李素新+李秀梅+郭越

摘 要 對于我國農(nóng)戶來說，土地就是自己生長的命脈，土地的重要性可見一斑。正因如此，有關(guān)農(nóng)村土地的問題是否能夠被很好地解決，與農(nóng)戶的切身利益息息相關(guān)，甚至?xí)绊懙轿覈麄€社會的穩(wěn)定與發(fā)展。而在農(nóng)村實(shí)行的土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度對我國目前所存在的人地矛盾的化解有積極作用。本文主要通過調(diào)查問卷的形式收集數(shù)據(jù)，針對461份關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行探討。在分析中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)能否進(jìn)行流轉(zhuǎn)，基本沒有持異議。主要問題在于農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地積極性不高、擔(dān)心流轉(zhuǎn)后土地用途發(fā)生變化、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機(jī)制不健全。本文針對這些問題進(jìn)行探索并提出建議。

關(guān)鍵詞 土地承包 經(jīng)營權(quán) 流轉(zhuǎn) 經(jīng)營戶 農(nóng)村土地

作者簡介：李素新，遼寧工程技術(shù)大學(xué)，本科生，研究方向：民事訴訟法；李秀梅、郭越，遼寧工程技術(shù)大學(xué)。

中圖分類號：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.043

土地流轉(zhuǎn)的概念是說土地所有者或土地承包經(jīng)營者按照一定的方式將自己的土地所有權(quán)或者承包經(jīng)營權(quán)讓與他人的行為，是家庭承包經(jīng)營制度的延伸和發(fā)展。而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意思則是說，以不違背社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以及相關(guān)的法律規(guī)范為背景，對一定區(qū)域內(nèi)的土地資源以特定方法實(shí)施有效配置的過程?！案母镩_放以來，我國農(nóng)村出現(xiàn)了以土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重建為核心的經(jīng)濟(jì)體制改革，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立突破了計劃經(jīng)濟(jì)體制下‘集體所有、集體經(jīng)營的土地產(chǎn)權(quán)制度” 。案例表明，“以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度” 。然而在我國一些農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)制度也產(chǎn)生了一系列問題。本文通過社會調(diào)查的方式收集數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行探討與研究并提出完善建議。

一、調(diào)查與樣本基本情況

本次調(diào)查對象是遼寧省阜蒙縣農(nóng)民，采用隨機(jī)調(diào)查的方法進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查時間從2017年8月上旬開始到2017年9月上旬結(jié)束，調(diào)查時間持續(xù)一個月。此次調(diào)查實(shí)際發(fā)放調(diào)查問卷461份，回收461份，回收率高達(dá)100%，有效問卷461份，本次調(diào)查對象的基本信息見下表一。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題

（一）農(nóng)民對流轉(zhuǎn)土地積極性不高

在現(xiàn)有土地所有制模式下，目前農(nóng)村剩余勞動力已所剩無幾，并且青年農(nóng)民的種田熱情已跌至谷底。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)格局下，當(dāng)現(xiàn)存農(nóng)村老齡人口無力承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)任務(wù)的時候，農(nóng)業(yè)將面臨很大危險。在這種情況下，必須讓農(nóng)村土地能夠適度規(guī)模經(jīng)營，從而保障糧食安全并產(chǎn)生規(guī)模效益，讓部分農(nóng)民從土地中轉(zhuǎn)移出來進(jìn)而促進(jìn)城鎮(zhèn)化。而隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，推進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)以盤活資源和擴(kuò)大內(nèi)需可謂正當(dāng)其時。但是，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并不順利，由此引發(fā)的糾紛經(jīng)常發(fā)生。據(jù)調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民大都持保守態(tài)度，普遍不愿意動用土地，大部分農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性并不高。

表一

（二）土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全

根據(jù)調(diào)查，大多數(shù)人認(rèn)為鄉(xiāng)政府應(yīng)該對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的問題進(jìn)行監(jiān)管，認(rèn)為應(yīng)由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)管的僅占不到15%，認(rèn)為應(yīng)該由原土地承包經(jīng)營著監(jiān)管的占不到20%?？傊瑢τ谵r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的糾紛具體讓誰負(fù)責(zé)，沒有定論。然而事實(shí)卻是在實(shí)踐過程中，經(jīng)常會出現(xiàn)各種各樣的事故和意外，而承包經(jīng)營者往往無處申訴或申訴之后無人解決，這足以見得，在農(nóng)村，有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制方面，仍有許多問題尚待解決。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中問題發(fā)生的原因

（一）相關(guān)政策的宣傳力度不夠

國家每出臺一項(xiàng)政策都需要各級政府部門通過各種方式傳達(dá)給經(jīng)營戶。但是在實(shí)際宣傳過程中，往往由于宣傳者自身并沒有意識到政策對于農(nóng)戶的重要性，因而在宣傳過程中，采用的宣傳方式很少有讓百姓簡明易懂、喜聞樂見的。不適當(dāng)?shù)男麄鞣绞街苯訉?dǎo)致經(jīng)營戶無法真正了解國家的政策，甚至對相關(guān)政策存在誤解，這對于開展土地流轉(zhuǎn)工作非常不利。也是導(dǎo)致農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)積極性不高的重要原因。

（二）農(nóng)戶質(zhì)疑土地流轉(zhuǎn)會給自己帶來收益

在部分農(nóng)村地區(qū)，一些部門將土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)作為增加財政收入的渠道，和資本結(jié)合，利用種種手段、甚至動用警力強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行流轉(zhuǎn)，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)有合法權(quán)益的有效實(shí)現(xiàn)。這產(chǎn)生了極壞的示范效應(yīng)。接近70%的農(nóng)民擔(dān)心在土地被強(qiáng)行流轉(zhuǎn)后，土地用途發(fā)生改變，而對自己的利益造成影響。因而質(zhì)疑土地流轉(zhuǎn)方式會給自己帶來較大收益，造成了對土地流轉(zhuǎn)積極性不高的后果。

（三）農(nóng)村社會保障制度不健全

在我國部分農(nóng)村地區(qū)還存在這樣一種情況，因?yàn)橹挥幸恍〔糠洲r(nóng)民在城市得到了穩(wěn)定的就業(yè)與收入，盡管他們已可以在城市體面地生活并買房定居，但在農(nóng)村大部分地區(qū)，多數(shù)家庭是不能徹底離開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，家里年輕勞動力出外打工的收入，對于家庭來說這只能是杯水車薪，僅僅是補(bǔ)貼家用，其主要的家庭開支實(shí)際上仍然依托于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此，土地對于大多數(shù)農(nóng)村家庭來說，仍然是不可或缺的生活來源。這一點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出，究其本質(zhì)主要還是因?yàn)槲覈壳暗纳鐣Ｕ现贫冗€未健全，在廣大農(nóng)村地區(qū)，仍有許多農(nóng)民沒有合作醫(yī)療和養(yǎng)老保險的福利，因此，在他們心里仍然十分擔(dān)心自己日后的養(yǎng)老問題。盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的效益并不高，但是只要有土地就可以多少有一些收入，從而達(dá)到自己“老有所養(yǎng)”的目的。因此農(nóng)民更不愿意轉(zhuǎn)讓自己的土地所有權(quán)。

（四）有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的市場體制仍待完善

在土地流轉(zhuǎn)的具體實(shí)踐過程中，常常會出現(xiàn)大量的問題和糾紛，農(nóng)戶遭遇這些問題的時候卻無處申訴或申訴之后無人解決。其主要原因是我國目前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)正處于探索初期，市場機(jī)制方面出現(xiàn)問題是在所難免的，還是土地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制還未健全。其中主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，缺乏相應(yīng)的調(diào)解機(jī)制。二是在承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)期間，沒有建立起讓農(nóng)戶信得過的有關(guān)中介機(jī)構(gòu)，這就直接造成有關(guān)國家的政策與方針得不到有效宣傳，農(nóng)戶就無法實(shí)時掌握這些信息；三是在流轉(zhuǎn)過程中，沒有與其相配套的金融體系，以致在流轉(zhuǎn)過程中交易得不到有效保證。endprint

四、有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的完善建議

為了健全與完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的不足之處，從以下幾個方面提出一點(diǎn)建議：

（一）加強(qiáng)有關(guān)政策的宣傳

農(nóng)戶只有在充分了解國家的政策，知道土地流轉(zhuǎn)對于自己有很大利益，才有可能積極去參與土地流轉(zhuǎn)。這就需要政府等相關(guān)部門必須選擇多種多樣且讓百姓喜聞樂見的方式來了解國家的相關(guān)政策。比如可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺為土地流轉(zhuǎn)雙方的信息交流提供渠道，在部分地區(qū)如果有條件還可以設(shè)立顯示大廳用來實(shí)時公布土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息，同時建議應(yīng)該配備相關(guān)的講解的工作人員，為前來咨詢的農(nóng)戶進(jìn)行詳細(xì)的政策講解，讓農(nóng)戶準(zhǔn)確地理解國家政策，從而自愿積極地參與到土地流轉(zhuǎn)的過程中。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村有關(guān)社會保障體系的建立與完善

第一，飛速發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)對土地承包經(jīng)營者造成了很大沖擊，因此必須要降低這種沖擊。那就需要政府等相關(guān)部門為農(nóng)戶創(chuàng)設(shè)積極條件，針對主動參與土地承包經(jīng)營權(quán)的承包者進(jìn)行統(tǒng)一安排，幫助其二次就業(yè)。第二，為農(nóng)戶設(shè)立保險服務(wù)，在農(nóng)村將相關(guān)的保險事業(yè)發(fā)展起來，為實(shí)踐土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的農(nóng)村建立風(fēng)險賠償體系，以達(dá)到使承包者的再生產(chǎn)創(chuàng)造的能力得到保護(hù)的目的。與此同時，政府要對積極參與土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營者最大限度的給予一定扶持，并為農(nóng)戶們設(shè)立各種各樣的社會養(yǎng)老基金服務(wù)及合作醫(yī)療等保障措施，達(dá)到促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展及土地流轉(zhuǎn)政策推進(jìn)的雙贏目的。第三，是對在農(nóng)村地區(qū)特殊的人群的照顧與保障，比如殘疾人士、五保戶、貧困戶等等，相關(guān)部門均應(yīng)予以重視，只有將他們的基本生活問題解決好了，才有可能讓他們積極參與到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策中來。

（三）完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)市場機(jī)制

在實(shí)踐農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)時，往往會發(fā)生大量的問題和糾紛，對此提出如下意見，一是依法成立各級土地流轉(zhuǎn)的管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，以市農(nóng)經(jīng)網(wǎng)為基礎(chǔ)，建立土地流轉(zhuǎn)信息平臺，通過此平臺來及時發(fā)布土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息；二是設(shè)立調(diào)解糾紛機(jī)構(gòu)，來妥善解決土地承包經(jīng)營權(quán)過程中出現(xiàn)的矛盾。三是建立農(nóng)村土地評價中心。在流轉(zhuǎn)過程中，必須建立農(nóng)村土地評價中心，通過評價中心客觀公正評估待流轉(zhuǎn)土地的等級及其市場價格，這樣才能給土地流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人進(jìn)行公平交易、政府開展土地管理工作提供有價值的證據(jù)。

注釋：

孫樹華.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題探討.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué).2010.

中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定.北京：人民出版社.2008.

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[4]張光全.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題分析.中國農(nóng)學(xué)通報.2010.endprint