許建民+朱峰

1994年，國(guó)家財(cái)政管理體制實(shí)行分稅制改革后，初步理順了中央和地方財(cái)政分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)了各級(jí)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和組織收入的積極性，地方財(cái)政收入蛋糕越做越大，收入總量屢創(chuàng)新高。經(jīng)過多年持續(xù)高速增長(zhǎng)后，也不可避免地積累了一些問題，如不加以解決，可能會(huì)給今后地方財(cái)政收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)帶來不利影響。下面以中部省份N縣2011年—2015年財(cái)政收入相關(guān)數(shù)據(jù)為例，對(duì)新形勢(shì)下縣級(jí)財(cái)政收入與財(cái)力之間的關(guān)系做一些分析和思考。

一、收入高速增長(zhǎng)難以為繼

近年來，隨著縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，N縣財(cái)政收入的蛋糕越做越大，2011年—2015年財(cái)政總收入規(guī)模分別為7.5億元、10.01億元、12.6億元、14.45億元、17.36億元，4年基本翻番，5年時(shí)間總量?jī)粼鼋?0億元。

從財(cái)政總收入增幅來看，五年分別為38.5%、32.9%、25.9%、14.7%、20.1%，除了2015年有所回升外，大體上呈逐年下降趨勢(shì)。

以上數(shù)據(jù)顯示，5年內(nèi)雖然全縣收入總量不斷擴(kuò)大，數(shù)字上很好看，但增速其實(shí)是呈總體下滑的，造成下滑原因除了宏觀經(jīng)濟(jì)下行、結(jié)構(gòu)性減稅等外在因素以外，最主要的因素是客觀規(guī)律決定了任何事物的發(fā)展從長(zhǎng)期來看都是經(jīng)過高低起伏，反復(fù)波動(dòng)的線性模式，不可能有一路飆升，永遠(yuǎn)向上的通道，通常都會(huì)有一個(gè)“潛伏、蓄力、起勢(shì)、發(fā)力、飆升、平緩、消退、再潛伏”這樣一個(gè)循環(huán)往復(fù)的周期。從國(guó)際大環(huán)境來看，金融危機(jī)引發(fā)的全球經(jīng)濟(jì)下行浪潮尚未完全消退，多數(shù)國(guó)家處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的復(fù)蘇期；從國(guó)家層面來看，目前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)處于三期疊加，整體呈“L”型走勢(shì)，全國(guó)經(jīng)濟(jì)工作總基調(diào)也是“穩(wěn)中求進(jìn)”，以穩(wěn)為主；從縣域經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展來看，經(jīng)歷了一段近10年的快速發(fā)展期之后，收入規(guī)模迅速擴(kuò)大，基數(shù)不斷抬高，很難再保持之前較高的增速，基本上漸漸步入平緩、消退的周期，這也是符合規(guī)律的正?，F(xiàn)象。

二、收入、財(cái)力增長(zhǎng)不匹配

預(yù)算法規(guī)定地方預(yù)算收入主要為一般公共預(yù)算收入，但實(shí)際工作中出于做大收入規(guī)模的需要，部分省份地方各級(jí)政府在對(duì)外公布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和對(duì)下組織考核時(shí)往往提及的都是財(cái)政總收入，造成了各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)著重關(guān)注財(cái)政總收入這一指標(biāo)，而容易忽視了總收入中地方留存的一般公共預(yù)算收入，其后果就是地方政府會(huì)想法設(shè)法去做大財(cái)政總收入，有時(shí)甚至到了不計(jì)成本的地步。舉個(gè)例子，某縣打算引進(jìn)大型企業(yè)進(jìn)駐，其一年可實(shí)現(xiàn)財(cái)政總收入5000萬(wàn)元，假設(shè)其中一般預(yù)算收入有2000萬(wàn)fqb ，由于在當(dāng)前體系下只考核財(cái)政總收入，那么地方政府可能會(huì)把原本可作為財(cái)力留存的一般預(yù)算收入的絕大部分全都獎(jiǎng)返出去，只為了得到5000萬(wàn)元的財(cái)政總收入規(guī)模，屬于典型的只要面子不要里子。

表面上看剔除了上劃中央的收入后留存的一般預(yù)算收入都?xì)w地方政府，但實(shí)際上可用財(cái)力部分并沒有那么多。仍以N縣為例，其2015年一般預(yù)算收入13.59億元，同比增收2.73億元，增長(zhǎng)25.1%，但細(xì)分之下，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)實(shí)現(xiàn)的一般預(yù)算收入就有7.4億元，同比增收1.77億元，占增收總量的65%，而增加的這部分收入按照體制結(jié)算都是要全額返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，剔除該因素N縣2015年一般公共預(yù)算本級(jí)收入只有6.19億元，增長(zhǎng)18.3%，較全口徑下降了6.8個(gè)百分點(diǎn)。

以上分析表明，在當(dāng)前形勢(shì)下地方政府收入的增長(zhǎng)不一定就會(huì)帶來財(cái)力的增長(zhǎng)，對(duì)外公布的表面進(jìn)項(xiàng)收入與落到口袋里的切實(shí)可用財(cái)力，兩者之間并不匹配，這一不正?，F(xiàn)象長(zhǎng)期存在下去將會(huì)對(duì)地方政府財(cái)力保障和健康運(yùn)行帶來深遠(yuǎn)影響。

三、收入增長(zhǎng)反而影響財(cái)力

地方政府的財(cái)力基本上由一般預(yù)算收入和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付兩大部分構(gòu)成，兩者間運(yùn)行規(guī)律和內(nèi)在關(guān)聯(lián)如何？究竟是同增同漲的正相關(guān)還是此消彼長(zhǎng)的負(fù)相關(guān)？本文通過分析對(duì)比N縣2011年—2015年一般公共預(yù)算收入和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)數(shù)據(jù)，給大家提供一些思考。5年中N縣一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)與上級(jí)轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)曲線呈現(xiàn)為“先平行，再靠攏，最后交叉反轉(zhuǎn)”的態(tài)勢(shì)，具體可分為3個(gè)階段：

1. 2011年—2012年為“平行”階段

收入增長(zhǎng)高，轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)也高，收入增長(zhǎng)下降，轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)也下降，兩者呈正相關(guān)的關(guān)系。通俗來說就是地方收入增長(zhǎng)越快，中央從地方拿走的錢就越多，相應(yīng)中央通過轉(zhuǎn)移支付給地方的補(bǔ)助增長(zhǎng)也越快。這種現(xiàn)象屬于分稅制改革后的遺留問題，在這種體制下地方收入增長(zhǎng)越快，獲得上級(jí)轉(zhuǎn)移支付就越多，會(huì)刺激地方脫離實(shí)際盲目沖動(dòng)追逐收入的高增長(zhǎng)，其實(shí)是違背了中央設(shè)立轉(zhuǎn)移支付的初衷。

中央轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立是在實(shí)行分稅制的改革背景下，通過加大中央對(duì)于全國(guó)財(cái)政收入的集中比例和力度，扭轉(zhuǎn)之前財(cái)力方面“中央弱，地方強(qiáng)”的狀況，中央再?gòu)亩嗄玫氖杖氩糠种幸罁?jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、自然資源稟賦、財(cái)力現(xiàn)狀等等按照因素法測(cè)算分配轉(zhuǎn)移支付額度，重點(diǎn)向家底薄弱的中西部地區(qū)傾斜，有效縮小中西部與東部的基本財(cái)力缺口，從而達(dá)到地區(qū)間基本公共服務(wù)財(cái)政保障均等化的目標(biāo)。

因此，這一階段兩者間的平行關(guān)系其實(shí)是不正常的，如果永遠(yuǎn)都是收入越高，得到上級(jí)補(bǔ)助越多的話，中西部地區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)之間的財(cái)力差異將會(huì)越拉越大，全國(guó)一盤棋，共同奔小康的目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。

2. 2013年為“靠攏”階段

黨的十八大以后，財(cái)政管理上升到國(guó)家治理層面，財(cái)政改革目標(biāo)明確，步伐加快，財(cái)政部門積極適應(yīng)新常態(tài)，當(dāng)年收入增長(zhǎng)從四字頭下滑為二字頭，增速幾乎下降一半，如按以前的規(guī)律，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)也應(yīng)同比下降才是，但最終結(jié)果卻是轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)由上年7.8%提速到13.4%，差不多提高了1倍，兩者間的關(guān)系由之前同增同漲的正相關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)榇讼碎L(zhǎng)的負(fù)相關(guān)，從增長(zhǎng)曲線變化來看由平行轉(zhuǎn)為逐漸靠攏。顯然，中央財(cái)政在進(jìn)行地方轉(zhuǎn)移支付的分配時(shí)更加關(guān)注地方自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入增長(zhǎng)水平，加大了對(duì)于收入減速地區(qū)補(bǔ)助的增長(zhǎng)速度，使得地方不至于因?yàn)槭杖胂陆刀绊懜黜?xiàng)基本保障水平。

3. 2014年—2015年為“交叉、反轉(zhuǎn)”階段

這兩年里一系列事關(guān)財(cái)政改革的多項(xiàng)政策集中出臺(tái)，如預(yù)算法修訂案的實(shí)施、營(yíng)改增等結(jié)構(gòu)性減稅政策的鋪開、地方債務(wù)實(shí)行限額控制、稅收優(yōu)惠政策清理等等，加上宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行的影響，地方收入增長(zhǎng)面臨巨大壓力，同時(shí)，基本工資提標(biāo)、社保制度改革等涉及民生方面的剛性支出不斷增加，基層財(cái)政收支矛盾日益突出。這一階段，中央轉(zhuǎn)移支付政策的及時(shí)調(diào)整有效緩解了地方壓力，2014年N縣收入增速16.1%，為5年最低，而轉(zhuǎn)移支付增速31.6%，則為五年最高，兩者間的曲線關(guān)系由最初平行到逐漸靠攏，最后實(shí)現(xiàn)了逆向的交叉。到了2015年，由于地方收入增速的回升，由16.1%提高到25.1%，上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的增長(zhǎng)也立即降速，由31.6%急劇下滑為2.4%，兩者間關(guān)聯(lián)度越來越高，此起彼伏，此消彼長(zhǎng)，呈顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。

通過以上分析，不難得出一個(gè)基本判斷，那就是在當(dāng)下這個(gè)階段，一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)水平將會(huì)較大影響到上級(jí)轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)水平，收入增長(zhǎng)越快，上級(jí)補(bǔ)助增長(zhǎng)越慢。如果收入是扎扎實(shí)實(shí)沒有水分的增長(zhǎng)，倒還好辦，如果收入當(dāng)中包含較多的水分，則不光是抬高了基數(shù)，增加了稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是在上級(jí)測(cè)算分配轉(zhuǎn)移支付時(shí)會(huì)吃虧，從而影響真實(shí)財(cái)力，制約今后地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。以2015年數(shù)據(jù)為例，當(dāng)年收入增長(zhǎng)為25.1%，每個(gè)百分點(diǎn)折合收入1088萬(wàn)元；當(dāng)年轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)為2.4%，每個(gè)百分點(diǎn)折合收入1368萬(wàn)元。假設(shè)當(dāng)年收入增速下降10個(gè)百分點(diǎn)，即收入減少10880萬(wàn)元，按照前面分析的規(guī)律，轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)幅度肯定會(huì)有所提高，作為基層財(cái)政，對(duì)于上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的具體測(cè)算無法準(zhǔn)確預(yù)判，只能保守估計(jì)會(huì)增加2—3個(gè)百分點(diǎn)，也就是說上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的增量將在2700萬(wàn)元—4100萬(wàn)元之間。

以上分析僅基于過去5年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的財(cái)政數(shù)據(jù)，實(shí)際工作中財(cái)政收入的增長(zhǎng)和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)、資金分配涉及方方面面，專業(yè)性強(qiáng)，關(guān)聯(lián)度高，變數(shù)較多，受限于水平和認(rèn)知，基層財(cái)政人難以窺其全貌，但對(duì)于兩者間關(guān)系的分析大體上應(yīng)該是符合財(cái)政改革和發(fā)展方向的。

四、對(duì)策建議

在當(dāng)前地方政府財(cái)政收入增速換擋且財(cái)力基礎(chǔ)不穩(wěn)的形勢(shì)下，建議上級(jí)部門從問題實(shí)質(zhì)入手，以利益調(diào)整為抓手，采用以下方法予以解決問題：一是從維護(hù)預(yù)算法權(quán)威的角度，以國(guó)務(wù)院的名義發(fā)文，明確規(guī)定各級(jí)財(cái)政、統(tǒng)計(jì)部門在對(duì)外公布經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)以及地方政府在制定對(duì)下級(jí)政府目標(biāo)管理考核方案時(shí)均應(yīng)以一般預(yù)算收入為口徑，財(cái)政總收入只能作為參考補(bǔ)充數(shù)據(jù)。這樣一來，起碼可以糾正地方只要總收入不管一般預(yù)算收入的不合理行為，為盲目追求做大總收入蛋糕的沖動(dòng)降溫，從而回歸理性，有助于幫助收入增幅從高速到中速的平緩過渡。二是充分發(fā)揮中央轉(zhuǎn)移支付分配機(jī)制對(duì)于地方財(cái)力的調(diào)節(jié)作用，進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)移支付與一般預(yù)算收入的關(guān)聯(lián)度，收入增長(zhǎng)越快，均衡性轉(zhuǎn)移支付給的越少，形成自動(dòng)補(bǔ)償機(jī)制，讓那些一心想靠沖數(shù)字刷政績(jī)的地方受到實(shí)打?qū)嵉呢?cái)力損失，損失到了不可承受之時(shí)，或許才會(huì)冷靜下來老老實(shí)實(shí)去做一些夯實(shí)收入基石的事情。