摘 要 緊急狀態(tài)在當(dāng)前社會(huì)較為多發(fā)，由于各類(lèi)緊急狀態(tài)出現(xiàn)生往往沒(méi)有預(yù)兆，難以防范，對(duì)行政權(quán)力的依賴(lài)也因此非常高?；诖?，本文以緊急狀態(tài)與行政權(quán)力概述作為出發(fā)點(diǎn)，分析運(yùn)用行政權(quán)力應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的原則、以法律控制緊急狀態(tài)下行政權(quán)力的必要性等內(nèi)容，并著重給出目前我國(guó)緊急狀態(tài)相關(guān)立法的不足以及可行的強(qiáng)化建議，旨在通過(guò)分析明確狀況，完善理論，更好的指導(dǎo)后續(xù)工作。

關(guān)鍵詞 緊急狀態(tài) 行政權(quán)力 法律控制 法律條文

作者簡(jiǎn)介：宋銳，河南科技大學(xué)法學(xué)院碩士。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.057

在面對(duì)緊急狀況時(shí)，如何保障民眾權(quán)益和社會(huì)財(cái)富免受損失，是各國(guó)、各地面臨的共同任務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)需要政府部門(mén)進(jìn)行組織、執(zhí)行，這對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用提出了較高要求?？傮w來(lái)看，目前各國(guó)的緊急狀態(tài)處理帶有一定的共通性，這種共通性的突出體現(xiàn)是行政的高效率，隨著時(shí)代不斷發(fā)展，緊急狀況和行政權(quán)力之間的矛盾也日益突出，分析緊急狀態(tài)下行政權(quán)力的法律控制，對(duì)后續(xù)工作有一定的積極意義。

一、緊急狀態(tài)與行政權(quán)力概述

（一）緊急狀態(tài)概述

緊急狀態(tài)，是指發(fā)生或者即將發(fā)生特別重大突發(fā)事件的危險(xiǎn)狀態(tài)，國(guó)家機(jī)關(guān)通常要行使緊急權(quán)力，對(duì)事件進(jìn)行控制、消除安全隱患、降低社會(huì)危害、解除實(shí)際威脅，相關(guān)行政行為是按照憲法、法律規(guī)定的權(quán)限進(jìn)行的。隨著社會(huì)發(fā)展，緊急狀態(tài)事件呈現(xiàn)逐漸增加的趨勢(shì)，近年來(lái)，多發(fā)于戰(zhàn)亂地區(qū)的自殺性襲擊、各地的火災(zāi)，自然災(zāi)害等，均屬于緊急狀態(tài) 。

（二）行政權(quán)力對(duì)緊急狀態(tài)的控制作用

一般來(lái)說(shuō)，緊急狀態(tài)出現(xiàn)后，各地的行政部門(mén)需要進(jìn)行緊急應(yīng)對(duì)，包括控制險(xiǎn)情、疏散群眾，善后處理等等。由于大部分緊急狀態(tài)發(fā)生在公共場(chǎng)合，或者會(huì)造成較大影響，不可能依靠民眾自發(fā)處理，而且資源調(diào)運(yùn)、統(tǒng)籌組織等工作也是民眾無(wú)法完成的，行政機(jī)關(guān)往往是應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的核心。

二、運(yùn)用行政權(quán)力應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的原則

（一）適當(dāng)原則

運(yùn)用行政權(quán)力應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的首要原則是適當(dāng)原則。所謂適當(dāng)原則，是指政府職能部門(mén)在行使行政權(quán)力時(shí)，要充分考慮緊急狀態(tài)的級(jí)別，避免由于部署不當(dāng)導(dǎo)致緊急狀態(tài)無(wú)法得到有效控制，或者由于處理不當(dāng)導(dǎo)致其他后續(xù)問(wèn)題 。

（二）集中原則

集中原則是指行政權(quán)力的集中，其反應(yīng)的核心是行政權(quán)力的高效行使，可以理解為“專(zhuān)事專(zhuān)管”、職權(quán)明確。此外，集中原則還包含資源、人力、財(cái)力方面的集中，當(dāng)大規(guī)模緊急狀態(tài)發(fā)生時(shí)，需要行政部門(mén)集中力量進(jìn)行救災(zāi)、善后工作。如某地出現(xiàn)地震，應(yīng)由政府部門(mén)組織救援工作，如果人力、物力等無(wú)法有效集中，勢(shì)必導(dǎo)致救援工作難以進(jìn)行。

（三）簡(jiǎn)化原則

簡(jiǎn)化原則是在應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)時(shí)，行政工作應(yīng)是簡(jiǎn)單、直接、流程化、模式化的，從而最大程度上保證工作的效率 。

三、以法律控制緊急狀態(tài)下行政權(quán)力的必要性

（一）保證行政行為合法

依法治國(guó)是我國(guó)的基本國(guó)策，“法制化”建設(shè)則是我國(guó)當(dāng)前階段的主要目標(biāo)，行政權(quán)力是國(guó)家政府部門(mén)的主要權(quán)力，直接影響國(guó)家各項(xiàng)工作和社會(huì)生產(chǎn)生活，這要求一切行政行為必須在法律允可的范圍內(nèi)進(jìn)行，應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的行政權(quán)力同樣如此。

（二）便于問(wèn)題分析和追責(zé)

通過(guò)法律控制緊急狀態(tài)下的行政權(quán)力，對(duì)于問(wèn)題分析和追責(zé)有一定的作用，這種作用體現(xiàn)在規(guī)范化的工作流程、模式化的處理方式等方面 。

（三）避免權(quán)力濫用

權(quán)力濫用問(wèn)題在各國(guó)行政系統(tǒng)中均是較為常見(jiàn)的，無(wú)論“三權(quán)分立”還是民主集中制原則，由于各類(lèi)實(shí)際管理工作均要由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，當(dāng)緊急狀態(tài)出現(xiàn)后，為求快速進(jìn)行處理，在缺少法律支持的情況下，行政人員很可能出現(xiàn)權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)或者權(quán)力濫用等問(wèn)題。

（四）保障民眾權(quán)益

以法律控制緊急狀態(tài)下行政權(quán)力，能夠有效的保證民眾利益，使行政權(quán)力得到約束。大部分情況下，緊急狀態(tài)下的受害群體都是普通民眾，在進(jìn)行救災(zāi)和善后等工作時(shí)，民眾的權(quán)益也是相關(guān)部門(mén)關(guān)注的重點(diǎn)，在缺少法律控制的情況下，行政權(quán)力的運(yùn)用不當(dāng)很可能造成民眾利益受損。

四、目前我國(guó)緊急狀態(tài)相關(guān)立法的不足

（一）緊急狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)不明確

緊急狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)較為模糊，除去大型自然災(zāi)害、火災(zāi)等情況下，其他情況如何加以界定，是法律控制需要注意的核心問(wèn)題。比如我國(guó)至今沒(méi)有一部完整統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)法》，緊急狀態(tài)的界定以及處理方式僅在憲法和一些規(guī)范性法律文件中有所涉及，而且大部分是應(yīng)對(duì)單一事件的。由于社會(huì)處于持續(xù)發(fā)展中，這些針對(duì)單一事件的法律條文往往不具有代表性，不能應(yīng)對(duì)新情況，導(dǎo)致緊急狀態(tài)出現(xiàn)時(shí)，無(wú)法采取具有合法性依據(jù)的應(yīng)急處置措施，也難以建立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、組織、指揮系統(tǒng)，導(dǎo)致緊急狀態(tài)無(wú)法得到有效控制。

（二）政府職能部門(mén)權(quán)責(zé)劃分不明

“專(zhuān)事專(zhuān)管”是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的一大趨勢(shì)，也是政府部門(mén)行政權(quán)力運(yùn)用的要求，在法律控制的基本前提下，需要明確進(jìn)行政府職能部門(mén)權(quán)責(zé)劃分，然而目前來(lái)看，我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的緊急狀態(tài)管理機(jī)構(gòu)，也缺乏統(tǒng)一應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制，政府部門(mén)的分工不夠明確，這些對(duì)于緊急狀態(tài)的處理和控制十分不利。法律控制的基本追求是使行政權(quán)力合法、高效，更好的應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)，立法工作和實(shí)踐工作的結(jié)合有助于清楚地劃分上下級(jí)政府之間的權(quán)限、政府各部門(mén)之間權(quán)限，建立應(yīng)對(duì)緊急事件的高效行政體系需要相關(guān)部門(mén)在后續(xù)工作中給予重視。

（三）沒(méi)有足夠細(xì)化的法律條文

細(xì)化的法律條文可以保證各項(xiàng)工作有法可依，緊急狀態(tài)下的行政權(quán)力運(yùn)用存在一定的特殊性，這更要求完善的、細(xì)化的法律條文作為支撐。比如上文所述的救災(zāi)款運(yùn)用問(wèn)題。如果在法律條文中明確規(guī)定救災(zāi)款的運(yùn)用方式和比例，則可以有效防止人員擅用救災(zāi)款，也便于對(duì)不當(dāng)行為進(jìn)行追責(zé)。同時(shí)，細(xì)化的法律條文也有利于相關(guān)工作形成模式，流程化、規(guī)范化進(jìn)行，確保法律控制下行政權(quán)力行使的高效率。endprint

（四）監(jiān)督機(jī)制沒(méi)有對(duì)應(yīng)完善

緊急狀態(tài)下政府行使行政權(quán)力具有集中性、簡(jiǎn)化性等特點(diǎn)，這意味著很多政令的下達(dá)可能是無(wú)法得到有效監(jiān)督的。從立法監(jiān)督上看，緊急事件發(fā)生后，為防止政府行政權(quán)力濫用，立法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的一些行為進(jìn)行全程監(jiān)督。但目前我國(guó)應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)的法律并不完善，監(jiān)督工作因此即沒(méi)有明確的工作重點(diǎn)，也缺乏基本的法律依據(jù)，不利于緊急狀態(tài)下行政權(quán)力的監(jiān)督，政府可能在非法情況下擴(kuò)大權(quán)力范圍或者侵害民眾利益，后續(xù)工作中需就這一情況思考解決辦法。

五、強(qiáng)化緊急狀態(tài)下行政權(quán)力法律控制的建議

（一）明確緊急狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)

緊急狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的明確，是法律控制下開(kāi)展后續(xù)工作的主要要求和基礎(chǔ)，后續(xù)工作中，首先應(yīng)將“緊急狀態(tài)”引入憲法，并盡快制定完整的、涵蓋各方面情況的《緊急狀態(tài)法》，使其與憲法相呼應(yīng)，構(gòu)成我國(guó)緊急狀態(tài)法律體系的核心。以《緊急狀態(tài)法》的制訂為例，具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)要求人員應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)廣泛收集緊急狀態(tài)的各類(lèi)信息，并總結(jié)其發(fā)展趨勢(shì)和特點(diǎn)，作為數(shù)據(jù)依據(jù)充實(shí)到《緊急狀態(tài)法》中，并根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際區(qū)別不斷完善細(xì)節(jié)內(nèi)容?！毒o急狀態(tài)法》應(yīng)包括緊急狀態(tài)標(biāo)準(zhǔn)、啟動(dòng)程序、民眾以及行政機(jī)關(guān)的法律職責(zé)和義務(wù)、應(yīng)急辦法等等。尤其應(yīng)注意的是，《緊急狀態(tài)法》應(yīng)給定民眾權(quán)益的保護(hù)內(nèi)容，避免行政權(quán)力濫用導(dǎo)致民權(quán)受損。

（二）明確職責(zé)劃分

以法律控制作為基本要求，強(qiáng)化緊急狀態(tài)下行政權(quán)力的核心措施之一是明確進(jìn)行職責(zé)劃分。上一小節(jié)給出了制定《緊急狀態(tài)法》、將“緊急狀態(tài)”引入憲法等基本建議，職責(zé)劃分也可以在此基礎(chǔ)上具體進(jìn)行。首先，要求各地建立專(zhuān)門(mén)的“緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)辦公室”，該辦公室應(yīng)獨(dú)立在消防部門(mén)、公安部門(mén)之外，不具備行政權(quán)力，只進(jìn)行緊急狀態(tài)的捕捉和警報(bào)，并對(duì)行政權(quán)力的行駛進(jìn)行監(jiān)督，直接隸屬于當(dāng)?shù)刈罡吡⒎ú块T(mén)，做到“專(zhuān)事專(zhuān)管”。其次，要健全現(xiàn)行有關(guān)緊急狀態(tài)的單行法律，特別針對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)中層出不窮的新情況，并將各類(lèi)緊急狀態(tài)與對(duì)應(yīng)部門(mén)掛鉤，如自然災(zāi)害應(yīng)預(yù)警與氣象部門(mén)形成聯(lián)系，消防工作則主要由消防部門(mén)負(fù)責(zé)?？傮w來(lái)看，由于緊急事件所具有的基本屬性是相同的，也應(yīng)建立具有統(tǒng)一指導(dǎo)價(jià)值的法律文件，明確各部門(mén)職責(zé)劃分的同時(shí)給出綜合指導(dǎo) 。

（三）細(xì)化法律條文

有關(guān)緊急狀態(tài)的法律條文目前來(lái)看并不完善，這給法律控制工作帶來(lái)了很多不利影響，細(xì)化法律條文因此顯得十分必要，除了上文所述的大數(shù)據(jù)收集分析法外，還可以將《戒嚴(yán)法》、《傳染病防治法》等法律的部分條文作為參考，生成具有綜合指導(dǎo)意義的法律條文，指導(dǎo)緊急狀態(tài)下的行政權(quán)力運(yùn)用。應(yīng)用該方式時(shí)，需要明確參考法律和《緊急狀態(tài)法》之間的差別，避免概念混用。尤其需要注意的是，法律條文的完善應(yīng)注意保護(hù)民眾隱私權(quán)，比如《傳染病防治法》，在控制疫情時(shí)，對(duì)于被感染的民眾應(yīng)進(jìn)行隔離治療，但不宜隨意泄露民眾信息，使民眾權(quán)利得到基本的尊重。法律條文的持續(xù)完善還可以通過(guò)開(kāi)放法律平臺(tái)的方式進(jìn)行，政府部門(mén)可以在門(mén)戶(hù)網(wǎng)站上設(shè)立交互平臺(tái)，請(qǐng)民眾就緊急狀態(tài)下的行政權(quán)力運(yùn)用獻(xiàn)言獻(xiàn)策，選取其中較有價(jià)值的作為立法工作的參考，持續(xù)完善法律條文。

（四）完善監(jiān)督體制

監(jiān)督體制的完善可以借鑒國(guó)外緊急狀態(tài)制度，也可以建立層次化的監(jiān)督體系使監(jiān)督工作得到實(shí)際落實(shí)。對(duì)國(guó)外進(jìn)行借鑒，主要包括緊急狀態(tài)的宣布、防控機(jī)制的啟動(dòng)、事故原因調(diào)查和追責(zé)制度等，其參考價(jià)值應(yīng)視社會(huì)發(fā)展實(shí)際水平而定。層次化的監(jiān)督體系可以在當(dāng)前階段直接提升相關(guān)工作水平，應(yīng)通過(guò)法律方式給予明確。立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快出臺(tái)法律，要求各地建立獨(dú)立于現(xiàn)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)外的緊急狀態(tài)監(jiān)督小組，并將小組與“緊急狀態(tài)應(yīng)對(duì)辦公室”融為一體，選取一位領(lǐng)導(dǎo)人集中負(fù)責(zé)，下設(shè)各個(gè)監(jiān)督部門(mén)，分別對(duì)應(yīng)資金使用、物質(zhì)分配、人員管理、預(yù)警機(jī)制等等環(huán)節(jié)，針對(duì)所有工作進(jìn)行監(jiān)督，使緊急狀態(tài)下的行政權(quán)力在一定壓力下行使，這一措施有助于控制權(quán)力濫用等問(wèn)題，使法律控制落到實(shí)處。

六、總結(jié)

通過(guò)分析緊急狀態(tài)下行政權(quán)力的法律控制，了解了相關(guān)基本內(nèi)容?？傮w來(lái)看，行政權(quán)力有利于控制緊急狀態(tài)，應(yīng)用原則包括適當(dāng)、集中、簡(jiǎn)化等。通過(guò)法律控制緊急狀態(tài)下的行政行為，有利于保證行政行為的有效性，但目前我國(guó)相關(guān)立法工作較為滯后，監(jiān)督也不完善，可以通過(guò)明確緊急狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)、明確職責(zé)劃分、細(xì)化法律條件、完善監(jiān)督體制等進(jìn)行優(yōu)化。后續(xù)工作中，應(yīng)用上述理論有利于通過(guò)行政權(quán)力應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)。

注釋?zhuān)?/p>

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