李璐霞 付政儒

摘 要：文章以某市政道路PPP項(xiàng)目作為案例進(jìn)行分析，首先對全國目前PPP行業(yè)情況進(jìn)行了分析，然后通過理論與實(shí)操相結(jié)合的方式引入，分析PPP項(xiàng)目績效考核設(shè)置。

關(guān)鍵詞：市政道路? PPP模式? 績效考核

2017年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號）（以下簡稱“92號文”），文件規(guī)定“未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”、“項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)清理出庫。此前《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（財(cái)金〔2016〕92號）等文件已經(jīng)要求“付費(fèi)與績效考核掛鉤”，一套嚴(yán)格、合理的績效考核機(jī)制呼之欲出。

績效考核是PPP項(xiàng)目中政府向項(xiàng)目公司付費(fèi)的主要依據(jù)，同時(shí)也是評價(jià)項(xiàng)目公司提供公共服務(wù)質(zhì)量及效率的依據(jù)，是PPP項(xiàng)目中利益和風(fēng)險(xiǎn)分配的核心。然而，翻看各個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案中的績效考核方案就會(huì)發(fā)現(xiàn)，或千篇一律，或無關(guān)疼癢，甚至成為保障付費(fèi)的工具。這使得如何建立PPP項(xiàng)目績效考核機(jī)制、規(guī)范化操作PPP項(xiàng)目成為當(dāng)下急需解決的問題。

一、績效考核的目的和存在的問題

（一）績效考核的目的

所有的管理活動(dòng)，考核機(jī)制都有一個(gè)共同的目的—通過績效考核，引導(dǎo)、監(jiān)督、落實(shí)任務(wù)或目標(biāo)的完成，PPP項(xiàng)目的績效考核也不例外。

PPP作為公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的一種運(yùn)作模式，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率就是PPP績效考核的最終目的。因此，績效考核必須緊緊圍繞這一最終目的。

（二）目前存在的問題

1、考核方法單一

目前PPP項(xiàng)目績效考核大多采用相當(dāng)于KPI的考核方法，設(shè)置考核指標(biāo)，由實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行打分，根據(jù)分?jǐn)?shù)確定政府付費(fèi)金額。但項(xiàng)目與項(xiàng)目之間，即使情況不同，也依然照搬照抄，沒有根據(jù)PPP項(xiàng)目實(shí)際情況做出合理的考核方案。

2、假考核

由于地方政府、社會(huì)資本以及咨詢機(jī)構(gòu)的習(xí)慣性思維，將PPP更多的當(dāng)項(xiàng)目建設(shè)看待。因此往往在設(shè)計(jì)考核方案時(shí)，考核指標(biāo)設(shè)置簡單且不具有監(jiān)管性，違背了實(shí)現(xiàn)“提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率”的初衷。

3、偏考核

考核體系不全面，在考核指標(biāo)設(shè)計(jì)或權(quán)重上過于片面，或千篇一律不注重與實(shí)際結(jié)合，考核角度要么過于單一，要么過于復(fù)雜導(dǎo)致成本過高。

二、績效考核方法和相關(guān)設(shè)計(jì)

績效考核是企業(yè)績效管理中的一個(gè)環(huán)節(jié)，是指考核主體對照工作目標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)，采用科學(xué)的考核方式，評定工作任務(wù)完成情況、工作職責(zé)履行程度和發(fā)展情況，并且將評定結(jié)果反饋的過程。

PPP項(xiàng)目的績效考核，則是站在政府角度，對項(xiàng)目公司所提供的公共服務(wù)進(jìn)行的考核，是對一個(gè)組織的整體考核。

下面，將通過對某市政道路PPP項(xiàng)目（以下稱“本項(xiàng)目”）運(yùn)營期績效考核方案設(shè)計(jì)思路進(jìn)行闡述，本考核方案采用KPI法。

（一）項(xiàng)目概況

本項(xiàng)目為城市主干道，按建設(shè)性質(zhì)分為新建工程和維修工程。

（二）考核方案設(shè)計(jì)思路

1、考核主體

PPP項(xiàng)目績效考核一般由實(shí)施機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目公司進(jìn)行考核，其考核結(jié)果具有較大的主觀性，往往會(huì)使項(xiàng)目公司難以接受，影響其對項(xiàng)目運(yùn)營的積極性，故本方案引入第三方機(jī)構(gòu)。實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司及第三方機(jī)構(gòu)同時(shí)作為考核方，對項(xiàng)目運(yùn)營情況進(jìn)行考核?？己烁鞣骄窗俜种拼蚍?，按權(quán)重相乘后累積出總分。

實(shí)施機(jī)構(gòu)作為政府監(jiān)管方，檢查打分權(quán)重為50%;項(xiàng)目公司作為實(shí)施方，自檢打分權(quán)重為20%;第三方機(jī)構(gòu)作為中間方，檢查打分權(quán)重為30%。

單次最終考核得分=實(shí)施機(jī)構(gòu)考核得分×50%+項(xiàng)目公司自檢得分×20%+第三方機(jī)構(gòu)考核得分×30%

上述各方考核得分及最終考核得分由實(shí)施機(jī)構(gòu)匯總，并通過一定途徑公示，公示結(jié)束后作為最終考核結(jié)果。

2、考核指標(biāo)

本項(xiàng)目考核方案指標(biāo)的設(shè)置根據(jù)《城鎮(zhèn)道路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范》（CJJ 36-2006）、《城鎮(zhèn)道路工程施工與質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》（CJJ 1-2008），并結(jié)合該項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位及可行性研究報(bào)告編制單位制定。

（1）一級指標(biāo)

本項(xiàng)目運(yùn)營期績效考核一級指標(biāo)為項(xiàng)目養(yǎng)護(hù)、項(xiàng)目經(jīng)營及相關(guān)者滿意度三大項(xiàng)，其中項(xiàng)目養(yǎng)護(hù)為50分，項(xiàng)目經(jīng)營為40分，相關(guān)者滿意度為10分。

（2）二級指標(biāo)

項(xiàng)目養(yǎng)護(hù)方面包含路面、路基、掘路修復(fù)、分隔帶、綠化帶及其他附屬設(shè)施;項(xiàng)目經(jīng)營包括本項(xiàng)目經(jīng)營的內(nèi)容，最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，項(xiàng)目公司從最終用戶處收取費(fèi)用，具體需根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行確定;相關(guān)者滿意度為周邊住戶對項(xiàng)目的滿意度，實(shí)行百分制，按照10分×滿意度計(jì)算本項(xiàng)最終得分。其他指標(biāo)分值結(jié)合設(shè)計(jì)單位及實(shí)施機(jī)構(gòu)的意見進(jìn)行確定。

（3）三級指標(biāo)

二級指標(biāo)下，設(shè)置具體的三級指標(biāo)。例如城鎮(zhèn)道路路基養(yǎng)護(hù)應(yīng)包括路基結(jié)構(gòu)、路肩、邊坡、擋土墻、邊溝、排水明溝、截水溝等。在實(shí)際方案設(shè)置時(shí)，應(yīng)細(xì)化成可操作的量化指標(biāo)。例如路肩不得高過路面，低于路面最多不得超過3cm，每1km路段內(nèi)高度不符要求的路肩長度超過50m的，每增加1m扣除相應(yīng)的分值。

三級指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)考慮到道路的車流量、重型車流量、道路的新舊及投入運(yùn)營年限等各方面的因素。本項(xiàng)目包含了新建道路及維修道路，由于維修道路的路基已使用數(shù)年，其考核標(biāo)準(zhǔn)不可與新建道路等同，故對于維修道路和新建道路的三級指標(biāo)應(yīng)分開設(shè)置。同理，若不同道路的車流量及重型車流量不同，其三級考核指標(biāo)應(yīng)區(qū)別設(shè)置，貼合實(shí)際，不能一概而論。

由于本項(xiàng)目運(yùn)營期為20年，故在項(xiàng)目運(yùn)營期間會(huì)涉及到道路的大中修，甚至改擴(kuò)建。因此，對本項(xiàng)目績效考核三級指標(biāo)設(shè)置時(shí)，應(yīng)考慮到大中修及改擴(kuò)建的影響。在實(shí)際操作過程中，根據(jù)本項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位對道路的評估，及可行性研究報(bào)告編制單位對車流量的預(yù)測，第一步首先初步確定本項(xiàng)目投入運(yùn)營期的第7年進(jìn)行中修，第14年進(jìn)行大修，在項(xiàng)目運(yùn)營期結(jié)束時(shí)，根據(jù)對道路評估情況決定是否進(jìn)行大修或者重建。道路的大中修由實(shí)施機(jī)構(gòu)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)檢查確認(rèn)后進(jìn)行，或項(xiàng)目公司根據(jù)道路維護(hù)情況向?qū)嵤C(jī)構(gòu)提出申請，實(shí)施機(jī)構(gòu)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)確認(rèn)無誤批準(zhǔn)后執(zhí)行。第二部，根據(jù)大中修的時(shí)間，編制不同年份的考核指標(biāo)。隨著道路投入運(yùn)營時(shí)間的增長，三級考核指標(biāo)每兩年換一標(biāo)準(zhǔn)，在大中修后，執(zhí)行新的標(biāo)準(zhǔn)，其中中修后的考核指標(biāo)與大修后的考核指標(biāo)也不可執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

3、考核方法

績效考核應(yīng)根據(jù)考核內(nèi)容設(shè)置常規(guī)考核頻率，本項(xiàng)目對于易損壞部分如路面、分隔帶等，每季度考核一次;對于邊坡、擋土墻等較為耐用結(jié)構(gòu)，每年考核一次;對于路基等耐用結(jié)構(gòu)，每兩年考核一次。

項(xiàng)目經(jīng)營內(nèi)容的考核頻率可根據(jù)運(yùn)營內(nèi)容進(jìn)行制定，調(diào)動(dòng)項(xiàng)目公司的經(jīng)營積極性，保證所提供服務(wù)的質(zhì)量，以減少政府財(cái)政補(bǔ)貼的額度。

除常規(guī)考核外，根據(jù)實(shí)施機(jī)構(gòu)需求，增設(shè)臨時(shí)考核。臨時(shí)考核主要用于旅游季節(jié)、雨雪季節(jié)、政治需求等，對路面的檢修、綠化帶的養(yǎng)護(hù)、道路的清潔及排水設(shè)施的疏通等進(jìn)行臨時(shí)考核。

年度運(yùn)營考核得分計(jì)算如下：

A=（B1+B2）/（W1+W2）

式中：A-年度運(yùn)營考核得分;B1-常規(guī)考核的績效評價(jià)總得分;B2-臨時(shí)考核的績效評價(jià)總得分;W1-常規(guī)考核的次數(shù);W2-臨時(shí)考核的次數(shù)。

在實(shí)際操作中可根據(jù)需要，設(shè)置優(yōu)秀分值，達(dá)到優(yōu)秀分值后，不予扣款。也可給予項(xiàng)目公司合理的整改機(jī)會(huì)，在一定時(shí)間內(nèi)整改，重新考核通過后，則不予扣款。

年度績效考核扣款計(jì)算如下：

年度績效考核扣款=考核基數(shù)×（100或優(yōu)秀分值-最終考核得分）÷100

（三）考核方案總結(jié)

以上為筆者所經(jīng)手的某市政道路PPP項(xiàng)目績效考核方案設(shè)計(jì)思路，其中的具體指標(biāo)需根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行制定，為保護(hù)項(xiàng)目的資料信息，在此不予展示。

以上方案的設(shè)置，首先在績效考核的得分上進(jìn)行了改變，在政府方主導(dǎo)的前提下由三方共同決定，避免了一家定論的主觀性因素，使得考核較為公平。其次，考核指標(biāo)的選擇及確定結(jié)合了項(xiàng)目的設(shè)計(jì)單位、可行性研究報(bào)告的編制單位、國家現(xiàn)行的養(yǎng)護(hù)及驗(yàn)收規(guī)范等各方的意見，可使指標(biāo)貼合實(shí)際且全面。最后，根據(jù)不同的時(shí)間及工程，編制了不同的考核標(biāo)準(zhǔn)，量體裁衣。

四、結(jié)束語

公共基礎(chǔ)設(shè)施在社會(huì)發(fā)展中起著重要作用，其建設(shè)質(zhì)量對民生影響至關(guān)重要。目前參與PPP項(xiàng)目的多為施工企業(yè)，往往不持長期經(jīng)營的態(tài)度，主要通過施工獲取利潤，輕運(yùn)營而重建設(shè)。而PPP項(xiàng)目合作期長，運(yùn)營的優(yōu)劣直接決定項(xiàng)目能否高效率運(yùn)營，能否減少政府財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額，達(dá)到財(cái)政資金、資源利用的最大化，這是一個(gè)值得政府方關(guān)注的方向，而績效考核則為其提供了保障。

PPP項(xiàng)目的績效考核機(jī)制中的考核方法、指標(biāo)等，都不能一概而論，不能一成不變，必須根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況量身定做、不斷完善。同時(shí)需要考慮到成本問題，避免為考核而考核。在考核指標(biāo)設(shè)置時(shí)，避免讓考核成為政府單方面的想法，降低了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。同時(shí)，作為公共基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目，必須注意考核全信息公開，接受公眾監(jiān)督，確保公平公正。

參考文獻(xiàn)：

[1]楓林艷.如何搞好PPP項(xiàng)目的績效考核.PPP知乎.