劉吉翔

摘要：自黨的十八大以來，黨和政府更加注重簡政放權(quán)和行政效率提高，各個層面的改革加速推進，而基層政府的體制僵化、效率低下、執(zhí)行能力差等問題則進一步得到廣泛關(guān)注，本文以湖北省內(nèi)經(jīng)濟體量、區(qū)塊面積較小，發(fā)展速度相對較慢的部分中小型開發(fā)區(qū)為研究對象，以運用企業(yè)家政府理論指導開發(fā)區(qū)治理水平提升、推進開發(fā)區(qū)掀起二次創(chuàng)業(yè)高潮為切入點，探討企業(yè)家政府理論對基層政府治理的適用性。

關(guān)鍵詞：企業(yè)家政府理論；政府治理；改革；效率；政府服務(wù)

1企業(yè)家政府理論簡析

1992年，奧斯本和蓋布勒合作出版了《改革政府一企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書，將20世紀80年代中期以來掀起的“重塑政府”和“政府再造”運動帶向了一個新的高潮。奧斯本在此書內(nèi)詳細闡述了其關(guān)于構(gòu)建企業(yè)家政府的觀點及改革政府的“十條原則”。即：1、掌舵而不是劃槳；2、重妥善授權(quán)而非事必躬親；3、注重引入競爭機制；4、注重目標使用而非繁文縟節(jié)；5、重產(chǎn)出而非投入；6、具備“顧客意識”；7、有收益而不浪費；8、重預防而非治療；9、重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級節(jié)制的集權(quán)模式；10、重市場機制調(diào)節(jié)而非行政指令控制。

學者丁煌（2000年）總結(jié)奧斯本的話“政府治理指的是我們共同解決自己的問題和滿足我們社會需要的實施過程。政府是我們使用的一種工具。一旦這個工具過時了，重新發(fā)明的過程就開始了。企業(yè)家政府理論即指在企業(yè)家精神的引導下，吸收運用企業(yè)的機制和方法，改造傳統(tǒng)的公共理論和管理體制，并使其具有創(chuàng)新動力，顧客意識和成本意識的政府。奧斯本創(chuàng)建企業(yè)家政府理論的初衷是將企業(yè)家精神移植到政府治理中，試圖引入企業(yè)管理方式向僵化、傳統(tǒng)的官僚層級制度開炮，企業(yè)家政府理論為政府改革行政體制、提高行政效率提供了理論依據(jù)。開發(fā)區(qū)作為行政體制改革的前沿陣地，也是行政部門里受企業(yè)家政府理論影響最深的，在人才管理創(chuàng)新、服務(wù)水平提升、治理模式變革等方面都有廣闊的向企業(yè)家政府理論取經(jīng)的空間。

2以企業(yè)家政府理論指導開發(fā)區(qū)治理改革

政府設(shè)立開發(fā)區(qū)的目的是充分利用資源和政策優(yōu)勢，集中優(yōu)勢兵力將某一區(qū)域先行建設(shè)好，使該區(qū)域能夠迅速成為區(qū)域經(jīng)濟增長引擎，形成地區(qū)經(jīng)濟的強大內(nèi)生動力，帶動整個城市經(jīng)濟發(fā)展?；谠撃繕?，各類省級、國家級經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)均以區(qū)別于一般行政機關(guān)十倍的力度持續(xù)強化行政治理革，并紛紛提出了建設(shè)“小政府、大服務(wù)”的開發(fā)區(qū)治理模式。企業(yè)家政府理論強調(diào)效率、注重結(jié)果，具有高度的寫實精神，從國內(nèi)多數(shù)開發(fā)區(qū)的設(shè)立目的、運行模式和改革方向看，開發(fā)區(qū)是目前已經(jīng)存在的行政機構(gòu)中最具備企業(yè)家素質(zhì)的行政機關(guān)，部分開發(fā)區(qū)甚至是基于公司運作模式構(gòu)建，運用企業(yè)家政府理論指導開發(fā)區(qū)治理改革契合度是較高的。

1、在人才制度創(chuàng)新中引入競爭機制。

在構(gòu)建人才管理競爭機制的問題上，可供選擇的有兩條道路：一是完全的打破、重建。在中小型開發(fā)區(qū)內(nèi)，經(jīng)濟規(guī)模、轄區(qū)范圍、職能職責的不斷擴大與人才配備、機構(gòu)設(shè)置不合理之間的矛盾更加突出，為解決上述問題，往往向更加傳統(tǒng)的科層制靠攏，進行更加精細的機構(gòu)、人員劃分，這些常規(guī)思維更容易阻礙人才主觀能動性的發(fā)揮。在開發(fā)區(qū)治理中，徹底打破已經(jīng)腐朽的人才制度框架，充分利用好現(xiàn)有的人力資源對人才制度進行重建是能夠快速見效的解決辦法。此途徑的關(guān)鍵在于打破職級、年齡、身份限制，按照現(xiàn)階段的工作主次排序重新組建創(chuàng)業(yè)團隊及組織構(gòu)架。在組織構(gòu)架上，應(yīng)該更加注重扁平化管理，以質(zhì)效至上的“去行政化”方式設(shè)置局辦、科室。二是逐步優(yōu)化、完善。此種方式的不足在于見效較慢，改革是一個不斷修正的長期過程。其優(yōu)勢在于，由本單位集體決策即可進行，施行時對現(xiàn)行公務(wù)員、事業(yè)單位人員管理制度挑戰(zhàn)較小，在本單位較能實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。在此路徑下，開發(fā)區(qū)黨工委、管委會應(yīng)該更加注重干部選用，始終執(zhí)行憑能力、學識、業(yè)績、個人品德選人用人的思想導向，避免論資排輩和人脈關(guān)系影響，著力打破職位晉升“神神秘秘”的不良風氣?？芍鸩酵菩姓蛦T或聘用制公務(wù)員制定，制定貼合工作實際的考評制度，發(fā)揮好考評“指揮棒”作用，根據(jù)考核結(jié)果不僅在收入上拉開差距，對于不勝任本職工作的，應(yīng)該調(diào)換崗位或解除聘用關(guān)系，時刻在隊伍內(nèi)保持“你上我讓”的零和博弈態(tài)勢。

2、培養(yǎng)“顧客意識”提高服務(wù)質(zhì)量。

現(xiàn)階段下，開發(fā)區(qū)應(yīng)該將自身始終定位為優(yōu)質(zhì)投資環(huán)境的提供者，是商家而不是“地主”，入?yún)^(qū)企業(yè)是投資環(huán)境的購買者，是“顧客”而不是被管理對象。在買賣關(guān)系中，如何提高購買量，提供顧客喜歡的產(chǎn)品是關(guān)鍵。一是要加強投資硬環(huán)境建設(shè)。開發(fā)區(qū)在創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境中作出的每一項決策都直接關(guān)系到企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境進而關(guān)系到企業(yè)的成本、產(chǎn)出等核心問題。注重開發(fā)區(qū)下轄園區(qū)的硬環(huán)境建設(shè)是開發(fā)區(qū)管委會服務(wù)體系建設(shè)的重中之重。在園區(qū)硬環(huán)境建設(shè)的問題上，開發(fā)區(qū)應(yīng)該率先考慮特殊情況下的防洪排澇工作，進一步提升園區(qū)排水系統(tǒng)規(guī)劃水平。一些欠發(fā)達地區(qū)的工業(yè)園區(qū)受規(guī)模限制，政策扶持力度較小且長期無法兌現(xiàn)，也是意向性投資企業(yè)對一些中小型工業(yè)園區(qū)望而卻步的原因之一。二是注重改善投資軟環(huán)境。作為知識經(jīng)濟浪潮下先行先試的“弄潮兒”，開發(fā)區(qū)可以說是最先推進政府行政管理向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的實踐者。靈活用好開發(fā)區(qū)封閉管理、運行的政策，在開發(fā)區(qū)設(shè)立入園企業(yè)審批窗口“一條龍”服務(wù)，加快開發(fā)區(qū)網(wǎng)上政務(wù)平臺建設(shè)，探索采用網(wǎng)上申報、資料初審、預約辦理、復審發(fā)證的辦理機制。企業(yè)開工投產(chǎn)后，開發(fā)區(qū)管委會應(yīng)隨時跟進企業(yè)運行情況，盡可能的幫助企業(yè)解決發(fā)展中的困難。在優(yōu)惠政策兌現(xiàn)的問題上，要嚴格按合同、按時間、按標準兌現(xiàn)，不搞推三阻四、言而無信。要構(gòu)建清正高效干事氛圍，不搞針對性、特殊化，防止“中梗阻”和吃、拿、卡、要問題。

3、構(gòu)建權(quán)責邊界清晰的開發(fā)區(qū)治理模式

從開發(fā)區(qū)治理體制改革看，構(gòu)建有限政府的導向性越來越明顯。從奧斯本的企業(yè)家政府理論角度看，明確開發(fā)區(qū)、開發(fā)區(qū)所在行政區(qū)及市場的權(quán)責關(guān)系即是如何集權(quán)與分權(quán)的問題。一是處理好開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)的關(guān)系。從開發(fā)區(qū)的運行模式看，落后地區(qū)開發(fā)區(qū)多為管控型模式，開發(fā)區(qū)管委會設(shè)置社會事務(wù)管理機構(gòu)自主負責區(qū)內(nèi)的一切社會治理活動。但實踐中冗雜的社會事務(wù)所帶來的社會事務(wù)管理部門增加、從事社會事務(wù)管理工作的黨員干部增加，導致開發(fā)區(qū)打造“精簡、高效”政府的步伐變得更為沉重。就本質(zhì)層次而言，“小政府、大服務(wù)”新模式是以服務(wù)型政府和分權(quán)為特征的，這與傳統(tǒng)的管控型政府和集權(quán)模式迥然相異。推進開發(fā)區(qū)治理，應(yīng)該更加明確開發(fā)區(qū)社會事務(wù)工作向行政區(qū)劃轉(zhuǎn)的路徑，強化開發(fā)區(qū)對轄區(qū)內(nèi)的基層工作人員的管控，避免一放就“散”。二是合理購買服務(wù)。目前，大部分開發(fā)區(qū)在園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，政府與社會資本合作已經(jīng)邁出了第一步。接下來，我們應(yīng)該更加注重對企業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)、咨詢機構(gòu)等第三部門的培育，加強在園區(qū)環(huán)衛(wèi)、就業(yè)指導、法律服務(wù)等方面探索政府購買服務(wù)的可行性。開發(fā)區(qū)向社區(qū)購買公共服務(wù)，從宏觀層面看適應(yīng)市場化管理和簡政放權(quán)的整體邏輯，并且強化了管委會優(yōu)化投資軟環(huán)境的目的，又不至于對現(xiàn)有的層級制行政管理體系造成影響，應(yīng)該是開發(fā)區(qū)的未來走向之一。