孫倫軒　陳·巴特爾

摘要：近代印度的高等教育轉(zhuǎn)型是在聯(lián)邦政府和地方各邦政府的聯(lián)合推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的。政府在其中扮演的角色受到工業(yè)化、民主化以及私有化等國(guó)家意志的影響，同時(shí)也受到不同時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)人的政治立場(chǎng)和執(zhí)政風(fēng)格的影響。執(zhí)政黨對(duì)聯(lián)邦政府和各邦政府的控制程度決定了不同時(shí)期印度高等教育的發(fā)展格局。總的來(lái)看，印度高等教育轉(zhuǎn)型中的權(quán)力重心經(jīng)歷了從聯(lián)邦政府向各地方邦政府的下移。聯(lián)邦政府在非精英大學(xué)教育質(zhì)量保障上的失控以及各地方邦政府的無(wú)所作為，讓印度的高等教育可能面臨公平失控的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，這將是新時(shí)期莫迪政府面臨的主要挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：高等教育轉(zhuǎn)型；政府角色；執(zhí)政風(fēng)格

伴隨著上個(gè)世紀(jì)90年代末以來(lái)印度經(jīng)濟(jì)的崛起，其高等教育問(wèn)題日益受到研究者的廣泛關(guān)注?？梢哉f(shuō)，印度的高等教育體系自其獨(dú)立以后獲得了跨越式發(fā)展。研究顯示，印度高校數(shù)量從1950年到2002年平均每年增加211所，每月增加近18所高校，且持續(xù)半個(gè)世紀(jì)之久，尤其是20世紀(jì)60年代和80年代，這兩個(gè)10年中高校數(shù)量幾乎成倍增長(zhǎng)?，F(xiàn)在，印度高等教育系統(tǒng)已經(jīng)成為“高等院校數(shù)量世界第一（約2萬(wàn)多所）和在校生人數(shù)世界第三（1120多萬(wàn)人）”的龐大的高等教育系統(tǒng)。[1]與中國(guó)類似，印度高等教育的這種跨越式發(fā)展離不開政府的巨大推動(dòng)作用。[2]與中國(guó)不同的是，印度每五年舉行一次大選，高等教育改革是競(jìng)選政黨表達(dá)政治態(tài)度，從而獲得政治合法性的重要途徑之一?？梢哉f(shuō)，高等教育的轉(zhuǎn)型與印度不同時(shí)期執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政風(fēng)格高度相關(guān)。

自1947年獨(dú)立以來(lái)，印度國(guó)大黨在其國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期維持一黨獨(dú)大的地位。但是，受到印度作為民主聯(lián)邦制國(guó)家的內(nèi)在規(guī)定性的影響，尼赫魯和英迪拉時(shí)期印度的高等教育改革方向也出現(xiàn)了差異。此外，隨著地方性政黨的不斷壯大以及印度政治民主化進(jìn)程的開啟，國(guó)大黨分別在1989-1991年、1996年、1998-2004年、2014年四次淪為反對(duì)黨，印度人民黨開始走上印度政治的舞臺(tái)，這導(dǎo)致印度聯(lián)邦政府對(duì)高等教育的控制能力走向衰弱。由此可見，近代印度的高等教育轉(zhuǎn)型受到印度政治體制、領(lǐng)導(dǎo)人風(fēng)格以及國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的共同影響，政府在其中的推動(dòng)是一個(gè)持續(xù)但又分化的過(guò)程。本文采用歷史分析的方法，將印度近代的高等教育轉(zhuǎn)型分為四個(gè)階段：殖民地時(shí)期（1857-1947年），賈瓦哈拉爾·尼赫魯時(shí)期（1947-1964年），英迪拉·甘地時(shí)期（1966-1984年）以及改革轉(zhuǎn)型期（1984-2014年）?；诖耍疚脑噲D解構(gòu)不同時(shí)期印度政府在高等教育轉(zhuǎn)型中扮演的角色及其嬗變過(guò)程。

一、精英控制下的聯(lián)邦大學(xué)：印度殖民地時(shí)期的高等教育（1857-1947年）

印度近代意義的高等教育體系的建立發(fā)軔于19世紀(jì)英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期，且為少數(shù)上層精英群體所把控。這是因?yàn)?，殖民時(shí)期印度的高等教育主要為來(lái)自社會(huì)精英階層的印度人提供教育，以幫助他們將來(lái)能夠進(jìn)入殖民政府的官僚機(jī)構(gòu)工作。1857年，英國(guó)殖民者在其治下的三個(gè)中心城市（金奈、加爾各答和孟買）依據(jù)倫敦大學(xué)的模式復(fù)制建立了三所“聯(lián)邦大學(xué)”。[3]在這種模式中，大學(xué)是一種管理機(jī)構(gòu)而非教學(xué)機(jī)構(gòu)，其職能是通過(guò)設(shè)計(jì)課程、舉辦考試和授予學(xué)位來(lái)支持其附屬學(xué)院的運(yùn)行，后者才是真正的教學(xué)機(jī)構(gòu)，而真正能進(jìn)入這些附屬學(xué)院接受教育的學(xué)生大多是用本地語(yǔ)言完成了中等教育的精英群體。Chaudhary（2012）等人關(guān)于1910年金磚國(guó)家教育支出的研究印證了這一點(diǎn)。具體看來(lái)，殖民地時(shí)期印度在校學(xué)生的生均支出較高，甚至超過(guò)了比較富裕的國(guó)家如日本，但同期整個(gè)國(guó)家適齡人口的人均教育投入?yún)s遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于人均收入同水平的國(guó)家，例如秘魯。[4]Gallego（2010）認(rèn)為，權(quán)力分化作為印度高等教育的重要特征，應(yīng)該給地方政府更多的政策空間，尤其是要分配財(cái)政權(quán)力。然而，處于英國(guó)殖民統(tǒng)治下的印度，地方政府財(cái)政權(quán)力和民主政治的缺位，使得地方精英階層有能力控制政府并進(jìn)而影響教育政策。[5]

值得注意的是，殖民地時(shí)期印度的一些有識(shí)之士曾嘗試對(duì)高等教育進(jìn)行試驗(yàn)性改革。1904年，印度通過(guò)《印度大學(xué)法案》，該法案促使印度建立了單一大學(xué)（沒(méi)有附屬學(xué)院的純教學(xué)機(jī)構(gòu)），從而讓中央殖民政府對(duì)高等教育的投入程度更大。但好景不長(zhǎng)，1919年通過(guò)的《印度政府法案》決定采用分權(quán)制，將管控高等教育的權(quán)力讓渡給地方邦政府。這使得一大批新大學(xué)建立和舊大學(xué)重組，聯(lián)邦大學(xué)及其治理結(jié)構(gòu)也在地方各邦政府的管制之下又被重新建立起來(lái)。[6]因此，整個(gè)殖民地時(shí)期印度高等教育的“聯(lián)邦大學(xué)制”結(jié)構(gòu)基本沒(méi)有改變。綜上所述，殖民地時(shí)期印度高等教育治理的特點(diǎn)是：聯(lián)邦制大學(xué)被建立，大學(xué)作為管理機(jī)構(gòu)歸政府運(yùn)營(yíng)和所有。大學(xué)的附屬學(xué)院由私人控制，為精英階層提供高質(zhì)量的教育以幫助他們?cè)谥趁裾兄\得職位。聯(lián)邦殖民政府負(fù)責(zé)制定相應(yīng)的政策，但沒(méi)有進(jìn)一步的參與策略設(shè)置、資金分配和運(yùn)營(yíng)控制，導(dǎo)致財(cái)政權(quán)力的缺位，加之殖民時(shí)期的民主政治缺失，使得地方精英把持了這一時(shí)期的高等教育系統(tǒng)。

二、工業(yè)化進(jìn)程中的準(zhǔn)聯(lián)邦制：尼赫魯時(shí)期的高等教育轉(zhuǎn)型（1947-1964年）

印度獨(dú)立以后，正式成為一個(gè)民主聯(lián)邦制國(guó)家，這種政治體制在其1950年的憲法中得以確立。根據(jù)聯(lián)邦制的權(quán)力分配，教育歸各地方邦政府負(fù)責(zé)，即延續(xù)了1919年法案的規(guī)定。但與此同時(shí)，印度憲法又賦予了聯(lián)邦政府在教育發(fā)展方面非常強(qiáng)大的權(quán)力，這極大地削弱了地方各邦政府的自主權(quán)，有學(xué)者將印度的這種治理結(jié)構(gòu)稱為“準(zhǔn)聯(lián)邦制”。[7]與強(qiáng)大權(quán)力相對(duì)應(yīng)的是聯(lián)邦政府也擔(dān)負(fù)了很大的責(zé)任。憲法規(guī)定，聯(lián)邦政府不僅要協(xié)調(diào)和制定高等教育的各種標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要為全國(guó)性的科學(xué)和技術(shù)教育機(jī)構(gòu)提供資助。如果議會(huì)通過(guò)立法將某個(gè)機(jī)構(gòu)提升到國(guó)家級(jí)別，這個(gè)機(jī)構(gòu)將自動(dòng)納入聯(lián)邦政府的控制范圍并獲得相應(yīng)的資助。

這一時(shí)期尼赫魯控制的國(guó)大黨無(wú)論是在聯(lián)邦層面還是地方各邦層面都牢牢處于統(tǒng)治地位。為了滿足印度工業(yè)化進(jìn)程的需要，憲法賦予聯(lián)邦政府在高等教育領(lǐng)域的權(quán)力被進(jìn)一步延伸。1950年至1961年，聯(lián)邦政府集中統(tǒng)一管理的印度理工學(xué)院建立。此外，聯(lián)邦和各地方邦政府共同推進(jìn)的區(qū)域性職業(yè)學(xué)院也建立起來(lái)。這些機(jī)構(gòu)大多以議會(huì)的特別法案的名義建立，或者作為國(guó)家級(jí)重點(diǎn)機(jī)構(gòu)，以確保它們?cè)诼?lián)邦政府的控制之下。此外，該時(shí)期印度地方邦政府的教育資金都來(lái)自于中央稅收并按照人口基數(shù)公式來(lái)分配，而這實(shí)質(zhì)上是一種聯(lián)邦政府有效壓縮地方各邦政府自主權(quán)的方法，也因此導(dǎo)致各邦在教育基礎(chǔ)設(shè)施方面匱乏的不良后果?！案鞯胤桨钫_始對(duì)尼赫魯?shù)闹醒爰瘷?quán)行為有越來(lái)越多的批評(píng)和不滿，因?yàn)榻逃緛?lái)是他們的地盤?！盵8]然而，地方邦政府并沒(méi)有完全退出尼赫魯時(shí)期印度高等教育的舞臺(tái)，雖然它們對(duì)地方高等教育的控制并未得到法律的保障。由于公立大學(xué)的招生數(shù)額有限，各地方邦政府開始將一部分來(lái)自聯(lián)邦政府的經(jīng)費(fèi)作為私立學(xué)院的運(yùn)營(yíng)資金，以達(dá)到錄取更多學(xué)生的目的。憑借這一舉措，各邦政府通過(guò)聯(lián)邦大學(xué)把控了私立學(xué)院的教師聘用、學(xué)費(fèi)確定、課程設(shè)計(jì)以及教師工資等核心權(quán)力。因此，在這個(gè)過(guò)程中私立學(xué)院雖然得以擴(kuò)張，但實(shí)質(zhì)上則被地方邦政府收編。

概而述之，尼赫魯時(shí)期印度高等教育的準(zhǔn)聯(lián)邦制形態(tài)受到聯(lián)邦政府和地方各邦政府雙向驅(qū)動(dòng)，兩級(jí)政府政治權(quán)力的博弈和平衡共同決定了該時(shí)期印度高等教育系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)形態(tài)。聯(lián)邦政府為了滿足印度工業(yè)化對(duì)大量?jī)?yōu)秀畢業(yè)生的需求，控制了大量單一技術(shù)學(xué)院并為之提供充足資金，但卻因?yàn)闊o(wú)法為各邦提供大量經(jīng)費(fèi)而喪失了私立學(xué)院的控制權(quán)。地方各邦政府抓住了這一有利時(shí)機(jī)，通過(guò)資金分流實(shí)現(xiàn)了對(duì)私立學(xué)院的“國(guó)有化”，并達(dá)成了高等教育擴(kuò)張的目的。然而，隨著入學(xué)率的快速增長(zhǎng)，尼赫魯執(zhí)政晚期印度高等教育的質(zhì)量開始呈現(xiàn)兩極分布，大眾化與精英化進(jìn)程呈現(xiàn)雙向無(wú)矛盾發(fā)展。聯(lián)邦和各地方邦政府高度控制著各自的勢(shì)力范圍，這是尼赫魯政府試圖完成高等教育的“質(zhì)變”和“量變”雙元目標(biāo)的顯著特征：聯(lián)邦政府通過(guò)新建具有自主權(quán)力的院校招收全國(guó)最好的學(xué)生來(lái)聚焦“提高質(zhì)量”的目標(biāo)，各邦則通過(guò)增加低等級(jí)學(xué)院的數(shù)量來(lái)滿足中產(chǎn)階級(jí)對(duì)高等教育的需要，以達(dá)到“數(shù)量擴(kuò)張”的目標(biāo)。然而，數(shù)量龐大的地方院校根本不具備提供高水平教育的能力，且不斷增長(zhǎng)的入學(xué)率導(dǎo)致印度高等教育質(zhì)量在該時(shí)期整體上的不斷下降。

三、集權(quán)分化中的平民立場(chǎng)：英迪拉·甘地時(shí)期的高等教育轉(zhuǎn)型（1966-1984年）

1966年到1984年的18年間，英迪拉·甘地曾兩度當(dāng)選印度總理，執(zhí)政時(shí)間長(zhǎng)達(dá)16年，對(duì)印度高等教育的發(fā)展產(chǎn)生很大影響。甘地夫人更加關(guān)心農(nóng)村和貧困問(wèn)題，這使得印度政府的執(zhí)政重心開始從教育促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程向促進(jìn)社會(huì)公平轉(zhuǎn)移。在高等教育方面，則表現(xiàn)為政府對(duì)精英型工程教育和職業(yè)教育的態(tài)度轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在《1966年教育委員會(huì)報(bào)告》和《1968年國(guó)家教育政策》中，政府開始強(qiáng)調(diào)多語(yǔ)種教學(xué)、農(nóng)業(yè)教育和成人繼續(xù)教育的重要性。聯(lián)邦政府還呼吁，減慢各邦高等教育擴(kuò)張的速度，建議地方邦政府只有在兼顧資金和質(zhì)量要求的情況下才給新建大學(xué)頒發(fā)特許狀。此外，1969年大學(xué)撥款委員會(huì)也呼吁撤回大學(xué)內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)中的政治代表，并給予大學(xué)長(zhǎng)期資助以賦予其學(xué)術(shù)自治。1976年的印度憲法修正案認(rèn)為，高等教育的供給是各地方邦政府的主要任務(wù)，而聯(lián)邦政府則主要負(fù)責(zé)監(jiān)管質(zhì)量。[9]由此可見，在甘地夫人站在平民立場(chǎng)上制定的高等教育發(fā)展政策中，聯(lián)邦政府在有意識(shí)地給各地方邦政府和大學(xué)分權(quán)。

這一時(shí)期印度聯(lián)邦政府和各地方政府之間的關(guān)系撲朔迷離。一方面，雖然一些地方政黨在意識(shí)形態(tài)上對(duì)甘地夫人傾向于農(nóng)村和貧困人口的教育政策抱有同情，例如成功執(zhí)掌喀拉拉邦和西孟加拉邦的共產(chǎn)黨就是如此，但是他們?cè)诮邮芨实胤蛉说恼吲e措時(shí)卻很矛盾。這是因?yàn)椋蠖鄶?shù)政黨在地方政治中的主要對(duì)手就是國(guó)大黨，如果接受甘地夫人的政策則可能被視為與國(guó)大黨結(jié)盟。此外，甘地夫人的個(gè)人氣質(zhì)對(duì)此時(shí)期印度高等教育發(fā)展的影響同樣值得注意。克里曾經(jīng)這么說(shuō)：“與她的父親尼赫魯相比，英迪拉·甘地的執(zhí)政風(fēng)格更加強(qiáng)硬。因此，政治局勢(shì)在她的統(tǒng)治下完全不同。國(guó)大黨的勢(shì)力有所衰退，英迪拉總是對(duì)政治挑戰(zhàn)充滿疑慮，她希望把自己當(dāng)成窮苦大眾的斗士，從而在印度再造一個(gè)強(qiáng)大的政治中心?！盵10]因此，雖然國(guó)大黨繼續(xù)主導(dǎo)了印度的國(guó)家政治，但在甘地夫人的后半段任期，國(guó)大黨對(duì)地方政治的控制日漸削弱。加之一些地方政黨實(shí)力的日益壯大，聯(lián)邦政府的權(quán)力不斷受到挑戰(zhàn)。這使得許多意在促進(jìn)教育公平的政策受到掣肘，而聯(lián)邦政府對(duì)教育資金的控制也限制了入學(xué)率的增長(zhǎng)，僅僅只達(dá)到尼赫魯時(shí)期的一半。與前兩個(gè)階段相比，雖然英迪拉執(zhí)政時(shí)期起主導(dǎo)作用的仍是聯(lián)邦政府，但其在意識(shí)形態(tài)上開始向平民立場(chǎng)靠攏，并希望同時(shí)達(dá)成精英教育擴(kuò)張和教育公平的雙元目標(biāo)。在兩級(jí)政府的責(zé)任分配中，聯(lián)邦政府繼續(xù)資助精英高等教育，而地方各邦政府則負(fù)責(zé)后者，讓更多弱勢(shì)群體獲得大學(xué)教育的機(jī)會(huì)。

四、私有化進(jìn)程中的權(quán)力分野：改革轉(zhuǎn)型期的高等教育轉(zhuǎn)型（1984-2014年）

1984年甘地夫人執(zhí)政結(jié)束后，業(yè)界廣泛認(rèn)為印度開始步入政治民主化的進(jìn)程，并隨之拉開市場(chǎng)化、私有化和全球化的改革大幕。大部分的地方政黨代表著長(zhǎng)期被忽視的大量弱勢(shì)群體，以種族利益為核心聯(lián)接在一起，勢(shì)力范圍持續(xù)壯大。有研究顯示，1989年，地方性政黨已經(jīng)滲透到所有的國(guó)家部門，到1998年，他們已經(jīng)開始主導(dǎo)印度的地方政治，高等教育的發(fā)展也不例外。[11]例如，按照印度憲法的要求，聯(lián)邦政府通過(guò)平權(quán)行動(dòng)（affirmative action）在高校中給弱勢(shì)群體學(xué)生保留了22.5%的席位。隨著政治民主化的推進(jìn)和治理權(quán)力的下放，各地方邦政府獲得了實(shí)施平權(quán)行動(dòng)的權(quán)力，這使得少數(shù)民族的受益人數(shù)達(dá)到了憲法規(guī)定的兩倍之多，且在公立大學(xué)和私立院校都有實(shí)行。這表明，盡管此時(shí)期印度聯(lián)邦政府和各地方邦政府之間在高等教育發(fā)展上存在共同的發(fā)展意愿和目標(biāo)，但兩級(jí)政府在理解和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法上卻不盡相同。

全球化進(jìn)程也給印度高等教育帶來(lái)重大影響，它使得除了弱勢(shì)群體之外的中產(chǎn)階級(jí)也呼吁擴(kuò)大教育規(guī)模，以獲得職業(yè)教育來(lái)應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)。這標(biāo)志著大學(xué)的擴(kuò)張不再僅僅關(guān)注精英階層對(duì)通識(shí)教育的需求，而開始尋求普通民眾的支持。這種大眾化運(yùn)動(dòng)的結(jié)果是地方邦政府對(duì)高等教育的支出比例急劇上升，2009年達(dá)到總開支的19%，是其中最大的一筆單項(xiàng)支出。[12]事實(shí)上，雖然名義上說(shuō)印度高等教育主要依靠聯(lián)邦政府撥款資助，但從上個(gè)世紀(jì)70年代開始到2010年，各邦從聯(lián)邦政府獲得的實(shí)際資助不足高等教育財(cái)政收入的5%，絕大部分（76%）資金來(lái)自于地方邦財(cái)政。面對(duì)巨大的財(cái)政緊縮，各邦政府在1980年代末開始授予私人承辦高等教育的權(quán)力，并在隨后加速了這一進(jìn)程。Agarwal認(rèn)為，這種私立教育的繁榮得益于印度中產(chǎn)階級(jí)收入的增加。從1983年到2003年，印度人均私人教育支出翻兩番，從占家庭收入的1.2%增至4.4%。高等教育的私有化減輕了政府負(fù)擔(dān)，使得聯(lián)邦政府和地方各邦政府在此項(xiàng)上的花費(fèi)一直低于GDP的0.5%。[13]雖然印度政府隨后出臺(tái)了一些“非商業(yè)化”條款來(lái)約束這種私有化進(jìn)程，但是受到“無(wú)需政府補(bǔ)貼即可持續(xù)性投資”的驅(qū)動(dòng)，成千上萬(wàn)的私立學(xué)校開始建立，導(dǎo)致院校數(shù)量的暴漲。如2008年印度建立了1691所新“技術(shù)院校”，95%都是不受財(cái)政資助的私立學(xué)校，平均在校生少于1000名。在個(gè)體院校層面，私立院校負(fù)責(zé)完成各邦政府的委托并主動(dòng)接受其監(jiān)管。聯(lián)邦大學(xué)負(fù)責(zé)為其制定學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，包括教師資格、課程內(nèi)容、考試以及財(cái)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。地方各邦政府則有權(quán)任命各種委員會(huì)的代表，規(guī)定學(xué)費(fèi)金額和配額體系，有些邦（馬哈拉施特拉邦）還會(huì)為私立院校提供資助。因此，印度政府在其高等教育私有化的進(jìn)程中仍然扮演重要角色。

盡管聯(lián)邦政府有意要減少對(duì)大學(xué)的控制，但這個(gè)時(shí)期的印度高等教育的決策制定模式并沒(méi)有像歐洲一樣從“國(guó)家控制”走向“國(guó)家監(jiān)督”。[14]2003年，代表聯(lián)邦政府的大學(xué)撥款委員會(huì)曾試圖通過(guò)下放課程設(shè)置與評(píng)估的權(quán)力來(lái)減少大學(xué)對(duì)附屬學(xué)院的控制，但作為附屬學(xué)院最高決策機(jī)構(gòu)仍然受到聯(lián)邦大學(xué)的控制，并進(jìn)而受到地方邦政府的控制。此外，撥款委員會(huì)希望附屬學(xué)院在其監(jiān)督下進(jìn)行自治，并許諾給予學(xué)院一部分經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼作為回報(bào)，以求形成“遠(yuǎn)距離監(jiān)督”的格局。然而，這些政策和措施并未奏效。到2012年初，僅有大約250所附屬學(xué)院轉(zhuǎn)向自治，不到院?？倲?shù)（25861所）的百分之一。這主要是因?yàn)椋?lián)邦大學(xué)在通過(guò)質(zhì)量認(rèn)證來(lái)幫助各地方邦政府保障附屬學(xué)院的教學(xué)質(zhì)量方面占有絕對(duì)控制權(quán)，但同時(shí)又不愿意與大學(xué)撥款委員會(huì)來(lái)共享收益或附屬學(xué)院的控制權(quán)。本質(zhì)上則是因?yàn)橛《泉?dú)立以后的地方邦政府已經(jīng)牢牢控制住聯(lián)邦大學(xué)，不愿意讓聯(lián)邦政府在其控制范圍內(nèi)分得一杯羹。受到財(cái)政緊縮的影響，未能接受經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的附屬學(xué)院開始轉(zhuǎn)向企業(yè)型管理，尤其是在設(shè)備管理、教師招聘和非配額類招生方面。這種管理哲學(xué)的變化以及招生規(guī)模的驟增導(dǎo)致教學(xué)質(zhì)量的下降。由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足和超負(fù)荷的教學(xué)任務(wù)，許多附屬學(xué)院難以達(dá)到其所屬大學(xué)的學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。除了支持附屬學(xué)院自治，印度聯(lián)邦政府還出臺(tái)一些其他政策來(lái)保障質(zhì)量，包括讓外國(guó)大學(xué)進(jìn)駐印度提供高等教育；建立新的權(quán)力凌駕于地方聯(lián)邦大學(xué)之上的國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)等，但由于受到地方政治力量的反對(duì)至今仍未頒布和推行。[15]

綜上所述，改革轉(zhuǎn)型期的印度政府通過(guò)相對(duì)較低且有效的經(jīng)費(fèi)支出，建立起了規(guī)模龐大且對(duì)市場(chǎng)高度敏感的高等教育體系，并成功應(yīng)對(duì)來(lái)自全球化、政治民主化以及分權(quán)化等進(jìn)程的壓力。在此期間，印度高校的數(shù)量以23.5%的年增長(zhǎng)率暴增。然而，各地方邦政府通過(guò)配置地方資源不斷擴(kuò)大對(duì)聯(lián)邦大學(xué)的控制，從而深度參與到印度高等教育治理的進(jìn)程當(dāng)中，極大地?cái)D壓了印度憲法所規(guī)定的聯(lián)邦政府在高等教育質(zhì)量保障上的作用，使得各種質(zhì)量保障計(jì)劃無(wú)從實(shí)施并進(jìn)而導(dǎo)致質(zhì)量下降。

五、結(jié)語(yǔ)

與許多其他國(guó)家一樣，印度的高等教育體系從一個(gè)規(guī)模較小并由精英挾制的系統(tǒng)逐漸演變?yōu)辇嫶蟮墓蚕到y(tǒng)，這個(gè)過(guò)程是在印度聯(lián)邦政府和地方各邦政府的聯(lián)合推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的。印度作為民主聯(lián)邦制國(guó)家，高等教育是執(zhí)政黨獲得政治合法性的關(guān)鍵途徑之一。這一內(nèi)在規(guī)定性以及執(zhí)政黨對(duì)中央和地方兩級(jí)政府的控制程度決定了不同時(shí)期印度高等教育的發(fā)展格局?？偟膩?lái)看，從殖民地時(shí)期的地方精英挾持，到工業(yè)化時(shí)期國(guó)大黨一黨獨(dú)大，再到英迪拉時(shí)期國(guó)大黨的平民立場(chǎng)，最后到轉(zhuǎn)型期的私有化進(jìn)程，印度高等教育轉(zhuǎn)型中的權(quán)力重心經(jīng)歷了從聯(lián)邦政府向各地方邦政府的下移過(guò)程。在弱勢(shì)群體要求高等教育擴(kuò)張的壓力下，各地方邦政府成功接管了聯(lián)邦政府授權(quán)的平權(quán)行動(dòng)，并通過(guò)控制聯(lián)邦大學(xué)成功抵御了聯(lián)邦政府試圖對(duì)私立學(xué)院進(jìn)行的控制。通過(guò)高等教育的私有化改革，各地方邦政府較為成功地運(yùn)用較低的生均成本提升了高等教育的入學(xué)率并促進(jìn)了高等教育的起點(diǎn)公平，可以說(shuō)在印度高等教育大眾化的過(guò)程中扮演了主導(dǎo)角色。

2014年5月，印度新總理納倫德拉·莫迪領(lǐng)導(dǎo)的人民黨成為執(zhí)政黨，這預(yù)示著印度國(guó)大黨一黨獨(dú)大的歷史已經(jīng)一去不復(fù)返，開始與人民黨分庭抗禮。新政府強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)自由化和實(shí)用主義，仍然在持續(xù)地推進(jìn)民主化和私有化進(jìn)程?？梢灶A(yù)見的是，政府分權(quán)仍然是莫迪時(shí)代印度高等教育轉(zhuǎn)型的核心特征。但從上文的分析中可以看出，由于聯(lián)邦政府在與地方各邦政府的博弈中節(jié)節(jié)敗退，致使聯(lián)邦層面的各種高等教育質(zhì)量保障措施無(wú)從實(shí)施。各地方邦政府在追求以較低的生均成本快速提升入學(xué)率的過(guò)程中亦無(wú)暇顧及私立學(xué)院的教育質(zhì)量。因此，除了像印度理工學(xué)院這樣受聯(lián)邦政府控制的精英大學(xué)在經(jīng)費(fèi)投入和教育質(zhì)量方面得到了保障，印度絕大部分非精英大學(xué)的教育質(zhì)量都令人堪憂。更需要注意的是，印度高等教育大眾化進(jìn)程中絕大部分來(lái)自社會(huì)底層弱勢(shì)群體的學(xué)生都進(jìn)入了這些質(zhì)量堪憂的大學(xué)。這將會(huì)進(jìn)一步積累整個(gè)高等教育系統(tǒng)的不公平程度，而政府分權(quán)則有可能會(huì)擴(kuò)大這種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。新時(shí)期，印度民眾在滿足數(shù)量需求后對(duì)教育質(zhì)量的要求不斷嚴(yán)苛，私立學(xué)院等非精英大學(xué)的教育質(zhì)量問(wèn)題已經(jīng)擺上新政府的案頭?？梢灶A(yù)見的是，如何提升這些大學(xué)的教育質(zhì)量和減少不同社會(huì)階級(jí)的學(xué)生在高等教育結(jié)果方面的不公平，將是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)印度高等教育的轉(zhuǎn)型目標(biāo)。莫迪政府將如何應(yīng)對(duì)，我們拭目以待。

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（責(zé)任編輯陳志萍）