會(huì)默認(rèn)和接受特殊語(yǔ)境中特殊措施的采取，但如果對(duì)特殊措施沒有審核機(jī)制，任由特殊變?yōu)橐话悖敲葱碌奶厥庥謺?huì)演變?yōu)樾碌囊话?，如此循環(huán)往復(fù)，所謂的“底線機(jī)制”將蕩然無存。故面對(duì)政策要進(jìn)行甄別與篩選，對(duì)于良善的政策要盡快完成向法律的轉(zhuǎn)化，以便實(shí)現(xiàn)政策意旨的穩(wěn)定性與持久性。而對(duì)于粗暴、極端的政策，一方面應(yīng)防止其向具體實(shí)踐領(lǐng)域的擴(kuò)張，另一方面要防止其對(duì)法律的彌漫與擴(kuò)散，避免法律對(duì)政治的妥協(xié)、司法權(quán)對(duì)政治權(quán)順從場(chǎng)景的出現(xiàn)。顯然，對(duì)政策作用的清晰認(rèn)識(shí)，本質(zhì)上是為了真正回歸到廉政建設(shè)的內(nèi)核，即限權(quán)體制的構(gòu)建。

四、以規(guī)訓(xùn)主導(dǎo)的限權(quán)體系：廉政治理的解決思路

如上文所述，廉政建設(shè)在國(guó)家安全的保障與實(shí)現(xiàn)中極為關(guān)鍵，規(guī)范與懲罰相結(jié)合的限權(quán)體系則成為廉政治理的核心。權(quán)力的相互制衡是世界上廉政建設(shè)的普遍思路，但國(guó)家安全所面對(duì)的不確定風(fēng)險(xiǎn)決定了在此領(lǐng)域廉政的治理工作需以預(yù)防為導(dǎo)向，注重規(guī)范手段與懲罰措施的有效糅合。規(guī)訓(xùn)，側(cè)重對(duì)行為人行為模式的塑造，通過內(nèi)心的自覺從本質(zhì)上構(gòu)建廉政的治理文化；懲罰，強(qiáng)調(diào)對(duì)行為人失范行為的責(zé)任施加，這里的責(zé)任不僅包括紀(jì)律責(zé)任、行政責(zé)任，還包括刑事責(zé)任。前者關(guān)注事前，后者注重事后。在廉政治理的過程中，規(guī)訓(xùn)與懲罰通過不同的內(nèi)容和手段表征自己的調(diào)整模式。從理論上言，這二者要實(shí)現(xiàn)合理配置才能發(fā)揮最佳功用，但何謂合理？換言之，規(guī)訓(xùn)與懲罰如何作用于廉政治理體系，進(jìn)而保障國(guó)家安全的實(shí)現(xiàn)？

黨的十八大報(bào)告指明：“堅(jiān)持中國(guó)特色反腐倡廉道路，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲罰并舉、注重預(yù)防方針，全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)?！盵6]在國(guó)家安全的討論范疇中，預(yù)防優(yōu)于治療的思維路徑早已深入人心?！芭c其等待糟糕結(jié)果的發(fā)生，不如先發(fā)制人”，“先發(fā)制人，后發(fā)制于人”，諸如此類的表達(dá)在不同的學(xué)科領(lǐng)域及社會(huì)實(shí)踐中被反復(fù)踐行。因此，以預(yù)防性為實(shí)現(xiàn)路徑的國(guó)家安全治理策略呈現(xiàn)對(duì)規(guī)訓(xùn)措施的倚重與強(qiáng)調(diào)，通過廉政文化的塑造與生成，廉政治理表現(xiàn)為具體而完備的廉政規(guī)范體系。在規(guī)訓(xùn)這一系統(tǒng)中，廉政文化滲透進(jìn)廉政規(guī)范的每一種具體類型，它是廉政規(guī)范體系存在的精神和靈魂。規(guī)訓(xùn)的目的旨在將廉政的文化內(nèi)涵、目標(biāo)價(jià)值、實(shí)現(xiàn)方式通過權(quán)力的明確界分，清晰厘定，進(jìn)而塑造行為人對(duì)權(quán)力的相對(duì)正確的認(rèn)知。行為人對(duì)廉政文化的認(rèn)同，對(duì)國(guó)家權(quán)力的敬畏，對(duì)底線原則的恪守，旨在減少失范行為、違法犯罪行為的同時(shí)達(dá)到真正治本的效用。“不教而誅”的儒家經(jīng)典教義曾要求對(duì)行為人先教化，只有教化不能，才可對(duì)行為人懲罰，亦即通過規(guī)訓(xùn)的機(jī)制幫助為政者“正心”“節(jié)欲”“慎獨(dú)”“自省”，進(jìn)而培養(yǎng)廉潔高尚的道德情操[7]。所以廉政治理中同樣不能忽視教化的過程、規(guī)訓(xùn)的路徑，只有行為人出于內(nèi)心的確認(rèn)與認(rèn)同作出的舉動(dòng)，才會(huì)慢慢進(jìn)化為穩(wěn)定、長(zhǎng)久的行為習(xí)慣，進(jìn)而真正規(guī)范自己的行為不超出權(quán)力的邊界。但這并非意味著僅靠規(guī)訓(xùn)機(jī)制即可自足，懲罰機(jī)制的設(shè)定保證了對(duì)規(guī)訓(xùn)不能實(shí)現(xiàn)的行為人的責(zé)任劃定。當(dāng)行為人悖逆廉政法律體系中的具體規(guī)范，事實(shí)上是背棄了職責(zé)的堅(jiān)守，是對(duì)國(guó)家、社會(huì)、人民忠誠(chéng)義務(wù)的背叛。至于處罰的力度，應(yīng)定性為違紀(jì)、違法抑或犯罪，需依據(jù)行為的危害程度具體確定。但懲罰體系較之規(guī)訓(xùn)體系更應(yīng)清晰、明確、公開，除了明示國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員外，要向社會(huì)大眾及時(shí)公告，以便社會(huì)個(gè)體有明確的依據(jù)去發(fā)揮監(jiān)督作用。

對(duì)于當(dāng)下中國(guó)社會(huì)而言，國(guó)家安全的保障是建設(shè)小康社會(huì)以及實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)和前提[8]。長(zhǎng)期以來，國(guó)家安全僅被詮釋為外部威脅對(duì)正常秩序的侵蝕和挑戰(zhàn)，內(nèi)部產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)卻有意或無意地被低估和無視。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的普及，人類社會(huì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)多以恐怖主義、核輻射、環(huán)境污染等呈現(xiàn)，傳統(tǒng)意義上的風(fēng)險(xiǎn)如貧窮、疾病、收入懸殊、資源分配不均衡等問題卻在新的語(yǔ)境中刻意被淡化。事實(shí)上，對(duì)于世界上的大多數(shù)國(guó)家諸種威脅同時(shí)存在，不僅恐怖主義的肆虐會(huì)對(duì)國(guó)家安全造成侵害，收入的懸殊同樣會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定；不僅黨外的威脅會(huì)對(duì)國(guó)家安全造成侵蝕，黨內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)同樣會(huì)對(duì)國(guó)家安全帶來致命性的打擊。因此，國(guó)家安全的實(shí)現(xiàn)需要社會(huì)每一個(gè)成員樹立保家衛(wèi)國(guó)、建設(shè)強(qiáng)大國(guó)家的責(zé)任意識(shí)，關(guān)涉國(guó)家安全領(lǐng)域的機(jī)關(guān)及其工作人員顯然應(yīng)承擔(dān)更多的職責(zé)，因?yàn)樽鳛閲?guó)家安全的直接守衛(wèi)者，其行為的失范會(huì)對(duì)國(guó)家安全帶來更為直接的侵害。一定程度上，廉政治理工作在國(guó)家安全領(lǐng)域的推進(jìn)，旨在實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全中的政治安全，是國(guó)家利益的最高目標(biāo)[9]。

如果沒有對(duì)法律和制度的信仰，如果對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的規(guī)訓(xùn)和懲罰機(jī)制力度不夠或長(zhǎng)期缺位，如果規(guī)范和制度本身即為權(quán)力的失范授權(quán)，那么從內(nèi)部產(chǎn)生的威脅對(duì)國(guó)家安全造成的危害恐比外部威脅更為致命。因此，防止內(nèi)部的腐化才可能增強(qiáng)自身對(duì)外部威脅的防御能力，只有廉政的不斷推進(jìn)、深化，才能使國(guó)家安全相關(guān)領(lǐng)域工作人員的具體行為形成穩(wěn)定、長(zhǎng)久的操作模型，保證權(quán)力的使用始終在制度的框架之中，而制度的設(shè)定又與法治的精神不相齟齬。如此，我們?cè)谛攀刂贫鹊耐瑫r(shí)，亦在恪守法治的精神，避免以預(yù)防性為導(dǎo)向的國(guó)家安全路徑不斷沖破民主與法治的底線，避免實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全的手段成為侵蝕國(guó)家安全的真正武器，避免廉政建設(shè)在新的語(yǔ)境中成為空談和擺設(shè)。