張 琦

自中共十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”之后，a《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第5頁。學術(shù)界關(guān)于政府與市場關(guān)系的討論重新變得熱烈起來。這些討論或側(cè)重于強調(diào)“市場起決定性作用”，或側(cè)重于強調(diào)“更好發(fā)揮政府作用”，總的來講有助于深化我們對這一問題的理解，并最大限度地增進共識。當然，分歧仍然存在，例如有人認為“市場決定”不僅限于經(jīng)濟領(lǐng)域，在其他傳統(tǒng)上認為非經(jīng)濟的領(lǐng)域也應(yīng)由市場發(fā)揮決定性作用；b遲福林：《落實“市場決定”還需要解放思想》，《經(jīng)濟參考報》2014年8月11日。而有人則認為市場的決定性作用不能放大到?jīng)Q定公共資源的配置。c洪銀興：《關(guān)于市場決定資源配置和更好發(fā)揮政府作用的理論說明》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2014年第10期。再如，有人主張市場配置資源只限于微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域的資源配置應(yīng)是由政府決定或主導；d衛(wèi)興華、閆盼：《論宏觀資源配置與微觀資源配置的不同性質(zhì)——兼論市場“決定性作用”的含義和范圍》，《政治經(jīng)濟學評論》2014年第4期。而有人則提出即便是宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域的調(diào)控也應(yīng)在市場充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)上慎行。e周為民：《把握市場經(jīng)濟的實質(zhì)，厘清宏觀調(diào)控與市場作用的關(guān)系》，《國家行政學院學報》2013年第6期。而2016年爆發(fā)于著名經(jīng)濟學家張維迎和林毅夫之間的“產(chǎn)業(yè)政策大辯論”，雙方爭論的核心正是政府與市場的關(guān)系。a“產(chǎn)業(yè)政策大辯論”主要指2016年爆發(fā)于張維迎和林毅夫之間關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的多次直接和間接爭論，同時也包括其他著名經(jīng)濟學家如吳敬璉、田國強、李稻葵等關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的看法和觀點。這場爭論由于2016年11月9日北京大學國家發(fā)展研究院舉辦的張、林二人公開辯論即“產(chǎn)業(yè)政策思辨會”而廣為人知。本文從經(jīng)濟思想史的角度入手，專注于公共服務(wù)領(lǐng)域，對該領(lǐng)域中政府與市場關(guān)系在經(jīng)濟學理論和實踐上的演變歷程進行梳理，在此基礎(chǔ)上，嘗試給出我國當前處理公共服務(wù)中政府與市場關(guān)系的基本原則。

公共服務(wù)有狹義和廣義之分，狹義的公共服務(wù)包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生事業(yè)以及供水、供電、公共交通、消防等公用事業(yè)，而廣義的公共服務(wù)則包括所有具有公共性的商品和服務(wù)，除民生事業(yè)及公用事業(yè)外，還包括外交、環(huán)保、安全、國防等。主流經(jīng)濟學中的公共物品理論，是幫助我們理解公共服務(wù)的有力武器，但公共服務(wù)并不完全等同于公共物品，因為現(xiàn)實中的某些公共服務(wù)屬于經(jīng)濟學中的“私人物品”范疇。此外，無論是公共物品還是公共服務(wù)，其提供主體都不僅僅是政府，雖然政府是公共服務(wù)最重要的提供者。按照地理空間范圍來劃分，公共服務(wù)可以分為地方公共服務(wù)、全國公共服務(wù)乃至跨國公共服務(wù)。本文主要討論地方公共服務(wù)，即主要以各級地方政府以及其他非政府組織、私人企業(yè)為提供主體，以民生事業(yè)和公用事業(yè)為主要內(nèi)容的區(qū)域性公共服務(wù)。

一、 政府與市場關(guān)系的演變脈絡(luò)

政府與市場是經(jīng)濟學話語體系中的一對基本范疇。政府與市場關(guān)系的重要性，伴隨著近代資本主義制度的興起和現(xiàn)代經(jīng)濟學的發(fā)展而日益顯現(xiàn)。在前資本主義社會，無論是西歐國家的封建領(lǐng)主制社會，還是東方國家自給自足的小農(nóng)社會，最重要的并不是政府與市場的關(guān)系，而是封建領(lǐng)主和農(nóng)奴的關(guān)系、官府和百姓的關(guān)系、地主和農(nóng)民的關(guān)系等。在自然經(jīng)濟或封建經(jīng)濟模式下，市場是不重要的，只有在工業(yè)革命的大規(guī)模生產(chǎn)技術(shù)誕生之后，市場才真正爆發(fā)出強大的力量。政府與市場的關(guān)系也在歷史上第一次凸現(xiàn)出前所未有的重要性。b[德]于爾根·科卡：《資本主義簡史》，徐慶譯，上海：文匯出版社，2017年，第148-150頁。

18世紀蘇格蘭道德哲學家、經(jīng)濟學家亞當·斯密敏銳地捕捉到這一現(xiàn)象，并給出了政府與市場關(guān)系的經(jīng)典表述。在《國富論》當中，亞當·斯密明確將政府在經(jīng)濟發(fā)展中的作用限定在三個領(lǐng)域：（1）保護本國國民不受外國國民的侵略，即國防；（2）保護國民不受另一部分國民的壓迫，即司法；（3）建立并維持公共機關(guān)和公共工程，即公共物品和公共服務(wù)。c[英]亞當·斯密：《國富論（下）》，陳葉盛譯，北京：中國人民大學出版社，2016年，第785、803、815頁。除此以外的領(lǐng)域，均應(yīng)交由市場來負責。在斯密的體系里，作為“守夜人”的政府和“看不見的手”的市場，是導致一國財富增長的絕佳搭配。

整個19世紀，盛行于西方各國的主流思想是自由放任主義，政府對經(jīng)濟事務(wù)的干預很少，絕大部分都交給市場。19世紀法國經(jīng)濟學家薩伊的名言“供給創(chuàng)造需求”明確地道出了自由放任主義的理念。直到20世紀上半期，“自由放任”仍是絕大多數(shù)西方國家奉行的圭臬。即便在1929年爆發(fā)于美國、隨后橫掃整個資本主義世界的“大蕭條”期間，各國政府也仍然堅信市場的自發(fā)調(diào)整，并不認為政府應(yīng)當采取什么措施來應(yīng)對“大蕭條”。貨幣主義學派掌門人、諾貝爾經(jīng)濟學獎得主米爾頓·弗里德曼的研究表明，美聯(lián)儲未能及時充當“最后貸款人”角色從而增加貨幣供給，是導致“大蕭條”的罪魁禍首。d[美]米爾頓·弗里德曼、安娜·J. 施瓦茨：《美國貨幣史：1867—1960》，巴曙松等譯，北京：北京大學出版社，2009年，第212-248頁。不過，近來的研究發(fā)現(xiàn)，當時的美聯(lián)儲并不認為增加貨幣供給是自己的責任。eMeltzer A. H., A History of the Federal Reserve, Vol.1:1913-1951, Chicagο: The University οf Chicagο Press, 2003,pp.263-264.

1936年，以凱恩斯發(fā)表《就業(yè)、利息和貨幣通論》為標志的現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟學的誕生，使得政府的作用在亞當·斯密給出的三個領(lǐng)域之外又增加了一個：促進經(jīng)濟增長、促進就業(yè)、防止通貨膨脹、熨平經(jīng)濟波動，統(tǒng)稱為宏觀調(diào)控。

于是，經(jīng)歷過20世紀30年代的“大蕭條”直到“二戰(zhàn)”之后，西方國家的政府職能開始有兩大轉(zhuǎn)變，一是轉(zhuǎn)而信奉凱恩斯主義，對宏觀經(jīng)濟進行積極干預；二是政府開始介入傳統(tǒng)上由市場負責的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域，甚至走向“福利國家”。應(yīng)當說，前者的理論基礎(chǔ)是凱恩斯主義宏觀經(jīng)濟學，后者的理論基礎(chǔ)則有二：其一為“市場失靈”理論，即壟斷、外部性、公共物品以及信息不對稱等統(tǒng)稱為“市場失靈”的情形，需要政府介入；其二為社會福利思想，即需要政府通過再分配來促進社會公平。政府與市場的邊界之所以在“二戰(zhàn)”之后發(fā)生重大變動，固然可歸因于經(jīng)濟學理論上的創(chuàng)新和鼓噪，更是為現(xiàn)實的形勢所迫。走出“大蕭條”的泥淖和歐洲的戰(zhàn)后重建，都需要政府掙脫“守夜人”的枷鎖，扮演更為積極的角色。a關(guān)于西方各國政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變的影響因素，維托·坦茨曾有出色的歸納和論述。參見 [美]維托·坦茨：《政府與市場：變革中的政府職能》，王宇等譯，北京：商務(wù)印書館，2014年，第81-100頁?？梢哉f，“大蕭條”和“二戰(zhàn)”，改變了政府和市場的關(guān)系。至此，現(xiàn)代國家的政府與市場關(guān)系已經(jīng)基本成型，即政府在微觀經(jīng)濟領(lǐng)域負責解決包括公共服務(wù)提供在內(nèi)的“市場失靈”，在宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)嵭泻暧^調(diào)控。

20世紀70年代末，歐美各國政府與市場的邊界又出現(xiàn)新的變化。宏觀經(jīng)濟的“滯漲”現(xiàn)象與日益沉重的福利支出負擔，使人們對凱恩斯主義的有效性和福利國家的實踐產(chǎn)生了新的質(zhì)疑。在此背景下，美國里根政府和英國撒切爾內(nèi)閣開始掀起再私有化、去福利化改革，標志著自由放任思想的回歸。不過，政府與市場的邊界無論如何不可能回歸到“二戰(zhàn)”前的狀態(tài)了。

當然，同一時期的不同國家和地區(qū)，政府和市場的邊界也有所不同。例如，美國和歐洲各國的政府與市場邊界，就有很大不同。以醫(yī)療保障制度為例，歐洲各國特別是北歐各國，“福利國家”的色彩更濃一些，政府采取強制性的措施為人們提供醫(yī)療保障，被視為是政府的義務(wù)；而美國民眾則主要通過在市場上購買商業(yè)醫(yī)療保險來解決，奧巴馬政府旨在實現(xiàn)醫(yī)療保險全民覆蓋的醫(yī)改法案，雖歷經(jīng)坎坷最終于2010年獲得通過，但由于新上臺的特朗普政府一直致力于廢除奧巴馬醫(yī)改法案，因而其前景十分堪憂。b楊洲：《奧巴馬醫(yī)改法案的實施過程及其黯淡前景》，《比較》第87輯，北京：中信出版社，2016年，第86-96頁。

通過“政府總支出占GDP的比重”這一指標，可以看出西方各國政府自19世紀末以來的擴張趨勢。如美國這一比重在1870年為7.3%，1960年為27%，至1996年則上升到32.4%；英國這一比重在1870年為9.4%，1960年為32.2%，1996年則為43%；法國這一比重在1870年為12.6%，1960年為34.6%，1996年則為55%；瑞典這一比重在1870年為5.7%，1960年為31%，1996年則高達64.2%。c[美] 維托·坦齊、 [德]盧德格爾·舒克內(nèi)希特：《20世紀的公共支出》，胡家勇譯，北京：商務(wù)印書館，2005年，第10-11頁。因此，若以“政府總支出占GDP的比重”來衡量“大政府”或“小政府”的話，可以說西方各國早已不存在“小政府”了。

二、公共服務(wù)的提供：政府還是市場？

公共服務(wù)中政府與市場關(guān)系的根本問題是，公共服務(wù)應(yīng)由政府來提供，還是由市場來提供？由于公共服務(wù)和經(jīng)濟學中的公共物品具有相當程度的重合，因此對這一問題的回答首先涉及公共物品理論。

主流經(jīng)濟學對公共物品的定義主要通過非排他性和非競爭性兩條標準。非排他性是指該物品或服務(wù)無法排除那些不付費的使用者；非競爭性是指該物品或服務(wù)一旦產(chǎn)生就能以零邊際成本向更多的消費者提供。由于這兩點性質(zhì)特別是非排他性的存在，使得這些物品或服務(wù)無法由市場自發(fā)提供或提供不足，因此市場失靈了?；蛘?，即便某些物品和服務(wù)可以“排他”，但由于其非競爭性，額外增加一名消費者導致的邊際成本為零，因此也“不該”排他，否則就是無效率的。d哈爾·R. 范里安：《微觀經(jīng)濟學：現(xiàn)代觀點（第八版）》，費方域等譯，上海：格致出版社，2011年，第565-566頁。不論是市場“不能”提供，還是市場“不該”提供，都指向同一結(jié)論：公共物品應(yīng)由政府提供。因此，在主流經(jīng)濟學的新古典范式公共物品理論中，政府和市場的邊界是涇渭分明的：私人物品由市場提供，公共物品由政府提供。

具體到中國目前的現(xiàn)狀，一種很有影響力的批評認為，醫(yī)療、教育、住房等具有公共服務(wù)特征的“社會領(lǐng)域”過度市場化了，a鄭永年：《中國模式：經(jīng)驗與挑戰(zhàn)》，北京：中信出版社，2016年，第39-44頁。其理論依據(jù)正是上述新古典公共物品理論。

然而，這樣的批評十分粗糙而武斷，不僅因為這種在政府和市場之間進行“非黑即白”的選擇本身是錯誤的，更重要的是，其理論基礎(chǔ)新古典范式公共物品理論本身也存在很多缺陷。b筆者對新古典公共物品理論的缺陷曾有專文討論，此處不贅。參見張琦：《公共物品理論的分歧與融合》，《經(jīng)濟學動態(tài)》2015年第11期。一般認為，新古典范式公共物品理論肇始于薩繆爾森于1954年發(fā)表的《公共支出的純理論》一文；在該文中，薩繆爾森第一次將公共物品的提供與帕累托效率聯(lián)系起來，并給出了公共物品有效提供（帕累托意義上的）的邊際條件。cSamuelsοn P. A.,“The Pure Theοry οf Public Expenditure”，Review of Economics and Statistics, vοl.36, 1954, pp.387-389.自此之后，主流經(jīng)濟學所謂公共物品的“有效提供”，指的就是公共物品數(shù)量的“帕累托效率”或帕累托最優(yōu)。然而這只考慮了公共物品的數(shù)量即需求方面，卻并未考慮供給方面即為公共物品籌資的稅費環(huán)節(jié)。除非在公共物品集體決策過程中，將數(shù)量和稅費同時加以考慮，并滿足維克塞爾提出的“一致同意原則”，d[瑞典]奈特·維克塞爾：《正義稅收的新原則》， [美]理查德·A. 馬斯格雷夫、艾倫·T. 皮考克編：《財政理論史上的經(jīng)典文獻》，劉守剛、王曉丹譯，上海：上海財經(jīng)大學出版社，2015年，第127-145頁。否則任何“不足一致同意原則”的集體決策，都將導致融資環(huán)節(jié)的扭曲和效率損失。也就是說，為公共物品融資的稅費環(huán)節(jié)往往伴隨著再分配這一導致效率損失的因素。這樣的話，即便通過政府來提供的公共物品數(shù)量達到了“帕累托效率”，解決了“市場無法提供或提供不足”，但又何以保證這種效率改進一定大于稅費融資過程中產(chǎn)生的效率損失呢？因此，新古典范式公共物品理論就陷入了“雙重標準”的矛盾之中：一方面以“帕累托效率”為標準來衡量公共物品的“最優(yōu)”數(shù)量，另一方面卻不以“一致同意規(guī)則”來衡量公共物品的稅費分擔安排。換言之，新古典公共物品理論只考慮了公共物品數(shù)量的“配置效率”，卻忽略了在此過程中可能導致的稅費“分配非效率”；但是，沒有任何先驗的理由認為人們只在乎前者，而不在乎后者。

可以說，只考慮需求（公共物品數(shù)量）、不考慮供給（稅費分擔）這種“顧頭不顧尾”的特征，正是新古典公共物品理論最大的缺陷所在。這也正是以布坎南為主要代表的公共選擇學派，對新古典公共物品理論提出的最有力的批評。與新古典范式公共物品理論相對應(yīng)，布坎南提出的公共物品理論可稱之為交易范式公共物品理論。其核心就在于，分析公共物品集體決策過程時，同時考慮公共物品的需求（即公共物品數(shù)量）和供給（稅費分擔安排），因為參與公共物品決策的個人既是消費者也是供給者，供給（稅費分擔安排）將直接影響需求（公共物品數(shù)量）。如果我們把公共服務(wù)簡單地比作聚餐，那么人們不可能只關(guān)心聚餐本身的數(shù)量和質(zhì)量，同時也必然關(guān)心餐費的分攤安排；餐費分攤是否合理，將直接影響人們是否愿意參加聚餐、參加什么水平的聚餐。布坎南指出，人們在公共物品數(shù)量決策過程中關(guān)于稅費分擔的互動或相互依賴，才是公共物品決策區(qū)別于私人物品的本質(zhì)特征。e[美]詹姆斯·M. 布坎南：《公共物品的需求與供給》，馬珺譯，上海：上海人民出版社，2009年，第134-136頁。

當然，現(xiàn)實中公共服務(wù)的提供，并非每一項集體決策都要通過“納稅人—消費者”進行投票表決；特別是在我國的制度環(huán)境下，人們往往意識不到自己兼具“納稅人”和“消費者”的雙重身份，在要求政府提供更多的公共服務(wù)時，通常想不到這會使自己繳納更多的稅費。其中的原因是多樣的，既有以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)影響，也涉及我國公共服務(wù)的決策機制等等。但是，這并不意味著人們完全不考慮稅費分擔安排的影響，也就是說，人們并非總是處于完全的“財政幻覺”狀態(tài)。f簡言之，財政幻覺指的是人們通常覺得自己承擔的稅負比實際承擔的要輕，而自己得到的公共服務(wù)的價值比實際價值要大。也就是說，人們往往意識不到用于提供公共服務(wù)的資源總額與其中涉及的個人份額之間的聯(lián)系。財政幻覺有很多類型，除了包括筆者在此提到的人們感受不到公共服務(wù)的稅費分擔之外，還包括感受不到消費稅的“寓稅于價”等等。關(guān)于財政幻覺的詳細討論，參見 [美]詹姆斯·M. 布坎南：《民主財政論》，穆懷朋譯，北京：商務(wù)印書館，1993年，第137-152頁?，F(xiàn)實中，人們會通過實際行動來表達自己對公共服務(wù)稅費分擔安排的滿意或不滿意。例如，近年來越來越多的人開始終止社保繳費、人們蜂擁至三甲醫(yī)院求醫(yī)、天價“學區(qū)房”等。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，不能簡單地歸結(jié)為“公共服務(wù)財政投入不足”或“公共服務(wù)均等化程度不夠”，人們感到繳納的稅費與得到的公共服務(wù)不匹配，或許是更重要的原因。

因此，無論從理論上還是實踐上講，簡單地主張公共服務(wù)由政府提供或由市場提供，是遠遠不夠的。

三、公共服務(wù)非政府提供的可能性

與主流經(jīng)濟學公共物品理論的邏輯推論不同，現(xiàn)實中有大量的公共服務(wù)是由市場上的私人企業(yè)、非政府組織、民間社會自發(fā)提供的。在古代中國，雖然自秦代“廢封建、置郡縣”以來，中國一直是中央集權(quán)的單一制國家，中央政府和地方政府的權(quán)責劃分也時有變動，但國家政權(quán)只向下延伸到縣一級，“皇權(quán)不下縣”是這一狀態(tài)的通俗說法。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會，最重要的地方公共服務(wù)無疑在廣大鄉(xiāng)村，而鄉(xiāng)村公共服務(wù)的提供主體則是鄉(xiāng)紳與宗族，而非縣級政府。地方政府提供的公共服務(wù)僅限于司法、治安、賑災，甚至這些公共服務(wù)也是縣級政府和鄉(xiāng)紳、宗族共同提供的，而非政府單獨承擔。a費孝通：《江村經(jīng)濟——中國農(nóng)民的生活》，北京：商務(wù)印書館，2001年，第152-156頁。亦可參見瞿同祖：《清代地方政府（修訂譯本）》，范忠信、何鵬等譯，北京：法律出版社，2011年，第245-259頁。盡管有學者認為，古代中國通過戶籍制度、保甲制度等“編戶齊民”，實現(xiàn)了國家政權(quán)對鄉(xiāng)村的控制，遠非“皇權(quán)不下縣”，b閻步克：《中國古代官階制度引論》，北京：北京大學出版社，2011年，第127-128頁。亦可參見張新光：《質(zhì)疑古代中國社會“皇權(quán)不下縣、縣下皆自治”之說》，《學習與實踐》2007年第4期。但至少就提供地方公共服務(wù)而非對鄉(xiāng)村地區(qū)的控制而言，“皇權(quán)不下縣”是基本成立的。而在西方國家，即便現(xiàn)在也仍有大量的公共服務(wù)由市場、非政府組織以及民間社會自發(fā)提供。那么問題就是，如何對這些現(xiàn)象進行解釋？

近幾十年來，經(jīng)濟學圍繞著“公共物品自發(fā)提供”這一主題，已出現(xiàn)了大量研究文獻。這些文獻大體可分為兩類，一類是博弈論的相關(guān)文獻，另一類是以諾貝爾經(jīng)濟學獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinοr Ostrοm）為主要貢獻者的“公共治理”理論相關(guān)文獻，關(guān)于公共物品問題的實驗經(jīng)濟學文獻也可歸入這一類。傳統(tǒng)上，論證公共物品自發(fā)提供的實現(xiàn)，通常訴諸無限次囚徒困境博弈中的無名氏定理，即參與人采取“冷酷觸發(fā)”策略或“針鋒相對”策略能夠確保合作解的出現(xiàn)。c關(guān)于無名氏定理，可參見 [美]艾里克·拉斯穆森：《博弈與信息：博弈論概論（第四版）》，韓松、張倩偉等譯，北京：中國人民大學出版社，2009年，第154-161頁。此外，演化穩(wěn)定策略（ESS）的概念，也為公共物品合作解的實現(xiàn)提供了極富啟發(fā)意義的思路。d演化穩(wěn)定策略的概念最早由英國生物學家史密斯提出，參見 [英]約翰·梅納德·史密斯：《演化與博弈論》，潘春陽譯，上海：復旦大學出版社，2008年，第14-15頁。

埃莉諾·奧斯特羅姆對“公共池塘資源”（Cοmmοn Pοοl Resοurces，CPRs）治理機制的研究，為我們理解公共服務(wù)的非政府提供具有重要的意義。從方法論的角度來看，奧斯特羅姆的研究方法并非主流經(jīng)濟學的新古典范式，而是更接近公共選擇學派的交易范式。簡言之，奧斯特羅姆得出的結(jié)論可以概括為：公共治理的成效取決于具體的“制度情境”，而不是取決于在政府和市場之間“二選一”。所謂制度情境，是指包括人群規(guī)模、交流機制、個體異質(zhì)性、懲罰和規(guī)則等一系列變量在內(nèi)的、復雜的“制度—組織”結(jié)構(gòu)。大量的實地研究結(jié)果表明，公共資源自發(fā)治理的結(jié)果并不像“囚徒困境”預言的那樣悲慘，而簡單地訴諸資源公有化或私有化的思路也并非一定有效。e[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道——集體行動制度的演進》，余遜達、陳旭東譯，上海：上海譯文出版社，2012年，第11-34頁?？梢哉f，就公共治理或公共服務(wù)的提供而言，奧斯特羅姆的研究發(fā)現(xiàn)了政府與市場之外的“第三條道路”。也就是說，除了政府和市場上的私人企業(yè)之外，非政府組織和民間社群也可以自發(fā)提供公共服務(wù)、進行公共治理。

經(jīng)濟學家當中，較早注意到這一現(xiàn)象的是科斯。1974年，科斯發(fā)表《經(jīng)濟學中的燈塔》（以下簡稱《燈塔》）一文。b中譯本載 [英]羅納德·哈里·科斯：《企業(yè)、市場與法律》，盛洪、陳郁譯校，上海：格致出版社，2009年，第181-205頁。由于“燈塔”在經(jīng)濟學中一直被當作公共物品的典型例子反復出現(xiàn)，因此科斯撰寫此文的初衷在于從史實上澄清這一謬誤。在該文中，科斯梳理了英國歷史上的燈塔制度后發(fā)現(xiàn)，英國最初的燈塔是由私人和私人組織建造并管理的，后來才逐漸被具有“公共性質(zhì)”或“政府性質(zhì)”的領(lǐng)港公會所購買并管理；也就是說，與許多經(jīng)濟學家的信念相反，早期歷史上的燈塔是由私人提供的。值得注意的是，科斯并沒有據(jù)此否認燈塔是一種公共物品，也并非認為燈塔這樣的公共物品由私人提供更有效率。不過，《燈塔》一文卻梳理出一種特殊的公共物品收費模式。文中指出，私人建造燈塔的收費模式是通過港口代理，即港口收取燈塔使用費。換言之，通過將“燈塔服務(wù)”和“港口服務(wù)”這兩種商品捆綁在一起，一并出售給燈塔使用者，以此來為燈塔的建造和維護融資?！盁羲?wù)”具有公共物品屬性，很難做到排他，但“港口服務(wù)”即船只到港停泊服務(wù)，卻很容易做到排他，不付費者不得停泊，且根據(jù)船只噸位不同收費（類似于現(xiàn)在的停車場收費機制）。通過將公共物品和私人物品捆綁在一起出售的做法，成功地實現(xiàn)了公共物品的私人供給。

在互聯(lián)網(wǎng)時代，私人企業(yè)提供公共服務(wù)的可能性更是大大增加了，甚至屢屢超出人們的想象。例如，具有公共服務(wù)屬性的地圖，長期以來一直是由政府部門提供的，但近年來百度地圖、高德地圖等電子地圖的發(fā)展，已經(jīng)遠遠超過了紙質(zhì)版地圖。對于電腦終端或移動終端的用戶來說，電子地圖是免費的，那么它靠什么盈利？電子地圖早期的盈利模式是通過對車載導航服務(wù)收費，而目前在導航服務(wù)免費之后，又可以通過在電子地圖上產(chǎn)生的增值服務(wù)來盈利，如對滴滴打車、共享單車的移動定位服務(wù)收費，對地圖上產(chǎn)生的酒店預訂、訂餐、團購等交易抽取傭金等等。甚至包括傳統(tǒng)上認為需要面對面服務(wù)的教育、醫(yī)療等等，在互聯(lián)網(wǎng)時代也面臨著顛覆式創(chuàng)新的挑戰(zhàn)。

當然，無論是奧斯特羅姆的貢獻，還是由于技術(shù)進步帶來的新的盈利模式的出現(xiàn)，雖然證明了公共服務(wù)的自發(fā)提供并非像主流經(jīng)濟學預言的那樣悲觀，但也并未證明自發(fā)提供能夠達到帕累托效率的數(shù)量。簡單地在政府與市場之間進行非此即彼的選擇，是最不足取的做法。真正重要的是，應(yīng)當對現(xiàn)實中各種公共服務(wù)提供者一視同仁、平等對待，不論提供者是政府，還是非政府組織、民間社群及私人企業(yè)。

四、公共服務(wù)中的公平與正義

除了公共物品理論之外，主張公共服務(wù)只能由政府提供的論者，有時還訴諸所謂“公益性”的理由。這種觀點認為，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)具有“公益性”，而公益性與市場機制是矛盾的，因此公共服務(wù)只能由政府來提供。這類說法雖然承認市場能夠提供公共服務(wù)，但卻認為“市場化”會妨礙 “公益性”，因而只能由政府來提供。前面提到的所謂“社會領(lǐng)域”過度市場化的觀點，暗含的理由其實就是“市場化妨礙公益性”。那么，什么是“公益性”？政府提供公共服務(wù)，是否就能保證“公益性”？

所謂公共服務(wù)具有“公益性”的提法，實際上指的是公共服務(wù)需要具有某種公平性，或符合某種正義。遺憾的是，“公平”、“正義”的含義并不比“公益性”更清晰。不過，如果我們不在純粹抽象的意義上討論公平和正義，僅專注于公共服務(wù)這一具體領(lǐng)域的“公平性”，還是能夠得出一些基本的公平原則。這就涉及公共服務(wù)本身的特征。前面已經(jīng)提到，除非采取“一致同意原則”，否則任何公共服務(wù)都必然涉及再分配因素，也就是說，每個人繳納的稅費數(shù)量，與他得到的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量之間并不存在一一對應(yīng)的關(guān)系。a在某種意義上，“稅費”與公共服務(wù)“數(shù)量”不存在一一對應(yīng)關(guān)系，恰是公共物品的特征之一。而在私人物品的情況下，每個人支付的費用或出價，與他得到的物品或服務(wù)的數(shù)量是一一對應(yīng)的。因此，布坎南提出私人物品的完全競爭市場制度體現(xiàn)的是“隱性一致同意規(guī)則”，因為在達成一項交易時，不僅交易雙方表示了“同意”，其他人對這項交易也表示了“默許”（否則他可以出高價表示“反對”）。參見 [美]詹姆斯·M. 布坎南：《公共物品的需求與供給》，馬珺譯，上海：上海人民出版社，2009年，第77-80頁。這一點無論對于政府提供還是非政府提供的公共服務(wù)，都是成立的。既然公共服務(wù)必然涉及再分配因素，那么問題就在于，什么樣的再分配是更接近于“公平”或“正義”的？換言之，什么樣的再分配更有可能在確保配置效率的同時盡可能使分配效率的損失最小化？基于這一考量，筆者提出公共服務(wù)的公平原則：公共服務(wù)可以存在且應(yīng)當存在一定程度的正向再分配，但至少要避免反向再分配。

如果公共服務(wù)中存在反向再分配，那么公共服務(wù)本身就失去了存在的正當性，因為在這種情況下，與加入公共服務(wù)體系相比，窮人通過市場購買服務(wù)反而可以獲得改善，為什么還要強迫他們加入公共服務(wù)體系？也就是說，公共服務(wù)至少不應(yīng)該成為拉大貧富差距的機制。而公共服務(wù)之所以應(yīng)當存在一定程度的正向再分配，是因為既然再分配總是不可避免，那么有理由認為正向再分配比反向再分配更可??；而且，正向再分配也是現(xiàn)代財政學的一項基本原則。b被譽為“現(xiàn)代財政學之父”的馬斯格雷夫明確主張財政職能當中應(yīng)該包含“分配職能”，即正向再分配。可參見 [美]理查德·A. 馬斯格雷夫、佩吉·B. 馬斯格雷夫：《財政理論與實踐》，鄧子基、鄧力平譯校，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2003年，第9-11頁。當然，正向再分配的程度究竟需要多大，本質(zhì)上取決于整個社會的公共選擇，即人們愿意付出多大的“效率代價”來進行正向再分配。此外，筆者在此提出的公平原則，并不屬于主張大規(guī)模正向再分配的強倫理標準，而是接近于羅爾斯“差別原則”這一較弱的倫理標準。c[美]約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，北京：中國社會科學出版社，2009年，第237-243頁。

在這一公平原則的框架下，要討論公共服務(wù)的公平性，就必須同時考慮公共服務(wù)的“稅費分擔”和“數(shù)量”。按照這一思路，下面主要以我國基本醫(yī)療保險為例，來考察其公平性。

目前我國基本醫(yī)療保險體系包括三個板塊，即城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險（城職保）、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險（城居保）、新型農(nóng)村合作醫(yī)療（新農(nóng)合）。從籌資方式來看，城職保的醫(yī)?；鹬饕獊碜杂趨⒈Ｈ藛T繳費，而城居保和新農(nóng)合的基金則主要來自于各級財政投入，個人繳費僅占基金總額的25%左右。d人力資源和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心：《中國社會保險年度發(fā)展報告2015》，北京：中國勞動社會保障出版社，2016年，第43頁。

當下，網(wǎng)購量呈爆發(fā)式增長，“三通一達”等快遞高速發(fā)展，但一系列問題亦隨之而來。就企業(yè)而言，競爭無可厚非，然而，對于同一家快遞企業(yè)，不同的網(wǎng)點之間，出現(xiàn)諸如“跨區(qū)域取件”的惡意“競爭”，卻是致命的。

按照我國現(xiàn)行的社保繳費制度，城職保的繳費主要以勞動雇傭關(guān)系為依據(jù)，由用人單位和個人共同承擔，總費率大約為8%—10%，即工資的8%—10%用于繳納醫(yī)療保險。從形式上看，醫(yī)療保險費率類似于比例稅制，即所有參保人都按照同樣的比例繳納保費。然而，我國現(xiàn)行的醫(yī)療保險繳費基數(shù)（類似于稅基）存在一個上下限，即當?shù)厣鐣骄べY的60%—300%；工資低于社會平均工資60%的，按照60%計算；高于300%的，按照300%封頂，超出部分不再繳費。這就意味著，基本醫(yī)療保險的繳費事實上是累退的，即隨著工資收入的增加（超過社會平均工資300%），醫(yī)保繳費占工資的比重最終是下降的。更重要的是，實際上許多用人單位都按照最低繳費基數(shù)為員工繳納社保費，包括基本醫(yī)療保險；也就是說，用人單位并非按照員工的實際工資進行繳費，而是低報、瞞報了工資水平。粗略估算，目前我國平均實際繳費基數(shù)大約只有實際工資水平的65%。e李唐寧：《目前平均實繳基數(shù)不足工資七成》，《經(jīng)濟參考報》2016年3月28日。這就意味著，至少有1/3的應(yīng)繳費工資總額并未繳費。若考慮到這些事實，那么城職保繳費環(huán)節(jié)的累退性就大大增強了。因此，從“稅費分擔”來看，參保人當中的低收入人群承擔的比重較高，而高收入人群承擔的比重較輕。

從參保人獲得的醫(yī)療服務(wù)“數(shù)量”來看，同樣也存在反向再分配。原因在于，基本醫(yī)療保險的報銷規(guī)則即“起付線”和“報銷比例”都會導致高收入人群總體上可以獲得更多醫(yī)療服務(wù)。首先，與高收入人群相比，低收入人群更容易被“起付線”這一門檻擋在外面；其次，超過起付線的部分，高收入人群有能力負擔更高的自費部分。

綜合考慮醫(yī)療保險的“稅費分擔”和“數(shù)量”（俗稱籌資和待遇）兩個環(huán)節(jié)，就不難得出這樣的判斷：目前基本醫(yī)療保險中的“城職?！卑鍓K，存在系統(tǒng)性的反向再分配，總體上窮人“補貼”了富人。

基本醫(yī)療保險的另外兩個板塊城居保和新農(nóng)合，從“稅費分擔”環(huán)節(jié)來看，大體上不存在反向再分配。這是因為，雖然我國以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)總體上具有累退性，a岳希明、張斌、徐靜：《中國稅制的收入分配效應(yīng)測度》，《中國社會科學》2014年第6期。但這兩個板塊的參保人群即農(nóng)民、學生和城鎮(zhèn)無業(yè)居民基本屬于低收入人群，那么主要以間接稅為主的財政收入為這兩個板塊籌資，大體上屬于“低收入人群補貼低收入人群”，也就是說基本不存在反向再分配。但是，從獲得醫(yī)療服務(wù)即“數(shù)量”環(huán)節(jié)來看，則與城職保板塊類似，仍然是參保人中的高收入人群獲得了更多的醫(yī)療服務(wù)。因此，綜合“稅費分擔”和“數(shù)量”來看，城居保和新農(nóng)合也存在一定的反向再分配，只是其程度要比城職保板塊為輕。

事實上，由醫(yī)療保險保費構(gòu)成的資金池類似于奧斯特羅姆研究的“公共池塘資源”（CPRs），這一公共資源仍具有競爭性，即任一投保人對該資源的使用都會減少其他投保人能夠使用的數(shù)量；但由于每一位投保人都獲得了“權(quán)益資格”，因此排他性大大減弱了。不過，城職保的醫(yī)保資金池具有“?？顚Ｓ谩钡奶卣鳎渲械呐で托蕮p失，要比通過一般稅收融資提供的公共服務(wù)更小一些。但我們?nèi)匀话l(fā)現(xiàn)，城職保資金及其對應(yīng)的醫(yī)療服務(wù)，總體上具有反向再分配的特點。其中的關(guān)鍵在于繳費制度本身并不具有累進性，并且現(xiàn)實中的繳費行為又通過低報、瞞報實際工資水平，進一步加大了累退性。

此外，我國目前以公立醫(yī)院為主的醫(yī)療服務(wù)供給體系，b截至2015年底，我國民營醫(yī)院數(shù)量已占全國醫(yī)院總數(shù)的52.7%，但床位數(shù)只占全國床位總數(shù)的19.4%，因此公立醫(yī)院仍是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的提供主體。參見李丹丹：《國家衛(wèi)計委：民營醫(yī)院占全國醫(yī)院總數(shù)過半》，新京報網(wǎng)：http://www.bjnews.cοm.cn/news/2016/06/08/406095.html，2016年 6月 8日。又進一步加劇了整個醫(yī)療服務(wù)的反向再分配特征?？傮w上，公立醫(yī)院獲得的資金包括兩部分：各級財政投入和醫(yī)保資金，前者被稱為“補供方”，后者則稱為“補需方”?？紤]到我國稅制結(jié)構(gòu)的累退性，不難得出這樣的結(jié)論：對公立醫(yī)院的財政投入越大，則累退性就越強，反向再分配也就越嚴重。因此，在我國目前以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)下，簡單地對醫(yī)療衛(wèi)生這一公共服務(wù)“加大財政投入”，尤其是對公立醫(yī)院“加大財政投入”，不僅無從保證“公益性”，反而會進一步拉大而不是縮小貧富差距。

以上通過對基本醫(yī)療保險和醫(yī)療服務(wù)進行分析得出的結(jié)論，并不僅限于醫(yī)療這一公共服務(wù)，而是具有一般性。例如以同樣的思路對基礎(chǔ)教育領(lǐng)域進行分析，也可以得出類似的結(jié)論。我國目前義務(wù)教育階段的公立學校，主要依靠財政投入辦學，而財政資金同樣來自具有累退性的一般稅收收入；而在優(yōu)質(zhì)教育資源的享有方面，卻通過“劃片就近入學”的學區(qū)制，導致“買得起學區(qū)房的人，其子女上重點學校；買不起學區(qū)房的人，其子女上普通學?！?；也就是說，優(yōu)質(zhì)教育資源更多地為高收入人群享有。更重要的是，購買學區(qū)房的人其實并沒有對其子女就讀的學校投入任何額外的資源，而且在房價預期上漲的情況下，買到的學區(qū)房可以在子女上學結(jié)束后再次出售，甚至還能賺取房屋總價上漲的收入。這就意味著，學區(qū)房已經(jīng)變成了一種上名校的財富門檻和投資對象，而不是真正的“稅費”付出。而關(guān)于學區(qū)房制度的改進措施如“多校劃片”、以及2017年7月廣州市政府率先推出的“租購同權(quán)”等，c廣州市人民政府辦公廳秘書處：《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市加快發(fā)展住房租賃市場工作方案的通知》，中國廣州政府：http://www.gz.gοv.cn/gzgοv/s2812/201707/3cec198881d44d33a80a145ff024a164.shtml，2017年7月17日。充其量或可使優(yōu)質(zhì)教育資源的可得性稍微公平一些，如“租購同權(quán)”可能會降低享有優(yōu)質(zhì)教育資源的財富門檻，但是，只要重點學校仍然主要依靠財政投入辦學，那么基礎(chǔ)教育這一公共服務(wù)的反向再分配特征就不會改變。

總之，由政府提供公共服務(wù)，并非天然具有“公益性”，因為這并不足以保證公平或正義。凡是由政府提供的公共服務(wù)，幾乎總是涉及一般稅收融資，而稅制結(jié)構(gòu)是否具有累進性，是決定公共服務(wù)更加公平的必要條件。即便稅制結(jié)構(gòu)或繳費結(jié)構(gòu)具有累進性，由該稅收或繳費融資的公共服務(wù)主要面向哪些人群，同樣也是公共服務(wù)是否能夠更加公平的必要條件。如果政府提供的公共服務(wù)能夠以具有累退性的稅收收入融資，同時服務(wù)對象主要面向低收入群體，那么這樣的公共服務(wù)就具有正向再分配的特征，從而也就更加公平或符合“公益性”的本意。然而我國目前的由政府提供的公共服務(wù)體系，一方面極大程度上以累退性的稅收收入融資，另一方面公共服務(wù)卻主要由高收入人群享有，從而具有強烈的反向再分配特征，可謂與“公益性”背道而馳。

五、結(jié)論

20世紀中期以來，西方各國政府與市場關(guān)系的突出特點不僅表現(xiàn)為政府開始對宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域進行干預，更表現(xiàn)為政府支配的經(jīng)濟資源規(guī)模的擴張。從這一意義上來說，即便是西方各國，目前也早就不存在“小政府”了。而在政府支配的經(jīng)濟資源當中，有很大一部分用于教育、醫(yī)療、公用事業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域。主流經(jīng)濟學論證政府提供公共服務(wù)必要性，通常訴諸公共物品理論。然而，主流經(jīng)濟學的公共物品理論本身具有嚴重的缺陷，尤其是將公共物品的需求（數(shù)量）與供給（稅費分擔）割裂開來，不僅在理論上無法自圓其說，而且也不能很好地用于分析公共服務(wù)的效率與公平。事實上，除政府以外的非政府組織、民間社群以及私人企業(yè)，在現(xiàn)實中都扮演著公共服務(wù)提供者的角色。由于新技術(shù)特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的出現(xiàn)，私人企業(yè)通過新的盈利模式提供公共服務(wù)的可能性大大增加了。就公共服務(wù)的提供而言，應(yīng)當對各種公共服務(wù)提供者一視同仁、平等對待，不論提供者是政府，還是非政府組織、民間社群及私人企業(yè)。而那種認為只有政府提供公共服務(wù)才能確?！肮嫘浴钡恼f法，既缺乏理論依據(jù)，也與我國當前的現(xiàn)實不符。由于我國稅制結(jié)構(gòu)總體上具有累退性，因此以一般稅收融資的公共服務(wù)，具有反向再分配的特征。而目前教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的受益機制，總體上更有利于高收入人群享有，進而進一步加劇了“劫貧濟富”的反向再分配。當然這并不是說公共服務(wù)由市場提供就更具有“公益性”，而是說“政府提供”并非“公益性”的充分條件。如果我國以間接稅為主的稅制結(jié)構(gòu)不改變，那么若要公共服務(wù)更加公平，就必須將政府提供的公共服務(wù)主要面向中低收入人群，而高收入人群的公共服務(wù)則由市場提供。也就是說，政府只負責基本公共服務(wù)的提供，如基本醫(yī)療服務(wù)、普通基礎(chǔ)教育服務(wù)等；而高收入人群更愿意享受的高端醫(yī)療、優(yōu)質(zhì)教育資源等等，則盡量交給市場。而從長效機制來看，加快開征房產(chǎn)稅、贈與稅、遺產(chǎn)稅等具有累進性的直接稅稅種，將我國稅制結(jié)構(gòu)從間接稅為主轉(zhuǎn)向以直接稅為主，才是確保政府提供公共服務(wù)更加符合公平正義，從而真正具有“公益性”的長遠之策。