【摘 要】 土地是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ), 是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最重要的生產(chǎn)要素。合理利用土地資源, 促進(jìn)環(huán)境保護(hù), 將為我國實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展提供有力的保證; 合理利用土地資源關(guān)系到生態(tài)系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定, 關(guān)系人類基本需求的供給保障, 是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基本途徑。完善的土地利用規(guī)劃體系是合理利用土地、科學(xué)管理土地的基礎(chǔ)。
【關(guān)鍵詞】 土地利用規(guī)劃 土地用途管制 規(guī)劃評(píng)估
一、我國現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系
我國現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)我國目前的土地利用規(guī)劃主要分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃三個(gè)層次, 其中總體規(guī)劃分為全國一省一地區(qū)一縣一鄉(xiāng)五級(jí), 詳細(xì)規(guī)劃有耕地規(guī)劃、交通用地規(guī)劃、水利工程用地規(guī)劃、城鎮(zhèn)用地規(guī)劃等, 專項(xiàng)規(guī)劃有基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃、土地開發(fā)復(fù)墾規(guī)劃、土地整治規(guī)劃和土地整理規(guī)劃等??傮w規(guī)劃對(duì)詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行控制, 各規(guī)劃之間形成了一種相互聯(lián)系相互制約的關(guān)系, 從而構(gòu)成了土地利用規(guī)劃體系。
二、土地利用規(guī)劃中的缺陷
(一)規(guī)劃的法律依據(jù)
土地利用總體規(guī)劃立足解決有限的土地資源供給與日益增長的土地需求之間的矛盾,是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù),實(shí)行最嚴(yán)格土地管理制度的一項(xiàng)基本手段。為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,目前國家對(duì)土地利用總體規(guī)劃又提出更高的要求。
從完整的土地規(guī)劃法律體系看:目前,一是缺乏統(tǒng)領(lǐng)土地規(guī)劃工作全局的、效力較高的主干法律,《土地規(guī)劃法》;二是土地規(guī)劃法律體系不完善,缺乏配套的法律法規(guī);三是編制的《土地總體利用規(guī)劃》只是一段時(shí)期內(nèi)具有法律效力的政府文件,法律地位不高,規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性得不到維護(hù)。因此,土地規(guī)劃作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要平臺(tái),必須有相應(yīng)的法律保障作支撐,土地規(guī)劃的層次體系與法律效力需要通過立法進(jìn)行明確。
(二)新增型建設(shè)用地指標(biāo)分配
在土地利用規(guī)劃中最關(guān)鍵的技術(shù)之一是確定各地新增建設(shè)用地指標(biāo)。在國家不斷加強(qiáng)耕地保護(hù),保證國家糧食安全的大背景下,如何優(yōu)化利用、合理分配有限的建設(shè)用地指標(biāo),發(fā)揮現(xiàn)有建設(shè)用地的最大效益,保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展,統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展成為當(dāng)前中國土地利用總體規(guī)劃修編的重要任務(wù)。市場經(jīng)濟(jì)條件下,土地利用規(guī)劃中存在多種不確定性和非理性因素,規(guī)劃是一種動(dòng)態(tài)、協(xié)調(diào)的思想,在保一定剛性的前提下,具有適度彈性。從動(dòng)態(tài)規(guī)劃的視角看,建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域分配是預(yù)先的安排,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可預(yù)見性導(dǎo)致土地利用的變異性增加,使得不同區(qū)域土地利用的比較優(yōu)勢發(fā)生改變,原先確定的建設(shè)用地指標(biāo)分配方案在實(shí)踐中有可能脫離實(shí)際,因而,建設(shè)用地指標(biāo)的區(qū)域分配中也應(yīng)當(dāng)考慮引入“動(dòng)態(tài)”的思想。
三、我國土地利用規(guī)劃的對(duì)策、建議
(一)對(duì)土地用途進(jìn)行彈性管制
國家及相關(guān)主體依據(jù)不同的土地狀況,采用不同強(qiáng)度的規(guī)劃策略。基于用途管制方面的土地規(guī)劃可采取以美國為代表的三種措施: 第一種是趨勢性規(guī)劃, 在市場活躍時(shí)期或者市場活躍地區(qū),城市的空間結(jié)構(gòu)和城市的資源更新由市場主導(dǎo),土地開發(fā)規(guī)劃由開發(fā)者和土地所有人決定,在此類規(guī)劃中,政府的行為只承擔(dān)引導(dǎo)作用。第二種是杠桿式規(guī)劃,在具有開發(fā)潛力的地方、或者土地市場狀態(tài)混沌不清需要政府推動(dòng)的時(shí)期,政府可采用合作式規(guī)劃的方式,聯(lián)合開發(fā)商、金融公司、不動(dòng)產(chǎn)公司、金融機(jī)構(gòu)等市場主體的意愿做出綜合的土地利用規(guī)劃,通過適度的規(guī)劃干預(yù),激活土地的開發(fā)市 場。第三種是私人管理式規(guī)劃,在土地市場蕭條或者處于衰退時(shí)期,政府采用積極的規(guī)劃策略, 主動(dòng)介入市場,給予規(guī)劃實(shí)施的資金、行政支持、行政建議。
(二)完善土地規(guī)劃法律制度
通過具有強(qiáng)制性效力的法律、法規(guī)來規(guī)范土地規(guī)劃是國際上通行的、基本的做法。在西方國家,土地規(guī)劃方面都有比較完善的法律法規(guī),形成一套比較完善的法律體系,保證了土地規(guī)劃的順利進(jìn)行。規(guī)劃就是法律,規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施都需要按法律進(jìn)行。在規(guī)劃編制過程中,普遍實(shí)行公眾參與,土地開發(fā)利用過程中,實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)劃許可。經(jīng)濟(jì)全球化的重要特征之一就是法制的社會(huì)化,中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展到今天,借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn),規(guī)劃的編制、實(shí)施和管理更需要由行政向法治化的過程轉(zhuǎn)變。
具體對(duì)中國說來,可以歸納總結(jié)為以下5點(diǎn):
一是優(yōu)先農(nóng)地保護(hù)。明確土地利用的首要任務(wù)是保護(hù)和合理利用農(nóng)用地,嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地,嚴(yán)格落實(shí)補(bǔ)充耕地的法定義務(wù),加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)和建設(shè),提高農(nóng)用地綜合利用效益。
二節(jié)約集約用地。在保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必要用地的前提下,嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模,引導(dǎo)城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整,加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理,提高基礎(chǔ)設(shè)施用地效率,重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界的控制。
三協(xié)調(diào)土地利用和生態(tài)建設(shè)。加強(qiáng)生態(tài)廊道、河湖水系、天然林、天然草場等基礎(chǔ)性生態(tài)用地保護(hù),嚴(yán)控水土流失和土地污染,強(qiáng)化土地生態(tài)環(huán)境整治,因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境。
(三)完善規(guī)劃評(píng)估制度
規(guī)劃評(píng)估是指規(guī)劃實(shí)施期間,間隔一定期限,以規(guī)劃目標(biāo)為主要參照,運(yùn)用有關(guān)評(píng)價(jià)方法,規(guī)劃實(shí)施情形進(jìn)行定期跟蹤、監(jiān)測,分析規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境變化等產(chǎn)生的影響及取得的成效,評(píng)估現(xiàn)行規(guī)劃的合理性與現(xiàn)勢性,對(duì)存在問題提出意見和建議,就規(guī)劃是否需要修改或修編提出評(píng)估結(jié)論及相應(yīng)解決方案。
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作者簡介:張雯(1993-),女,漢族,山西呂梁人,山西財(cái)經(jīng)大學(xué)碩士研究生,研究方向:房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營