周欣怡

[提要] 在經(jīng)濟(jì)全球一體化環(huán)境下，政府處于主導(dǎo)地位，形成新的治理新形態(tài)，也就是區(qū)域公共管理。在這項(xiàng)工作中，比較突出的問(wèn)題就是制度缺失。為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展，本文針對(duì)區(qū)域公共管理，對(duì)制度缺失進(jìn)行創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：區(qū)域公共管理；制度缺失；創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2018年1月4日

一、區(qū)域公共管理中存在的制度缺失

（一）行政區(qū)域行政中公共管理思想比較落后。在21世紀(jì)的今天，全球都進(jìn)入了復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境中，由于一系列的復(fù)雜的現(xiàn)象，比如，全球化、信息化以及區(qū)域化等，使區(qū)域公共管理迎來(lái)了新的挑戰(zhàn)。但是，在我國(guó)以往的區(qū)域公共管理中，主要的模式為行政區(qū)行政，而且這種治理思想對(duì)人們的思想造成了很大的影響。如今，我國(guó)的國(guó)情、制度都比較特殊，在行政區(qū)域中，其經(jīng)濟(jì)性比較強(qiáng)，不管哪個(gè)級(jí)別的政府，均不愿舍棄對(duì)自身管轄區(qū)域的管理權(quán)，都希望能夠獨(dú)立經(jīng)濟(jì)。在利益的驅(qū)使下，對(duì)管理制度進(jìn)行制定時(shí)，都會(huì)傾向于地方保護(hù)，在各個(gè)區(qū)域中，都存在著很大的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，嚴(yán)重制約了區(qū)域之間的良好溝通，也不利于共同發(fā)展。對(duì)于行政區(qū)行政而言，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1、由政府負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)的治理，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)是前提，在這樣的環(huán)境下，行政區(qū)行政的出現(xiàn)是封閉社會(huì)以及自發(fā)秩序的自然產(chǎn)物，體現(xiàn)出了行政區(qū)行政的機(jī)械性以及封閉性。

2、對(duì)于政法治理，根據(jù)其價(jià)值導(dǎo)向來(lái)說(shuō)，對(duì)行政區(qū)行政進(jìn)行實(shí)施的過(guò)程中，既可以是“內(nèi)向型行政”，也可以選擇“閉合型行政”，這主要取決于人為切割的方式，在這種治理區(qū)域的模式下，不管是行政區(qū)域化邊界，還是跨行政區(qū)域的公共問(wèn)題，都沒(méi)有得到足夠的重視。

3、在社會(huì)公共的事務(wù)中，對(duì)于治理的主體而言，行政區(qū)行政體現(xiàn)了壟斷統(tǒng)治的特征，對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行管理的過(guò)程中，唯一的主體就是政府組織，可以獨(dú)立地制定出相應(yīng)的公共政策，具有監(jiān)督管理的權(quán)利，也總攬了全部的社會(huì)公共問(wèn)題。

4、根據(jù)公共權(quán)力運(yùn)行的角度來(lái)說(shuō)，行政區(qū)行政體現(xiàn)了閉合性以及單向性。

5、對(duì)于公共問(wèn)題治理，在其設(shè)計(jì)方面來(lái)說(shuō)，遵循的基本法則就是自上而下，對(duì)不同的等級(jí)制依次設(shè)計(jì)。在治理構(gòu)架方面，體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)同類，以及職能重疊的特征，由于這些特點(diǎn)的存在，進(jìn)而忽視了相應(yīng)的外溢性的區(qū)域公共問(wèn)題。

（二）現(xiàn)代區(qū)域管理區(qū)域政策結(jié)構(gòu)不完整。由于區(qū)域公共管理中存在諸多的治理問(wèn)題，尤其是在國(guó)內(nèi)，建立有組織、設(shè)計(jì)精細(xì)的一整套區(qū)域政策框架是十分必要，能夠發(fā)揮保障作用。在不同的時(shí)期下，我國(guó)的政府得到了很多次的區(qū)域劃分，同時(shí)實(shí)行了相應(yīng)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，不過(guò)，始終未能實(shí)現(xiàn)政策設(shè)計(jì)中的最初目標(biāo)，且公共績(jī)效也不斷呈現(xiàn)下滑的狀態(tài)。之所以出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，其主要的原因歸結(jié)為缺少健全的區(qū)域管理政策，在結(jié)構(gòu)方面不夠合理。具體的表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：（1）在我國(guó)，還未能針對(duì)區(qū)域政策設(shè)置專門(mén)的職能部門(mén)，對(duì)于區(qū)域政策的基礎(chǔ)，還不夠健全；（2）在區(qū)域劃分中，缺少科學(xué)的計(jì)劃，涉及的范圍比較廣，在區(qū)域政策方面，不具有較強(qiáng)的針對(duì)性，其可操作性也比較低，并且不具有可利用的區(qū)域劃分框架；（3）區(qū)域政策的工具需要進(jìn)一步完善，針對(duì)問(wèn)題區(qū)域，其政策還有待健全；（4）在區(qū)域政策中，未能建立有效的監(jiān)督機(jī)制，也沒(méi)有制定有效的管理機(jī)制。

（三）區(qū)域公共管理相關(guān)制度安排不全面。對(duì)于我國(guó)的區(qū)域公共管理，在制度安排方面，其不完善的表現(xiàn)主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：（1）對(duì)于我國(guó)的公共問(wèn)題，在管理方面，其結(jié)構(gòu)與框架依然處于探索的階段。由于“歐盟”宏觀的區(qū)域治理取得了成功，因此需要進(jìn)一步完善我國(guó)的公共管理制度；（2）在各個(gè)區(qū)域政府之間，對(duì)于制度的安排比較弱化，地方保護(hù)主義比較強(qiáng)，各地的政府出現(xiàn)了惡性競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，這種普遍存在各個(gè)省市中，嚴(yán)重制約了國(guó)家的總體經(jīng)濟(jì)績(jī)效；（3）我國(guó)對(duì)于一些大江、大河流域進(jìn)行治理時(shí)，在制度方面存在很多的弊端，尤其是管理機(jī)制的問(wèn)題比較嚴(yán)重；（4）缺少完善的區(qū)域公共協(xié)調(diào)機(jī)制；（5）由于憲法制度、法制原則的不完善，使區(qū)域制度受到了很大的約束，對(duì)行政區(qū)進(jìn)行調(diào)整、規(guī)劃的過(guò)程中，在政策方面往往比價(jià)隨意，不利于發(fā)揮公共管理的作用。

二、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的必要性

隨著我國(guó)逐漸加快了城市化、工業(yè)化的進(jìn)程，在各個(gè)區(qū)域政府之間，出現(xiàn)了激烈的競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，逐漸拉開(kāi)了城鄉(xiāng)的差距，這也就使我國(guó)的行政區(qū)域劃分出現(xiàn)了頻繁的變動(dòng)，也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。之所以出現(xiàn)這些問(wèn)題，在其實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)，就是因?yàn)樾姓^(qū)域間的差異性。目前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平、現(xiàn)代化水平十分不平衡，各個(gè)地區(qū)之間的發(fā)展極不平衡，差距甚大，由于這些差異的存在，很容易導(dǎo)致區(qū)域公共管理等諸多問(wèn)題。不過(guò)，在全球化、經(jīng)濟(jì)化的不斷推動(dòng)下，我國(guó)逐漸朝著區(qū)域化的模式發(fā)展，在國(guó)際新區(qū)域中，也不斷地加強(qiáng)了聯(lián)系。雖然強(qiáng)化了這樣的區(qū)域化模式，但是在各種區(qū)域之間，也引發(fā)了諸多的公共管理問(wèn)題。目前，傳統(tǒng)的、內(nèi)向型的區(qū)域管理方式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)階段的區(qū)域公共管理的需求，也不能有效解決我國(guó)在區(qū)域公共管理方面的問(wèn)題，比如：地方保護(hù)主義、惡意競(jìng)爭(zhēng)以及江河流域治理等，所以創(chuàng)新區(qū)域公共管理制度是必然趨勢(shì)。

三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新策略

（一）改變區(qū)域公共管理理念。在我國(guó)傳統(tǒng)區(qū)域的公共管理中，主要的治理思想為行政區(qū)行政。通過(guò)行政區(qū)行政相應(yīng)的特征可知，其主要問(wèn)題表現(xiàn)行政區(qū)分管理的導(dǎo)向比較僵化、主體比較單一，在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，呈現(xiàn)了“金字塔”的樣子。對(duì)于區(qū)域公共管理在確定理念時(shí)，應(yīng)該從實(shí)際情況出發(fā)，以傳統(tǒng)的公共管理理念作為基礎(chǔ)，取其精華，拋棄落后的理念。并且，不斷地學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理理念，進(jìn)而建立出多元的運(yùn)行機(jī)質(zhì)，在管理權(quán)力之間，能夠形成網(wǎng)絡(luò)狀又交叉重疊式的關(guān)系，還能明確區(qū)分主體和與客體之間的關(guān)系，使兩者能夠順利地交流，加強(qiáng)合作。在傳統(tǒng)的行政區(qū)行政中，其權(quán)利的主體往往是單一的政府組織，當(dāng)建設(shè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)之后，其主體就具有了多元的特征，除了設(shè)計(jì)政府組織區(qū)，也包括了第三部門(mén)等。由于社會(huì)的逐漸開(kāi)放，逐漸形成了相應(yīng)的產(chǎn)物，不僅適應(yīng)了全球化的趨勢(shì)，也順應(yīng)了市場(chǎng)化、現(xiàn)代化的趨勢(shì)。如今，在全球化、區(qū)域化的推動(dòng)下，區(qū)域之間以及全球社會(huì)都加強(qiáng)了依賴感，擴(kuò)大了區(qū)域、區(qū)域化的廣度，但是區(qū)域公共管理能夠適應(yīng)這樣的改變。

（二）健全區(qū)域公共管理政策。對(duì)區(qū)域公共管理制度進(jìn)行創(chuàng)新的過(guò)程中，必須從內(nèi)部政策逐漸轉(zhuǎn)向區(qū)域公共政策。在傳統(tǒng)的政府組織中，僅僅存在針對(duì)國(guó)內(nèi)、地方內(nèi)部的政策，對(duì)于面向國(guó)外、區(qū)域間的公共政策是不健全的，因此通過(guò)對(duì)區(qū)域公共管理政策的完善，能夠?yàn)閰^(qū)域政府公共管理制度的進(jìn)一步創(chuàng)新提供重要的保障。如果區(qū)域政策不健全，勢(shì)必會(huì)影響區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于傳統(tǒng)的公共管理政策很難滿足目前區(qū)域發(fā)展需求，所以必須采取有效的措施，調(diào)整這種現(xiàn)狀。一般來(lái)說(shuō)，可以應(yīng)用區(qū)域功能性的政策，并且做到以下幾點(diǎn)：（1）對(duì)于環(huán)境保護(hù)，制定相應(yīng)政策；（2）針對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，制定相應(yīng)的調(diào)整政策，防止地方政府之間出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)；（3）實(shí)施區(qū)域發(fā)展的政策，將縮減區(qū)域之間的差距；（4）實(shí)現(xiàn)政策的一體化，逐漸調(diào)整國(guó)家政策以及執(zhí)行機(jī)制。

（三）改變區(qū)域公共管理機(jī)制。對(duì)區(qū)域公共問(wèn)題進(jìn)行處理的過(guò)程中，在傳統(tǒng)的科層制上，表現(xiàn)出了很多問(wèn)題，應(yīng)該充分利用市場(chǎng)機(jī)制以及自組織機(jī)制等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)。如今，在全球都十分重視網(wǎng)絡(luò)化，在治理機(jī)制也體現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)性。針對(duì)管理機(jī)制，總結(jié)出了四種類型：一是國(guó)家主義；二是多元主義；三是網(wǎng)絡(luò)主義；四是法團(tuán)主義。以科層制出發(fā)，再到組織之間的網(wǎng)絡(luò)制，應(yīng)該針對(duì)問(wèn)題的層次、類型等，對(duì)其實(shí)施“多中心”的治理措施，通過(guò)科層制、合作機(jī)制等相應(yīng)的混合機(jī)制，充分吸取其精髓，進(jìn)而建設(shè)一種新的組織間網(wǎng)絡(luò)的治理機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

對(duì)于區(qū)域公共管理，其主體是多元的。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我們迎來(lái)了經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代，與此同時(shí)，我國(guó)也面臨著嚴(yán)重的區(qū)域公共管理問(wèn)題，根據(jù)相關(guān)研究表明，為了有效處理區(qū)域公共管理問(wèn)題，必須要清楚地找到區(qū)域公共管理中的制度缺失問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)區(qū)域公共管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。

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