焦榮華

摘要：PPP作為新型的項(xiàng)目投資管理模式，可以在滿(mǎn)足社會(huì)資源合理利用的前提下，優(yōu)化我國(guó)現(xiàn)有的融資方式、降低財(cái)政資金壓力。近年來(lái)，我國(guó)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域較為廣泛地應(yīng)用了PPP 模式，對(duì)城市基建建設(shè)發(fā)揮著良好的評(píng)估和控制作用。本文針對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理在城市基建應(yīng)用中存在的問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)單剖析，并提出相關(guān)建議，為更好的應(yīng)用PPP建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目；基礎(chǔ)設(shè)施；風(fēng)險(xiǎn)管理

PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理模式由于具有其獨(dú)有的優(yōu)越性被許多發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中。同時(shí)作為一種新型的融資模式，使社會(huì)資本引入到了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，在此過(guò)程當(dāng)中，政府和社會(huì)資本雙方處于共贏互利的狀態(tài)。社會(huì)資本為公共部門(mén)實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了技術(shù)及資金方面的支持，而政府部門(mén)通過(guò)公共服務(wù)使社會(huì)資本方獲取經(jīng)濟(jì)利益。但是此種融資方式雖然期限長(zhǎng)、單一性以及風(fēng)險(xiǎn)大等融資缺點(diǎn)得以克服，但是在利潤(rùn)分配上，政府部門(mén)和社會(huì)資本方存在不一致的情況，并且，雙方不能有效對(duì)項(xiàng)目管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識(shí)別、分析[1]。對(duì)此，需要將PPP項(xiàng)目融資通過(guò)結(jié)合理論與實(shí)踐的方法來(lái)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)制定相應(yīng)的解決預(yù)案，使項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的服務(wù)質(zhì)量與效率能夠不斷得到提高。

一、基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型

PPP項(xiàng)目具有規(guī)模大、工期長(zhǎng)的特點(diǎn)，所以在PPP模式的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)較大。所以需要在項(xiàng)目實(shí)施前期需要對(duì)存在的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)因素實(shí)施分析和管理。PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)在不同視角分析其類(lèi)型也會(huì)有所不同。本文主要以項(xiàng)目參與方為視角，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分為社會(huì)資本功能喪失及金融投資風(fēng)險(xiǎn)以及政府職能缺失風(fēng)險(xiǎn)。

（一）政府職能缺失

在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目當(dāng)中，政府部門(mén)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施起著不可忽視的積極推進(jìn)作用。主要包括對(duì)項(xiàng)目前期所制定的相關(guān)決策以及完善相關(guān)法規(guī)及制度。但是由于我國(guó)PPP項(xiàng)目模式起步及發(fā)展較晚，相關(guān)的制度和法規(guī)都處于逐步探索和完善的階段，項(xiàng)目開(kāi)展還需要借鑒國(guó)外項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。與此同時(shí)，企業(yè)在政策制度調(diào)控和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響下處于弱勢(shì)條件，由于政策變化很容易影響到PPP項(xiàng)目的盈利水平，所以相關(guān)政府部門(mén)變更決策會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)的難度大大增加，并且由于政府職能部門(mén)的換屆選舉、政策變化、監(jiān)管不利、職能缺失等原因都會(huì)增加項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目流產(chǎn)而成為爛尾工程。

（二）社會(huì)資本方面臨的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型

1.社會(huì)資本職能缺失

在社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目建設(shè)和管理過(guò)程中，由于項(xiàng)目資金管理不到位，導(dǎo)致資金管理及使用效率低下，并且在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的支出和收入無(wú)法估計(jì)，很容易產(chǎn)生超出預(yù)算的情況，而對(duì)預(yù)算實(shí)施調(diào)整和追加，依據(jù)規(guī)定需要進(jìn)行審批。而預(yù)算審批需要一定的時(shí)間，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法按預(yù)期進(jìn)行施工。并且社會(huì)資本方相關(guān)的PPP項(xiàng)目管理人員缺乏嚴(yán)格的管理意識(shí)，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中沒(méi)有發(fā)揮良好的管理職能，對(duì)建設(shè)成本的管控力度不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目因成本過(guò)高而面臨資金短缺風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)霈F(xiàn)資金供應(yīng)不及時(shí)的現(xiàn)象，并由此導(dǎo)致資金鏈斷裂從而使項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)受到嚴(yán)重影響。并且社會(huì)資本方由于對(duì)項(xiàng)目投資收益的預(yù)估不準(zhǔn)確，還面臨著因盈利低下而出現(xiàn)虧損風(fēng)險(xiǎn)，使后期運(yùn)行的投資收益無(wú)法達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。

2.資金籌集難度大，存在不可控金融風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)資本方所面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)，主要是由于自身不夠合理的資本結(jié)構(gòu)以及不成熟的資本市場(chǎng)等內(nèi)外因素同時(shí)作用下所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。金融風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為企業(yè)獲取資金渠道較少、資金籌集、運(yùn)轉(zhuǎn)存在困難等。在項(xiàng)目建設(shè)初期，社會(huì)資本在參與PPP項(xiàng)目建設(shè)前與政府部門(mén)簽訂具有特許經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的協(xié)議，只有企業(yè)能夠在協(xié)議規(guī)定期限內(nèi)順利完成項(xiàng)目投資，才能夠使項(xiàng)目順利實(shí)施得到保障。但PPP項(xiàng)目一般規(guī)模較大，建設(shè)所投入的資金較多，資金籌集的難度相對(duì)較大。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程當(dāng)中，若出現(xiàn)通貨膨脹現(xiàn)象，則會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目成本也就隨之增加，使項(xiàng)目面臨收益降低的風(fēng)險(xiǎn)。

二、基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的控制策略

（一）采取風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制

在各種項(xiàng)目中，收益與風(fēng)險(xiǎn)是共存的，因此風(fēng)險(xiǎn)與收益的分配也應(yīng)該是相對(duì)稱(chēng)的。所以對(duì)PPP項(xiàng)目中所存在風(fēng)險(xiǎn)也不應(yīng)由單獨(dú)一方全部承擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)采取風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。而風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)當(dāng)遵循相應(yīng)原則，在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)具有較強(qiáng)控制力的一方需要控制相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目雙方所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的程度需要與收益回報(bào)相匹配。對(duì)此，社會(huì)資本方需要承擔(dān)資金投入、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)及融資風(fēng)險(xiǎn)；政府需要承擔(dān)最低需求風(fēng)險(xiǎn)、政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)，還需要承擔(dān)保護(hù)公共利益、監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)，在政府直接向客戶(hù)收費(fèi)的情況下，還需要承當(dāng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；政府與社會(huì)資本共同承擔(dān)自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。

（二）PPP項(xiàng)目中的政府公共部門(mén)管理措施

1.增強(qiáng)政府對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的管理意識(shí)

政府相關(guān)的項(xiàng)目管理人員應(yīng)當(dāng)明確了解并掌握項(xiàng)目的整個(gè)周期，在項(xiàng)目周期中的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)參與風(fēng)險(xiǎn)管理。建立事前評(píng)估預(yù)測(cè)、事中控制監(jiān)督以及事后管理運(yùn)營(yíng)等全過(guò)程的長(zhǎng)效風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)管機(jī)制。在政策制定以及審批的過(guò)程中需要為PPP項(xiàng)目提供相關(guān)補(bǔ)貼及優(yōu)惠政策，并需要不斷對(duì)PPP項(xiàng)目相關(guān)的法律法規(guī)及政策制度進(jìn)行完善，保證項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)能夠做到有法可依。此外，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮良好的金融資本市場(chǎng)調(diào)控能力，針對(duì)通貨膨脹以及匯率造成的風(fēng)險(xiǎn)采取積極措施進(jìn)行管控，并提前做好此類(lèi)因素干擾的應(yīng)對(duì)措施。政府公共部門(mén)也應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，通過(guò)采取特許經(jīng)營(yíng)以及調(diào)價(jià)等方式對(duì)社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)收益進(jìn)行保障[2]，讓社會(huì)資本在通貨膨脹時(shí)期的經(jīng)濟(jì)損失得以有效減少。

2.利用合同約束防止政府職能缺失風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本方是合同主體，處于平等地位，是以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)而建立的一種互惠合作關(guān)系。因此可以通過(guò)合同條款對(duì)項(xiàng)目雙方主體的權(quán)利及義務(wù)發(fā)揮保障作用。政府在PPP項(xiàng)目中主要發(fā)揮授權(quán)與監(jiān)管職能，對(duì)社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)進(jìn)行調(diào)節(jié)，以此使公共利益得到保證的同時(shí)，還能夠使社會(huì)資本方獲取合理收益。因此為了防止政府職能缺失造成項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，可以在簽訂合同時(shí)，就對(duì)利益分配規(guī)則進(jìn)行明確制定，以此來(lái)平衡雙方收益。當(dāng)項(xiàng)目獲取利潤(rùn)較低時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同內(nèi)容對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行補(bǔ)貼，而當(dāng)社會(huì)資本方從項(xiàng)目中獲取超額利潤(rùn)時(shí)，政府可以依據(jù)合同內(nèi)容對(duì)其利潤(rùn)水平實(shí)施有效控制，使政府職能缺失造成項(xiàng)目面臨風(fēng)險(xiǎn)的幾率降低。endprint

（三）PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本方管理措施

1.提高風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控水平

社會(huì)資本方作為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)以及項(xiàng)目建設(shè)技術(shù)的提供者及管理者，更應(yīng)該具備良好的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)。社會(huì)資本方需要建立項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理部門(mén)，并由專(zhuān)業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行負(fù)責(zé)，并通過(guò)對(duì)項(xiàng)目整個(gè)周期進(jìn)行了解，更好的對(duì)項(xiàng)目成本造價(jià)進(jìn)行預(yù)估，防范因項(xiàng)目資金短缺、管理不到位而影響工期的現(xiàn)象發(fā)生。其次，社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)建設(shè)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，針對(duì)項(xiàng)目施工單位，應(yīng)當(dāng)選擇具備雄厚的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)實(shí)力以及具有豐富的風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，支持并監(jiān)督施工單位積極引進(jìn)先進(jìn)的管理人員，使施工單位的管理質(zhì)量得到有效提升和保證，以此使建設(shè)施工質(zhì)量以及施工進(jìn)度能夠得到有效保障；最后，在管控項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)方面，需要對(duì)項(xiàng)目招標(biāo)、投標(biāo)等方面的程序進(jìn)行嚴(yán)格審查，以此保證所選擇的運(yùn)營(yíng)商具有更佳的實(shí)力和能力，以期良好的運(yùn)營(yíng)、管控能力使運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)得到有效減少，提高項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)效率。針對(duì)部分不可預(yù)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)因素，可將風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)保險(xiǎn)投入等方式轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)公司，從而使自然災(zāi)害等無(wú)法預(yù)測(cè)和管控風(fēng)險(xiǎn)的特殊性的風(fēng)險(xiǎn)得以有效避免，降低損失，使項(xiàng)目各方的利益都能夠得到保障[3]。

2.金融風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

針對(duì)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè)所面臨的融資風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)可以充分利用特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，采用同時(shí)與多家金融機(jī)構(gòu)融資的方式，使企業(yè)可以在短期內(nèi)籌集大量資金。并且企業(yè)可以選擇與實(shí)力雄厚的供應(yīng)商、承包商實(shí)施合作并簽訂合同，使通貨膨脹等風(fēng)險(xiǎn)可由供應(yīng)及承包商承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并且通過(guò)選擇適宜的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，使企業(yè)所承擔(dān)的金融風(fēng)險(xiǎn)能夠得到有效降低。

當(dāng)前，整個(gè)市場(chǎng)處于波動(dòng)狀態(tài)，并且市場(chǎng)變動(dòng)會(huì)導(dǎo)致價(jià)格隨之發(fā)生改變。因此企業(yè)實(shí)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程中，就需要使價(jià)格能夠平衡各個(gè)項(xiàng)目利益相關(guān)者，同時(shí)能夠由此發(fā)揮一定的激勵(lì)作用。針對(duì)通貨膨脹使企業(yè)面臨金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可以通過(guò)簽訂外匯和物價(jià)指數(shù)保值條款合同、物價(jià)指數(shù)保值條款合同等方法類(lèi)盡量規(guī)避通貨膨脹所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。物價(jià)指數(shù)保值條款合同可以通過(guò)在合同條款內(nèi)容中，明確的將產(chǎn)品實(shí)際價(jià)格、物價(jià)變動(dòng)情況對(duì)合約價(jià)格實(shí)施調(diào)整的內(nèi)容在項(xiàng)目合同中進(jìn)行體現(xiàn)；通過(guò)簽訂物價(jià)指數(shù)保值以及外匯條款合同，可以使項(xiàng)目發(fā)起人能夠?qū)Ξa(chǎn)品及匯率變動(dòng)對(duì)收益產(chǎn)生影響的情況進(jìn)行綜合考慮。當(dāng)通貨膨脹以及匯率的變動(dòng)超出合同約定值，則需要適當(dāng)?shù)难娱L(zhǎng)特許期。而當(dāng)匯率出現(xiàn)一定調(diào)整的情況下，需要對(duì)匯率設(shè)置適宜的變化區(qū)間，當(dāng)匯率變化幅度在區(qū)間范圍內(nèi)的情況下，所產(chǎn)生的匯率風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)人為項(xiàng)目發(fā)起人；當(dāng)超過(guò)區(qū)間范圍時(shí)，政府則需要給予一定補(bǔ)償，以保證企業(yè)的經(jīng)濟(jì)地位與匯率變動(dòng)前基本保持一致為補(bǔ)償原則。

三、結(jié)束語(yǔ)

在基礎(chǔ)設(shè)施得到大力發(fā)展的今天，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中引入PPP模式，使項(xiàng)目資金問(wèn)題得到了良好解決，同時(shí)使項(xiàng)目在后期運(yùn)營(yíng)效率得到了有效提高，而社會(huì)資本也同時(shí)獲取了利益回報(bào)。而有效識(shí)別和分析基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，并采取相應(yīng)措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控，以此保證城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目能夠得到順利實(shí)施，使雙方共贏的局面能夠真正得到實(shí)現(xiàn)。

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（作者單位：中航建設(shè)集團(tuán)有限公司）endprint