孫倫軒　陳·巴特爾

摘要：近代印度的高等教育轉(zhuǎn)型是在聯(lián)邦政府和地方各邦政府的聯(lián)合推動下實現(xiàn)的。政府在其中扮演的角色受到工業(yè)化、民主化以及私有化等國家意志的影響，同時也受到不同時期領導人的政治立場和執(zhí)政風格的影響。執(zhí)政黨對聯(lián)邦政府和各邦政府的控制程度決定了不同時期印度高等教育的發(fā)展格局。總的來看，印度高等教育轉(zhuǎn)型中的權力重心經(jīng)歷了從聯(lián)邦政府向各地方邦政府的下移。聯(lián)邦政府在非精英大學教育質(zhì)量保障上的失控以及各地方邦政府的無所作為，讓印度的高等教育可能面臨公平失控的系統(tǒng)性風險，這將是新時期莫迪政府面臨的主要挑戰(zhàn)。

關鍵詞：高等教育轉(zhuǎn)型；政府角色；執(zhí)政風格

伴隨著上個世紀90年代末以來印度經(jīng)濟的崛起，其高等教育問題日益受到研究者的廣泛關注?？梢哉f，印度的高等教育體系自其獨立以后獲得了跨越式發(fā)展。研究顯示，印度高校數(shù)量從1950年到2002年平均每年增加211所，每月增加近18所高校，且持續(xù)半個世紀之久，尤其是20世紀60年代和80年代，這兩個10年中高校數(shù)量幾乎成倍增長。現(xiàn)在，印度高等教育系統(tǒng)已經(jīng)成為“高等院校數(shù)量世界第一（約2萬多所）和在校生人數(shù)世界第三（1120多萬人）”的龐大的高等教育系統(tǒng)。[1]與中國類似，印度高等教育的這種跨越式發(fā)展離不開政府的巨大推動作用。[2]與中國不同的是，印度每五年舉行一次大選，高等教育改革是競選政黨表達政治態(tài)度，從而獲得政治合法性的重要途徑之一。可以說，高等教育的轉(zhuǎn)型與印度不同時期執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政風格高度相關。

自1947年獨立以來，印度國大黨在其國內(nèi)長期維持一黨獨大的地位。但是，受到印度作為民主聯(lián)邦制國家的內(nèi)在規(guī)定性的影響，尼赫魯和英迪拉時期印度的高等教育改革方向也出現(xiàn)了差異。此外，隨著地方性政黨的不斷壯大以及印度政治民主化進程的開啟，國大黨分別在1989-1991年、1996年、1998-2004年、2014年四次淪為反對黨，印度人民黨開始走上印度政治的舞臺，這導致印度聯(lián)邦政府對高等教育的控制能力走向衰弱。由此可見，近代印度的高等教育轉(zhuǎn)型受到印度政治體制、領導人風格以及國內(nèi)外形勢的共同影響，政府在其中的推動是一個持續(xù)但又分化的過程。本文采用歷史分析的方法，將印度近代的高等教育轉(zhuǎn)型分為四個階段：殖民地時期（1857-1947年），賈瓦哈拉爾·尼赫魯時期（1947-1964年），英迪拉·甘地時期（1966-1984年）以及改革轉(zhuǎn)型期（1984-2014年）?；诖耍疚脑噲D解構不同時期印度政府在高等教育轉(zhuǎn)型中扮演的角色及其嬗變過程。

一、精英控制下的聯(lián)邦大學：印度殖民地時期的高等教育（1857-1947年）

印度近代意義的高等教育體系的建立發(fā)軔于19世紀英國殖民統(tǒng)治時期，且為少數(shù)上層精英群體所把控。這是因為，殖民時期印度的高等教育主要為來自社會精英階層的印度人提供教育，以幫助他們將來能夠進入殖民政府的官僚機構工作。1857年，英國殖民者在其治下的三個中心城市（金奈、加爾各答和孟買）依據(jù)倫敦大學的模式復制建立了三所“聯(lián)邦大學”。[3]在這種模式中，大學是一種管理機構而非教學機構，其職能是通過設計課程、舉辦考試和授予學位來支持其附屬學院的運行，后者才是真正的教學機構，而真正能進入這些附屬學院接受教育的學生大多是用本地語言完成了中等教育的精英群體。Chaudhary（2012）等人關于1910年金磚國家教育支出的研究印證了這一點。具體看來，殖民地時期印度在校學生的生均支出較高，甚至超過了比較富裕的國家如日本，但同期整個國家適齡人口的人均教育投入?yún)s遠遠低于人均收入同水平的國家，例如秘魯。[4]Gallego（2010）認為，權力分化作為印度高等教育的重要特征，應該給地方政府更多的政策空間，尤其是要分配財政權力。然而，處于英國殖民統(tǒng)治下的印度，地方政府財政權力和民主政治的缺位，使得地方精英階層有能力控制政府并進而影響教育政策。[5]

值得注意的是，殖民地時期印度的一些有識之士曾嘗試對高等教育進行試驗性改革。1904年，印度通過《印度大學法案》，該法案促使印度建立了單一大學（沒有附屬學院的純教學機構），從而讓中央殖民政府對高等教育的投入程度更大。但好景不長，1919年通過的《印度政府法案》決定采用分權制，將管控高等教育的權力讓渡給地方邦政府。這使得一大批新大學建立和舊大學重組，聯(lián)邦大學及其治理結構也在地方各邦政府的管制之下又被重新建立起來。[6]因此，整個殖民地時期印度高等教育的“聯(lián)邦大學制”結構基本沒有改變。綜上所述，殖民地時期印度高等教育治理的特點是：聯(lián)邦制大學被建立，大學作為管理機構歸政府運營和所有。大學的附屬學院由私人控制，為精英階層提供高質(zhì)量的教育以幫助他們在殖民政府中謀得職位。聯(lián)邦殖民政府負責制定相應的政策，但沒有進一步的參與策略設置、資金分配和運營控制，導致財政權力的缺位，加之殖民時期的民主政治缺失，使得地方精英把持了這一時期的高等教育系統(tǒng)。

二、工業(yè)化進程中的準聯(lián)邦制：尼赫魯時期的高等教育轉(zhuǎn)型（1947-1964年）

印度獨立以后，正式成為一個民主聯(lián)邦制國家，這種政治體制在其1950年的憲法中得以確立。根據(jù)聯(lián)邦制的權力分配，教育歸各地方邦政府負責，即延續(xù)了1919年法案的規(guī)定。但與此同時，印度憲法又賦予了聯(lián)邦政府在教育發(fā)展方面非常強大的權力，這極大地削弱了地方各邦政府的自主權，有學者將印度的這種治理結構稱為“準聯(lián)邦制”。[7]與強大權力相對應的是聯(lián)邦政府也擔負了很大的責任。憲法規(guī)定，聯(lián)邦政府不僅要協(xié)調(diào)和制定高等教育的各種標準，同時要為全國性的科學和技術教育機構提供資助。如果議會通過立法將某個機構提升到國家級別，這個機構將自動納入聯(lián)邦政府的控制范圍并獲得相應的資助。

這一時期尼赫魯控制的國大黨無論是在聯(lián)邦層面還是地方各邦層面都牢牢處于統(tǒng)治地位。為了滿足印度工業(yè)化進程的需要，憲法賦予聯(lián)邦政府在高等教育領域的權力被進一步延伸。1950年至1961年，聯(lián)邦政府集中統(tǒng)一管理的印度理工學院建立。此外，聯(lián)邦和各地方邦政府共同推進的區(qū)域性職業(yè)學院也建立起來。這些機構大多以議會的特別法案的名義建立，或者作為國家級重點機構，以確保它們在聯(lián)邦政府的控制之下。此外，該時期印度地方邦政府的教育資金都來自于中央稅收并按照人口基數(shù)公式來分配，而這實質(zhì)上是一種聯(lián)邦政府有效壓縮地方各邦政府自主權的方法，也因此導致各邦在教育基礎設施方面匱乏的不良后果?！案鞯胤桨钫_始對尼赫魯?shù)闹醒爰瘷嘈袨橛性絹碓蕉嗟呐u和不滿，因為教育本來是他們的地盤。”[8]然而，地方邦政府并沒有完全退出尼赫魯時期印度高等教育的舞臺，雖然它們對地方高等教育的控制并未得到法律的保障。由于公立大學的招生數(shù)額有限，各地方邦政府開始將一部分來自聯(lián)邦政府的經(jīng)費作為私立學院的運營資金，以達到錄取更多學生的目的。憑借這一舉措，各邦政府通過聯(lián)邦大學把控了私立學院的教師聘用、學費確定、課程設計以及教師工資等核心權力。因此，在這個過程中私立學院雖然得以擴張，但實質(zhì)上則被地方邦政府收編。

概而述之，尼赫魯時期印度高等教育的準聯(lián)邦制形態(tài)受到聯(lián)邦政府和地方各邦政府雙向驅(qū)動，兩級政府政治權力的博弈和平衡共同決定了該時期印度高等教育系統(tǒng)的結構形態(tài)。聯(lián)邦政府為了滿足印度工業(yè)化對大量優(yōu)秀畢業(yè)生的需求，控制了大量單一技術學院并為之提供充足資金，但卻因為無法為各邦提供大量經(jīng)費而喪失了私立學院的控制權。地方各邦政府抓住了這一有利時機，通過資金分流實現(xiàn)了對私立學院的“國有化”，并達成了高等教育擴張的目的。然而，隨著入學率的快速增長，尼赫魯執(zhí)政晚期印度高等教育的質(zhì)量開始呈現(xiàn)兩極分布，大眾化與精英化進程呈現(xiàn)雙向無矛盾發(fā)展。聯(lián)邦和各地方邦政府高度控制著各自的勢力范圍，這是尼赫魯政府試圖完成高等教育的“質(zhì)變”和“量變”雙元目標的顯著特征：聯(lián)邦政府通過新建具有自主權力的院校招收全國最好的學生來聚焦“提高質(zhì)量”的目標，各邦則通過增加低等級學院的數(shù)量來滿足中產(chǎn)階級對高等教育的需要，以達到“數(shù)量擴張”的目標。然而，數(shù)量龐大的地方院校根本不具備提供高水平教育的能力，且不斷增長的入學率導致印度高等教育質(zhì)量在該時期整體上的不斷下降。

三、集權分化中的平民立場：英迪拉·甘地時期的高等教育轉(zhuǎn)型（1966-1984年）

1966年到1984年的18年間，英迪拉·甘地曾兩度當選印度總理，執(zhí)政時間長達16年，對印度高等教育的發(fā)展產(chǎn)生很大影響。甘地夫人更加關心農(nóng)村和貧困問題，這使得印度政府的執(zhí)政重心開始從教育促進工業(yè)化進程向促進社會公平轉(zhuǎn)移。在高等教育方面，則表現(xiàn)為政府對精英型工程教育和職業(yè)教育的態(tài)度轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在《1966年教育委員會報告》和《1968年國家教育政策》中，政府開始強調(diào)多語種教學、農(nóng)業(yè)教育和成人繼續(xù)教育的重要性。聯(lián)邦政府還呼吁，減慢各邦高等教育擴張的速度，建議地方邦政府只有在兼顧資金和質(zhì)量要求的情況下才給新建大學頒發(fā)特許狀。此外，1969年大學撥款委員會也呼吁撤回大學內(nèi)部決策機構中的政治代表，并給予大學長期資助以賦予其學術自治。1976年的印度憲法修正案認為，高等教育的供給是各地方邦政府的主要任務，而聯(lián)邦政府則主要負責監(jiān)管質(zhì)量。[9]由此可見，在甘地夫人站在平民立場上制定的高等教育發(fā)展政策中，聯(lián)邦政府在有意識地給各地方邦政府和大學分權。

這一時期印度聯(lián)邦政府和各地方政府之間的關系撲朔迷離。一方面，雖然一些地方政黨在意識形態(tài)上對甘地夫人傾向于農(nóng)村和貧困人口的教育政策抱有同情，例如成功執(zhí)掌喀拉拉邦和西孟加拉邦的共產(chǎn)黨就是如此，但是他們在接受甘地夫人的政策舉措時卻很矛盾。這是因為，大多數(shù)政黨在地方政治中的主要對手就是國大黨，如果接受甘地夫人的政策則可能被視為與國大黨結盟。此外，甘地夫人的個人氣質(zhì)對此時期印度高等教育發(fā)展的影響同樣值得注意。克里曾經(jīng)這么說：“與她的父親尼赫魯相比，英迪拉·甘地的執(zhí)政風格更加強硬。因此，政治局勢在她的統(tǒng)治下完全不同。國大黨的勢力有所衰退，英迪拉總是對政治挑戰(zhàn)充滿疑慮，她希望把自己當成窮苦大眾的斗士，從而在印度再造一個強大的政治中心?！盵10]因此，雖然國大黨繼續(xù)主導了印度的國家政治，但在甘地夫人的后半段任期，國大黨對地方政治的控制日漸削弱。加之一些地方政黨實力的日益壯大，聯(lián)邦政府的權力不斷受到挑戰(zhàn)。這使得許多意在促進教育公平的政策受到掣肘，而聯(lián)邦政府對教育資金的控制也限制了入學率的增長，僅僅只達到尼赫魯時期的一半。與前兩個階段相比，雖然英迪拉執(zhí)政時期起主導作用的仍是聯(lián)邦政府，但其在意識形態(tài)上開始向平民立場靠攏，并希望同時達成精英教育擴張和教育公平的雙元目標。在兩級政府的責任分配中，聯(lián)邦政府繼續(xù)資助精英高等教育，而地方各邦政府則負責后者，讓更多弱勢群體獲得大學教育的機會。

四、私有化進程中的權力分野：改革轉(zhuǎn)型期的高等教育轉(zhuǎn)型（1984-2014年）

1984年甘地夫人執(zhí)政結束后，業(yè)界廣泛認為印度開始步入政治民主化的進程，并隨之拉開市場化、私有化和全球化的改革大幕。大部分的地方政黨代表著長期被忽視的大量弱勢群體，以種族利益為核心聯(lián)接在一起，勢力范圍持續(xù)壯大。有研究顯示，1989年，地方性政黨已經(jīng)滲透到所有的國家部門，到1998年，他們已經(jīng)開始主導印度的地方政治，高等教育的發(fā)展也不例外。[11]例如，按照印度憲法的要求，聯(lián)邦政府通過平權行動（affirmative action）在高校中給弱勢群體學生保留了22.5%的席位。隨著政治民主化的推進和治理權力的下放，各地方邦政府獲得了實施平權行動的權力，這使得少數(shù)民族的受益人數(shù)達到了憲法規(guī)定的兩倍之多，且在公立大學和私立院校都有實行。這表明，盡管此時期印度聯(lián)邦政府和各地方邦政府之間在高等教育發(fā)展上存在共同的發(fā)展意愿和目標，但兩級政府在理解和實現(xiàn)目標的方法上卻不盡相同。

全球化進程也給印度高等教育帶來重大影響，它使得除了弱勢群體之外的中產(chǎn)階級也呼吁擴大教育規(guī)模，以獲得職業(yè)教育來應對競爭。這標志著大學的擴張不再僅僅關注精英階層對通識教育的需求，而開始尋求普通民眾的支持。這種大眾化運動的結果是地方邦政府對高等教育的支出比例急劇上升，2009年達到總開支的19%，是其中最大的一筆單項支出。[12]事實上，雖然名義上說印度高等教育主要依靠聯(lián)邦政府撥款資助，但從上個世紀70年代開始到2010年，各邦從聯(lián)邦政府獲得的實際資助不足高等教育財政收入的5%，絕大部分（76%）資金來自于地方邦財政。面對巨大的財政緊縮，各邦政府在1980年代末開始授予私人承辦高等教育的權力，并在隨后加速了這一進程。Agarwal認為，這種私立教育的繁榮得益于印度中產(chǎn)階級收入的增加。從1983年到2003年，印度人均私人教育支出翻兩番，從占家庭收入的1.2%增至4.4%。高等教育的私有化減輕了政府負擔，使得聯(lián)邦政府和地方各邦政府在此項上的花費一直低于GDP的0.5%。[13]雖然印度政府隨后出臺了一些“非商業(yè)化”條款來約束這種私有化進程，但是受到“無需政府補貼即可持續(xù)性投資”的驅(qū)動，成千上萬的私立學校開始建立，導致院校數(shù)量的暴漲。如2008年印度建立了1691所新“技術院?！?，95%都是不受財政資助的私立學校，平均在校生少于1000名。在個體院校層面，私立院校負責完成各邦政府的委托并主動接受其監(jiān)管。聯(lián)邦大學負責為其制定學術標準，包括教師資格、課程內(nèi)容、考試以及財務標準。地方各邦政府則有權任命各種委員會的代表，規(guī)定學費金額和配額體系，有些邦（馬哈拉施特拉邦）還會為私立院校提供資助。因此，印度政府在其高等教育私有化的進程中仍然扮演重要角色。

盡管聯(lián)邦政府有意要減少對大學的控制，但這個時期的印度高等教育的決策制定模式并沒有像歐洲一樣從“國家控制”走向“國家監(jiān)督”。[14]2003年，代表聯(lián)邦政府的大學撥款委員會曾試圖通過下放課程設置與評估的權力來減少大學對附屬學院的控制，但作為附屬學院最高決策機構仍然受到聯(lián)邦大學的控制，并進而受到地方邦政府的控制。此外，撥款委員會希望附屬學院在其監(jiān)督下進行自治，并許諾給予學院一部分經(jīng)費補貼作為回報，以求形成“遠距離監(jiān)督”的格局。然而，這些政策和措施并未奏效。到2012年初，僅有大約250所附屬學院轉(zhuǎn)向自治，不到院?？倲?shù)（25861所）的百分之一。這主要是因為，聯(lián)邦大學在通過質(zhì)量認證來幫助各地方邦政府保障附屬學院的教學質(zhì)量方面占有絕對控制權，但同時又不愿意與大學撥款委員會來共享收益或附屬學院的控制權。本質(zhì)上則是因為印度獨立以后的地方邦政府已經(jīng)牢牢控制住聯(lián)邦大學，不愿意讓聯(lián)邦政府在其控制范圍內(nèi)分得一杯羹。受到財政緊縮的影響，未能接受經(jīng)費補貼的附屬學院開始轉(zhuǎn)向企業(yè)型管理，尤其是在設備管理、教師招聘和非配額類招生方面。這種管理哲學的變化以及招生規(guī)模的驟增導致教學質(zhì)量的下降。由于基礎設施建設不足和超負荷的教學任務，許多附屬學院難以達到其所屬大學的學術標準。除了支持附屬學院自治，印度聯(lián)邦政府還出臺一些其他政策來保障質(zhì)量，包括讓外國大學進駐印度提供高等教育；建立新的權力凌駕于地方聯(lián)邦大學之上的國家監(jiān)管機構等，但由于受到地方政治力量的反對至今仍未頒布和推行。[15]

綜上所述，改革轉(zhuǎn)型期的印度政府通過相對較低且有效的經(jīng)費支出，建立起了規(guī)模龐大且對市場高度敏感的高等教育體系，并成功應對來自全球化、政治民主化以及分權化等進程的壓力。在此期間，印度高校的數(shù)量以23.5%的年增長率暴增。然而，各地方邦政府通過配置地方資源不斷擴大對聯(lián)邦大學的控制，從而深度參與到印度高等教育治理的進程當中，極大地擠壓了印度憲法所規(guī)定的聯(lián)邦政府在高等教育質(zhì)量保障上的作用，使得各種質(zhì)量保障計劃無從實施并進而導致質(zhì)量下降。

五、結語

與許多其他國家一樣，印度的高等教育體系從一個規(guī)模較小并由精英挾制的系統(tǒng)逐漸演變?yōu)辇嫶蟮墓蚕到y(tǒng)，這個過程是在印度聯(lián)邦政府和地方各邦政府的聯(lián)合推動下實現(xiàn)的。印度作為民主聯(lián)邦制國家，高等教育是執(zhí)政黨獲得政治合法性的關鍵途徑之一。這一內(nèi)在規(guī)定性以及執(zhí)政黨對中央和地方兩級政府的控制程度決定了不同時期印度高等教育的發(fā)展格局?？偟膩砜矗瑥闹趁竦貢r期的地方精英挾持，到工業(yè)化時期國大黨一黨獨大，再到英迪拉時期國大黨的平民立場，最后到轉(zhuǎn)型期的私有化進程，印度高等教育轉(zhuǎn)型中的權力重心經(jīng)歷了從聯(lián)邦政府向各地方邦政府的下移過程。在弱勢群體要求高等教育擴張的壓力下，各地方邦政府成功接管了聯(lián)邦政府授權的平權行動，并通過控制聯(lián)邦大學成功抵御了聯(lián)邦政府試圖對私立學院進行的控制。通過高等教育的私有化改革，各地方邦政府較為成功地運用較低的生均成本提升了高等教育的入學率并促進了高等教育的起點公平，可以說在印度高等教育大眾化的過程中扮演了主導角色。

2014年5月，印度新總理納倫德拉·莫迪領導的人民黨成為執(zhí)政黨，這預示著印度國大黨一黨獨大的歷史已經(jīng)一去不復返，開始與人民黨分庭抗禮。新政府強調(diào)經(jīng)濟自由化和實用主義，仍然在持續(xù)地推進民主化和私有化進程?？梢灶A見的是，政府分權仍然是莫迪時代印度高等教育轉(zhuǎn)型的核心特征。但從上文的分析中可以看出，由于聯(lián)邦政府在與地方各邦政府的博弈中節(jié)節(jié)敗退，致使聯(lián)邦層面的各種高等教育質(zhì)量保障措施無從實施。各地方邦政府在追求以較低的生均成本快速提升入學率的過程中亦無暇顧及私立學院的教育質(zhì)量。因此，除了像印度理工學院這樣受聯(lián)邦政府控制的精英大學在經(jīng)費投入和教育質(zhì)量方面得到了保障，印度絕大部分非精英大學的教育質(zhì)量都令人堪憂。更需要注意的是，印度高等教育大眾化進程中絕大部分來自社會底層弱勢群體的學生都進入了這些質(zhì)量堪憂的大學。這將會進一步積累整個高等教育系統(tǒng)的不公平程度，而政府分權則有可能會擴大這種系統(tǒng)性風險。新時期，印度民眾在滿足數(shù)量需求后對教育質(zhì)量的要求不斷嚴苛，私立學院等非精英大學的教育質(zhì)量問題已經(jīng)擺上新政府的案頭。可以預見的是，如何提升這些大學的教育質(zhì)量和減少不同社會階級的學生在高等教育結果方面的不公平，將是未來很長一段時間內(nèi)印度高等教育的轉(zhuǎn)型目標。莫迪政府將如何應對，我們拭目以待。

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（責任編輯陳志萍）