劉莉莉，孔 曼

（華東師范大學，上海 200062）

隨著2016年11月7日新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》以及一系列有利于民辦教育事業(yè)發(fā)展的政策先后出臺，我國的民辦教育分類管理體系在日趨成熟和完備的同時也迎來新的挑戰(zhàn)與契機。我國最新的民辦教育政策明確了非營利性與營利性民辦學校應(yīng)適用差別化的扶持政策，以及重點引導和優(yōu)先扶持非營利性民辦學校發(fā)展的政策導向。美國政府對私立學校的資助始于1965年頒布的《初等與中等教育法》，自從政府資助私立教育合法化以來，經(jīng)過實踐的不斷錘煉和完善逐漸得到社會對資助政策的基本認同，資助類型也變得越來越豐富多樣，取得了較多實際成效。美國非營利性私立學校資助政策的價值取向、實施路徑與政策特點，均為美國私立教育問題的破解提供了合理導向，同時也可以為我國當前民辦教育政策的完善提供了一定參考。

一、美國非營利性私立學校資助政策的價值變遷

（一）起步階段：關(guān)注學生需求（1965-1993年）

美國私立學校資助政策自形成以來就以滿足私立學校學生的教育需求為根本，在完善豐富資助內(nèi)容的同時建立了抱怨程序以保障私立學校能夠平等的參與資助項目。首先，1965年的《初等與中等教育法》是聯(lián)邦政府資助私立學校的開端，明確將私立學校納入公共財政資金資助的范圍中來。且法律規(guī)定資助項目必須向來自低收入家庭中教育成績低下的學生傾斜，滿足這些學生在教育上的特殊需求。1978年《教育修正法》為通過建立“抱怨程序”為私立學校平等參與資助提供了機會保障。如果私立學校在參與資助項目的過程中認為教育部門提供的教育服務(wù)不平等或不合規(guī)定，便可以用正當?shù)某绦虮г瓜蛴嘘P(guān)部門反映這一情況并提出改進要求［1］。隨后，1981年《教育合并與改進法》中的Chapter 1在前有政策基礎(chǔ)上豐富了政府為私立學校提供資助服務(wù)的內(nèi)容，其中包括了為教育教學提供的服務(wù)以及支持性的服務(wù)，并要求地方教育部門必須在考慮學生需求的基礎(chǔ)上制定服務(wù)項目，為了更好地滿足學生的不同需求，地方教育部門每年都需對私立學校進行需求評估［2］。在這一階段，政府以保障學生權(quán)益、關(guān)注學生特殊需求為價值導向，通過完善資助內(nèi)容和保障程序公平促使私立學校的學生能夠平等地接受公共資金的扶持。

（二）完善階段：注重資助標準的科學性（1994-2001年）

20世紀90年代，美國聯(lián)邦政府對學校資助政策的關(guān)注重點從前一時期注重通過經(jīng)費使用方式和政策執(zhí)行規(guī)章化彰顯教育公平轉(zhuǎn)向了對測量和評價學校改革的效果上的關(guān)注，政府從呼求教育公平轉(zhuǎn)變?yōu)楦嚓P(guān)注教育經(jīng)費的“使用效果”［3］。1994年《美國學校促進法》對政府資助私立學校的資金分配方式、咨詢服務(wù)的要求等相關(guān)內(nèi)容做了進一步具體規(guī)定，特別針對參與資助項目的學生和學校制定了科學的標準體制，引發(fā)了全美教育“基于標準”變革。首先，政策規(guī)定資金分配以貧困學生的的數(shù)量為依據(jù)。其次，在資助標準設(shè)立上規(guī)定優(yōu)先向?qū)W習成績低于當?shù)亟逃骄降膶W生提供資助。第三，對于咨詢服務(wù)做了細致的政策設(shè)計，比如明確了提供咨詢的內(nèi)容，包括對學生需求的評估方式、服務(wù)的對象、方式以及內(nèi)容等。第四，將學生家長和教師也納入資助服務(wù)的范圍，包括支持家長與學校的教育互動，鼓勵學校教師的專業(yè)成長和職業(yè)發(fā)展。第五，在確定了資助標準后，強化了對資助標準實施效果的檢測和評估，政策要求私立學校在接受政府資助后有義務(wù)幫助學生滿足當?shù)亟逃块T規(guī)定的學業(yè)水平，如果學生連續(xù)兩年沒有達到約定的標準，當?shù)亟逃块T必須和私立學校重新改進成績計劃并加強對私立學校的評估和指導［4］。

（三）漸成體系：關(guān)注權(quán)力分配問題（2002年至今）

2002年《不讓一個孩子掉隊法案》對政策中的權(quán)利主體的權(quán)責分配進行了更具體的劃分，政府的“問責要求者”角色及監(jiān)管內(nèi)容日益明確。政策進一步明晰了此前咨詢服務(wù)的申請流程和服務(wù)內(nèi)容，要求提出的咨詢流程必須有私立學校官員提供資質(zhì)證明，且咨詢的書面內(nèi)容需要明確寫出服務(wù)的提供者、服務(wù)對象、服務(wù)范圍以及對服務(wù)有效性的評估等。該法律將政府提供資助的對象，如學生、家長和教師的服務(wù)內(nèi)容作出了詳細、具體的規(guī)定。在資助政策中劃分私立學校、當?shù)亟逃块T和第三方的責任以緩解權(quán)力沖突、平衡利益關(guān)系，已經(jīng)成為治理私立教育體系中矛盾和沖突的關(guān)鍵措施。

二、美國非營利性私立學校資助政策的實施路徑

美國政府對私立學校的資助主要針對非營利性私立學校，聯(lián)邦和州政府通過制定聯(lián)邦法律或州法律，為私立學校學生提供各種形式的支持性服務(wù)，逐漸形成以教育公平為價值基礎(chǔ)、以學生為資助對象，以間接資金資助為主要方式，以提高學生學業(yè)成績?yōu)樽罱K目標的資助政策體系。

（一）聯(lián)邦政府作為資助主體積極完善資助政策

一般來說，聯(lián)邦政府是私立學校資助的主體。根據(jù)1965年《初等與中等教育法》及2001年經(jīng)過國會重新授權(quán)的《不讓一個孩子掉隊法案》要求，州財政每年有數(shù)十億至上百億美元的財政經(jīng)費來自于聯(lián)邦政府財政撥款，聯(lián)邦政府已經(jīng)成為私立學校最主要的資助者，大量私立學校學生借助聯(lián)邦政府援助的資助金完成學業(yè)［5］。2002年《不讓一個兒童掉隊法案》中聯(lián)邦政府提供了12個私立學校學生可以參與的資助項目。這些項目中，私立學校學生參與最多的項目為Title I（1號基金項目），Title I項目是指1965年頒布的《初等和中等教育法》中的“第一條款”，這也是聯(lián)邦政府投入最多、規(guī)模最大的資助項目。此政策規(guī)定州或地方政府必須為私立學校的學生提供補償性的教育服務(wù)，擔負各自的教育責任。除此之外，政策對州政府使用Title 1的途徑和使用效果的考核都提出了較明確的要求。如州政府在使用Title 1時，必須以提升學生的成績和州的教育質(zhì)量為目的，且需要對資金的使用效果進行績效考核，而學校也只能用這些資金來提高基礎(chǔ)教育的質(zhì)量和學校管理效率，包括改善學校設(shè)施水平、提高教學技術(shù)、優(yōu)化教學質(zhì)量等［6］。

（二）州政府提供多樣化的資助措施

美國州政府是管理私立學校的主體，在1965年Title I政策出臺后，美國各州都修正了當?shù)氐慕逃烧?，通過改進教育資源的配置機制與形式，陸續(xù)認同了政府資助私立學校的合理性并逐漸提高資助幅度，與此同時通過加強對私立學校管理的監(jiān)管來監(jiān)測資助措施的效用。根據(jù)美國各州私立學校資助政策和已有研究來看，盡管在政策的內(nèi)容和實施層面各有不同，但依據(jù)政府提供服務(wù)的性質(zhì)大致可劃分為向?qū)W生提供的服務(wù)性資助和鼓勵教育選擇的財政性資助兩大類別。

首先，為學生提供的服務(wù)性資助以增進學生的學習質(zhì)量與學校效益為主要目的，通過向私立學校的學生提供各種類型的教育服務(wù)來改善學習狀況?？偟膩碚f，各州提供的服務(wù)項目主要包括為私立學校提供交通服務(wù)、教科書服務(wù)以及提供其他形式的服務(wù)性資助。其次，鼓勵教育選擇的財政性資助包括為私立學校減免稅款、為選擇私立學校的家長減免稅款以及為就讀于私立學校的學生發(fā)放教育券這三種資助方式。盡管州政府提供的服務(wù)性資助和財政性資助都是對政府公共財政的利用，但兩類服務(wù)的目的卻是不同的，服務(wù)性資助以各種專項資金投入計劃學校的方式來改進私立學校的辦學質(zhì)量和學生的學業(yè)水平，而財政性資助則資助弱勢學生用以提高個人教育支付能力，這一點容易引起公眾對公共經(jīng)費過多補貼于私立學校的爭議。因此，盡管有些州政府愿意為私立學校提供適當?shù)呢斦再Y助以提高教育對象自由選擇教育類型的能力，但相比財政性資助可能帶來的爭議，服務(wù)性資助往往更容易被州政府所接受。

三、美國私立學校資助政策的實踐經(jīng)驗

（一）致力于追求公私教育平等

美國資助私立學校的政策發(fā)展歷程緩慢而曲折，起初由于聯(lián)邦憲法的“政教分離”原則使得美國政府與私立學校之間形成了嚴重隔閡，政府在被限制介入對私立學校的監(jiān)管同時，私立學校也無法接受政府的財政資助。隨著一系列美國聯(lián)邦最高法院對私立中小學財政資助訴訟的審判，對私立學校的資助合理性開始有了基于新的“兒童受益原則”的理解，即政府對私立學校的某些資助，主要目的是為了使兒童而非私立學校本身受益，這從源頭上解釋了政府支持私立教育發(fā)展的合理性在于保護學生的受教育權(quán)和發(fā)展權(quán)，因而公私教育接受政府扶持都是合理的，不應(yīng)將私立教育隔離在公共經(jīng)費資助之外?；诮逃降鹊膬r值原則，政策規(guī)定聯(lián)邦政府同時為私立學校和公立學校的學生、教師及其家長提供的各種學校教育教學、教師職業(yè)發(fā)展和家長參與等服務(wù)，且私立學校與公立學校參與所有項目的機會都是平等的。此外，在聯(lián)邦政府和州政府提供的資助經(jīng)費分配上，私立學校與學區(qū)內(nèi)公立學校分配的人均經(jīng)費必須是相同的，由州政府提供的資助服務(wù)如交通、教科書等，向所有私立學校學生與學區(qū)內(nèi)公立學校的學生開放。也就是說，政府資助私立學校始終秉持一個根本目的，那就是是為了通過豐富教育選擇的內(nèi)容、提高私立學校的質(zhì)量來提高貧困家庭學生的成績，縮小學生由于家庭貧困、身心弱勢而造成的教育差距。

（二）構(gòu)建趨于完善的分類資助體系

美國私立學校資助政策經(jīng)過不斷豐富完善，已基本上形成了以資助非營利性私立學校為主的較為成熟有序的資助體系。首先，美國對私立學校的營利性與非營利區(qū)分非常嚴格，而政府對私立學校的財政資助通常只針對非營利學校，在法律法規(guī)上的資助條款也都會清晰注明哪些是針對非營利性學校的項目，只有未經(jīng)注明政策應(yīng)用范圍的條款才視為允許將二者同等對待［7］。另一方面，美國政府致力于私立學校資助體系的完善。從聯(lián)邦政府1965年《初等與中等教育法》中的Tit1e I項目到2002年重新授權(quán)的《不讓一個孩子掉隊法案》，經(jīng)過法律的多次修正和對資助政策內(nèi)容的不斷豐富完善，現(xiàn)有政策對資助項目的提供方式、服務(wù)內(nèi)容及范圍、資助對象參與資助的條件及標準以及資金的分配等具體問題作了詳細的規(guī)定，通過細化條文說明如何計算參與服務(wù)對象的數(shù)量、如何有效地開展教育教學服務(wù)、如何評估資助效果等問題，且通過政策對權(quán)責的不斷厘清緩和政府與私立學校的權(quán)益沖突。從關(guān)注教育公平到關(guān)注政策的科學性再到轉(zhuǎn)向?qū)?quán)利沖突的治理，私立教育的資助至今仍需不斷回應(yīng)社會的需求變化、接受公眾質(zhì)疑和實踐的檢驗。

（三）加強政府的監(jiān)管權(quán)限

私立學校接受政府資助的同時往往意味著給予政府更多的管理權(quán)限，這是現(xiàn)有對私立學校進行資助的國家都不可避免的問題［8］。事實上，美國政府在將私立學校納入公共資金資助范圍內(nèi)的同時，在私立教育中的監(jiān)管角色也日益凸顯，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。首先，限定私立學校參與資助的條件。聯(lián)邦政府規(guī)定只有在滿足資助政策規(guī)定的條件前提下，非營利性私立學校才允許參與政府用公共資金提供的資助項目［9］。其次，通過政策條文明確州政府對私立學校監(jiān)管的范圍及內(nèi)容。州政府是各州私立學校資助政策的直接執(zhí)行者和直接管理者，不僅包括對實行非營利性私立學校和營利性私立學校進行分類管理，州政府還需要對私立學校執(zhí)行嚴格的批準、認證或注冊登記程序，并要求私立學校參加測試等評估活動。

（四）強調(diào)保護私立學校的辦學自主權(quán)

政府資助非營利性私立學校是社會發(fā)展趨勢使然，但私立學校接受政府資助所帶來一系列隱含的受監(jiān)管條件，可能會削弱私立學校最本質(zhì)的特色——學校辦學自主權(quán)。在政策未及豐富完善的情況下政府的過度監(jiān)管可能會損害辦學者的權(quán)益，招致利益相關(guān)者的不滿和抗議。從州政府對接受資助的私立學校提出的監(jiān)管內(nèi)容來看，大多僅聚焦于對學校辦學秩序和資助條件的外部限定，比如學校登記注冊的條件、辦學的資質(zhì)認證、資助效果的考核評價等問題，而對于課程設(shè)置、招生方案、管理模式等涉及學校內(nèi)部核心管理權(quán)的諸多問題并沒有做出統(tǒng)一的嚴格限制，這在一定程度上保護了私立學校的辦學自主性。

四、我國非營利性民辦學校資助的政策建議

（一）以保障學生權(quán)益為價值導向，資助對象向?qū)W生轉(zhuǎn)移

一切教育政策都應(yīng)以保障學生的受教育權(quán)益為基本價值導向，政府通過提供各種類型的資助服務(wù)以滿足兒童的教育需求，歸根結(jié)底都是為了促進學生的發(fā)展，這也是公共財政對私立教育敞開的根本原因，只有在政策層面上落實這一為學生發(fā)展服務(wù)的價值導向，政策才不至于引起過多爭議。美國私立學校資助政策始終基于教育平等原則進行資助，致力于縮小學生之間的教育差距，逐漸以形成學生為資助對象的資助體系。從整體上看，這一以人為本的價值取向與我國民辦教育政策發(fā)展趨勢不謀而合?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出政府對民辦教育的公共財政資助必須以滿足公眾需求為起點，在財政資助方式上積極探索需求型的財政支持，而不是僅僅依賴于供給性的財政撥款，對私立學校的資助對象應(yīng)從直接劃撥給學校轉(zhuǎn)為直接流向受教育者——學生。因此，未來我國政府對私立學校的資助應(yīng)該秉持保障學生利益的價值導向，通過改變財政撥付方式把公共財政的資助落實到學生身上，逐漸將政府的直接資助對象從民辦學校轉(zhuǎn)向?qū)W生，從而促進真正有質(zhì)量的教育公平的實現(xiàn)。

（二）以職權(quán)劃分為切入點，釋放民辦學校辦學自主權(quán)

一是明晰政府的監(jiān)管權(quán)限。我國民辦教育新政明確實施分類管理措施并對非營利性民辦學校提供各種政策優(yōu)惠，這必然也會帶來政府對民辦學校管理權(quán)限的加強。然而，美國政府對私立學校的監(jiān)管主要表現(xiàn)為對學校辦學秩序和資助條件等外部限定，比如學校登記注冊的條件、辦學的資質(zhì)認證、資助效果的考核評價等問題，主要采取審核、備案等行政強制性監(jiān)督方式。而對于課程設(shè)置、招生方案、管理模式等涉及學校內(nèi)部核心管理權(quán)的諸多問題并沒有做出統(tǒng)一的嚴格限制，而是采取了解、建議、協(xié)助等非行政強制監(jiān)督方式。二是保障民辦學校的辦學自主權(quán)益。應(yīng)賦予非營利性民辦學校的教學自主權(quán)、招生自主權(quán)以及充分的收費自主權(quán)。國家應(yīng)大力支持民辦學校走差異化特色發(fā)展道路，鼓勵民辦學校在完成國家規(guī)定課程的前提下自主開展教育教學活動。進一步放寬民辦學校的招生限制，清除政策上對民辦學校設(shè)置的過多屏障，在收費上政府應(yīng)該以民辦學校的教育質(zhì)量、發(fā)展規(guī)模及和市場供需為依據(jù)引導民辦學校定制科學的收費標準，從而促進社會資本充分涌流為民辦教育事業(yè)服務(wù)，真正將政策的價值取向落實于促進教育質(zhì)量的提高和為滿足學生提供更多樣化的教育需求。三是合理認識非營利民辦學校的盈利空間，吸引更多社會資金進入民辦教育領(lǐng)域，從而充分調(diào)動民間辦學的積極性，促進民辦教育的健康可持續(xù)發(fā)展。

（三）引入第三方評估，構(gòu)建合理的質(zhì)量保障和認證機制

實踐證明，在教育體系中構(gòu)建科學、清晰、可量化的質(zhì)量標準制度有助于規(guī)范私立教育運營秩序、提高私立教育質(zhì)量質(zhì)量。美國對私立學校的評價和認證一律由專業(yè)的同行來完成，比如私立學校全國委員會（NAPS，The National Association of Private Schools）就是為全美提供私立中小學認證的機構(gòu)。NAPS通過與專業(yè)的教育顧問委員會合作，將私立學校的學業(yè)認證和專業(yè)化標準進行了科學的量化，便于比較學校在接受政府資助時所做的計劃目標與實際成就間的差距。美國針對私立學校認證形成的一整套科學、透明、規(guī)范的認證標準體系，對學校的質(zhì)量監(jiān)控和管理上不斷追求科學化合規(guī)范化。因此，在構(gòu)建教育質(zhì)量保障體系方面，我國民辦學校應(yīng)按照一定的程序及標準負責監(jiān)控和評估全國民辦學校的辦學及其教育質(zhì)量，建立起關(guān)注學生發(fā)展、科學民主透明的認證機制以保障民辦教育質(zhì)量的提高。