孫德超 曹志立

摘 要： 隨著我國(guó)脫貧攻堅(jiān)工作的逐步深入推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧已經(jīng)成為精準(zhǔn)扶貧工作的關(guān)鍵性手段。掌握作為扶貧主導(dǎo)力量的基層政府在產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的策略選擇傾向，對(duì)于進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的效益至關(guān)重要。本文以國(guó)家級(jí)貧困縣A縣的調(diào)查為例，考察了產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中基層政府的策略選擇及其形成機(jī)理。研究發(fā)現(xiàn)，基層政府的產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐策略，主要包括經(jīng)營(yíng)模式的重組整合，扶貧項(xiàng)目類(lèi)型以數(shù)量取勝;存量依賴(lài)式的產(chǎn)業(yè)選擇，注重典型項(xiàng)目打造;簡(jiǎn)化取向的扶貧產(chǎn)業(yè)鏈培育，積極推動(dòng)“短平快”項(xiàng)目發(fā)展;嚴(yán)格項(xiàng)目和資金的扶貧用途?；鶎诱七M(jìn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的行為，受到項(xiàng)目制和科層制的雙重結(jié)構(gòu)形塑，也即多重目標(biāo)捆綁下“項(xiàng)目制”的首尾管控和過(guò)程閉合以及科層組織的任務(wù)迎檢和部門(mén)沖突。

關(guān)鍵詞： 產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧;基層政府;項(xiàng)目制;科層制

中圖分類(lèi)號(hào)：F32;F113.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：0257-5833（2018）12-0003-11

一、問(wèn)題的提出

自精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，產(chǎn)業(yè)扶貧備受?chē)?guó)家重視。2016年11月發(fā)布并實(shí)施的《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持精準(zhǔn)幫扶與區(qū)域整體開(kāi)發(fā)有機(jī)結(jié)合”，產(chǎn)業(yè)扶貧作為“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”的重要方略被提出。在邁向全面建設(shè)小康社會(huì)的新時(shí)期，產(chǎn)業(yè)扶貧的作用和地位更加凸顯。從中央專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金對(duì)于脫貧攻堅(jiān)的政策支持來(lái)看，預(yù)算安排扶貧資金補(bǔ)助地方部分從2015年的460.9億元增至2017年的860.95億元，增幅達(dá)86.8% ，其中，新增資金重點(diǎn)用于產(chǎn)業(yè)扶貧?？梢?jiàn)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的方式扶持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)脫貧，已經(jīng)成為國(guó)家推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的關(guān)鍵性手段。

國(guó)家以專(zhuān)項(xiàng)資金形式下達(dá)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧資金逐年增加，在這種項(xiàng)目制運(yùn)作中，基層政府的作用尤為重要。對(duì)此，學(xué)術(shù)界從不同視角進(jìn)行了效果分析與原因闡釋。一方面，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的效果來(lái)看，基層政府在項(xiàng)目推進(jìn)中發(fā)揮著重要的作用，展現(xiàn)出不同的行為面向。另一方面，關(guān)于扶貧項(xiàng)目在基層政府的落實(shí)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生目標(biāo)與結(jié)果的“易位”，一些研究從項(xiàng)目制與科層制的視角對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行邏輯給出了深入的闡釋。

統(tǒng)觀(guān)而言，已有研究對(duì)于項(xiàng)目申請(qǐng)、審批等流程給予了剖析，指出其中存在的不規(guī)范和政府決策的逆向選擇問(wèn)題。單個(gè)項(xiàng)目可能部分地存在一些問(wèn)題，但從地方尤其是基層政府而言，隨著貧困縣被賦予更大的統(tǒng)籌扶貧項(xiàng)目和資源分配權(quán)，在項(xiàng)目分配的結(jié)果上呈現(xiàn)出何種效果或狀態(tài)，現(xiàn)有研究仍顯不足。基層政府能否發(fā)揮項(xiàng)目制下的自主性？抑或基層政府的行動(dòng)更加規(guī)范，將目標(biāo)錨定在產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)筑和收益分配并帶動(dòng)扶貧上？對(duì)于基層扶貧結(jié)果的原因解釋?zhuān)徽撌琼?xiàng)目強(qiáng)化集權(quán)的控制論，還是項(xiàng)目受制于地方自主性的反控制論，都或多或少地蘊(yùn)含著項(xiàng)目失敗的隱性假設(shè)，認(rèn)為項(xiàng)目制與科層制之間具有互斥性。應(yīng)該看到，在我國(guó)央地關(guān)系及其政策執(zhí)行體系下，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中的基層政府仍然具有一定的自主性，但會(huì)受到時(shí)間和任務(wù)兩個(gè)方面的約束，表現(xiàn)為對(duì)扶貧目標(biāo)在指標(biāo)考核上鎖定、在執(zhí)行過(guò)程上解構(gòu)、在效果內(nèi)容上弱化。正如李祖佩所指出的，“項(xiàng)目運(yùn)作并沒(méi)有脫離于原有的基層治理體制機(jī)制而形塑新的治理空間”?？茖又谱鳛橐环N強(qiáng)彈性的制度設(shè)計(jì)，具有較強(qiáng)的適應(yīng)性，對(duì)于其他的資源配置方式具有很強(qiáng)的吸納與融合能力。由此可見(jiàn)，項(xiàng)目制是嵌入而非重新確立了國(guó)家治理體制，它在改變科層制下基層政府行動(dòng)的同時(shí)，也被科層關(guān)系塑造著。本文以國(guó)家級(jí)貧困縣A縣為例，考察農(nóng)村產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的典型基層實(shí)踐，總覽基層政府的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目策略選擇，闡述農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶貧的形成邏輯，嘗試為產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目會(huì)產(chǎn)生何種效果，以及在受到項(xiàng)目制和科層制共同形塑的基層政府那里為何會(huì)產(chǎn)生此種效果，提供合理的解釋。

二、案例介紹

A縣是我國(guó)東北內(nèi)陸腹地的國(guó)家級(jí)貧困縣，地處松嫩平原，屬于《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011～2020年）》確立的十四個(gè)集中連片貧困地區(qū)之一——大興安嶺南麓山區(qū)貧困帶。全縣總?cè)丝?3萬(wàn)，2016年建檔立卡確定貧困戶(hù)20101戶(hù)，農(nóng)村貧困人口39263人。2015年，全縣實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）142億元，在全省39個(gè)縣域中排名第22，在8個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣中經(jīng)濟(jì)體量排名第一，經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好。該縣為“十年九春旱”的半干旱氣候，年平均降水量為399.9毫米;由于地處嫩江和第二松花江的匯流之處，河流沼澤較多。A縣地處松嫩平原蘇打鹽堿地分布區(qū)之一，所在的地級(jí)市鹽堿地面積總計(jì)60多萬(wàn)公頃。該縣周邊鹽堿地面積廣布，鹽堿、沼澤、沙地、裸地等類(lèi)型土地達(dá)13萬(wàn)公頃之多，占全縣耕地面積的98.7%，這極大地限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的開(kāi)展。在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，A縣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以種植業(yè)和畜牧業(yè)為主，域內(nèi)主要是種植養(yǎng)殖企業(yè)?！笆濉逼陂g，該縣共籌建194個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)），規(guī)模養(yǎng)殖戶(hù)達(dá)1.3萬(wàn)戶(hù)。該地區(qū)的氣候和鹽堿地環(huán)境，使得縣域內(nèi)蘆葦資源豐富，總面積525公頃，年產(chǎn)量可達(dá)4萬(wàn)噸。同時(shí)，適宜種植堿性大米和大撓子（一種用于笤帚加工的重要原材料）。在該縣的部分地區(qū)，大撓子種植的效益較好，發(fā)揮了帶動(dòng)致富的效果，得到國(guó)家農(nóng)業(yè)部門(mén)的關(guān)注和報(bào)道。此外，該縣特色產(chǎn)業(yè)還包括黃菇娘、狐貉等。

本文的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)自于2016年我們前往A縣開(kāi)展的基層調(diào)研 。課題組重點(diǎn)從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面，對(duì)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)展情況及扶貧配套政策進(jìn)行了深入的考察。期間，課題組走訪(fǎng)了A縣4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的多個(gè)貧困村、1個(gè)省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包保的貧困村（位于L鎮(zhèn)）以及7個(gè)農(nóng)民合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)。調(diào)研過(guò)程中，我們采用與基層政府座談、對(duì)各級(jí)干部和貧困戶(hù)的半結(jié)構(gòu)訪(fǎng)談及深入觀(guān)察法，考察了基層政府產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的選擇規(guī)劃和基層運(yùn)行情況，重點(diǎn)關(guān)注了產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的基層政府行為選擇特征及其實(shí)際約束，并對(duì)產(chǎn)業(yè)選擇布局中的政府決策邏輯進(jìn)行了深入的探究。

三、產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目如何選擇：基層政府的實(shí)踐策略

（一）經(jīng)營(yíng)模式的重組整合，扶貧項(xiàng)目類(lèi)型以數(shù)量取勝

在項(xiàng)目制背景下，基層政府的關(guān)注點(diǎn)集中在以項(xiàng)目建設(shè)來(lái)爭(zhēng)取更多的上級(jí)部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)資金，造就了基層政府間各式各樣產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的建設(shè)行為打造和包裝等方式，包括上下合作進(jìn)行項(xiàng)目包裝、不斷上馬新產(chǎn)業(yè)。貧困地區(qū)基層政府這種發(fā)展產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)烈沖動(dòng)，在產(chǎn)業(yè)扶貧作為國(guó)家“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”重要方略的背景下被進(jìn)一步激發(fā)，極大地調(diào)動(dòng)了基層政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性。然而，由于貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境不佳，在扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的包裝、打造方面，基層政府十分重視項(xiàng)目的形式和數(shù)量，在有限的條件和范圍內(nèi)開(kāi)展“創(chuàng)新”，主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的類(lèi)型整合和形式“創(chuàng)新”。

首先，積極塑造產(chǎn)業(yè)扶貧的多種模式。市縣政府的產(chǎn)業(yè)扶貧存在著刻板化的“五種模式”現(xiàn)象，也就是說(shuō)，即使不同地方和層級(jí)的政府在產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中采用的扶貧方式和思路大致相同，也會(huì)盡力塑造出多樣而全面的“模式”以突顯政績(jī)。如果模式的數(shù)量不夠或缺失，政府就會(huì)刻意在某方面進(jìn)行整合或塑造，而且，在政府間競(jìng)爭(zhēng)比拼的條件下，地方還會(huì)爭(zhēng)取“七種”甚至“九種”模式，在爭(zhēng)取塑造脫貧攻堅(jiān)樣板的同時(shí)，通過(guò)項(xiàng)目的樣式和數(shù)量突顯自身的創(chuàng)新能力。A縣作為X省國(guó)家級(jí)貧困縣中經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的縣，自然資源豐富，農(nóng)業(yè)條件較為優(yōu)越，在產(chǎn)業(yè)扶貧的途徑選擇上顯得游刃有余，集中對(duì)域內(nèi)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行政策扶持。由于上級(jí)政府提出要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策五種產(chǎn)業(yè)扶貧模式，即“自建經(jīng)營(yíng)模式、合作經(jīng)營(yíng)模式、托管經(jīng)營(yíng)模式、合作社+貧困戶(hù)模式、龍頭企業(yè)+貧困戶(hù)模式”，該縣在遵照上級(jí)要求的條件下，“創(chuàng)造性”地提出了包含“父母子女聯(lián)營(yíng)模式”在內(nèi)的五種幫扶模式。（見(jiàn)表1）

其次，進(jìn)一步細(xì)分扶助方式的類(lèi)型，實(shí)現(xiàn)扶貧資金和項(xiàng)目的全覆蓋。2016年，A縣獲得中央和省政府下達(dá)的專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金1.16億元，除基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類(lèi)（包括以工代賑和危房改造項(xiàng)目）之外，該縣政府分配0.53億元用于資助貧困戶(hù)種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展，占專(zhuān)項(xiàng)扶貧總資金的46%。對(duì)于這部分資金的使用，A縣按照“扶貧資金和項(xiàng)目當(dāng)年全覆蓋”的原則，采取分類(lèi)扶助的方式，實(shí)行三個(gè)等級(jí)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。扶持三星貧困戶(hù)共5918戶(hù)，其中，養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目4000戶(hù)、種植業(yè)項(xiàng)目1918戶(hù);二星貧困戶(hù)共6090戶(hù)，其中，養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目4000戶(hù)、種植業(yè)項(xiàng)目2090戶(hù);一星貧困戶(hù)共8159戶(hù)，扶貧項(xiàng)目為農(nóng)業(yè)發(fā)展貸款貼息。縣扶貧辦在匯報(bào)中非常自豪地提出，“全市20101戶(hù)貧困戶(hù)（除46戶(hù)死亡外），全部落實(shí)產(chǎn)業(yè)、資金、項(xiàng)目，覆蓋達(dá)到100%?！瓉?lái)年（2017年），力爭(zhēng)每個(gè)貧困戶(hù)都有2個(gè)以上增收項(xiàng)目。”如此眾多的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和全覆蓋的方式，能夠有效地將全部貧困戶(hù)都吸納到扶助范圍內(nèi)，使得縣域內(nèi)扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目數(shù)量在短時(shí)間內(nèi)急劇增加。但實(shí)際上，A縣扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的重點(diǎn)仍是肉羊、生豬、肉雞、大鵝等一般性產(chǎn)業(yè)，而不是自身具有優(yōu)勢(shì)的烤煙、大撓子等產(chǎn)業(yè)。

（二）存量依賴(lài)式的產(chǎn)業(yè)選擇，注重典型項(xiàng)目打造

從項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作體制上看，無(wú)論是上級(jí)政府“發(fā)包”或是下級(jí)政府“承包”，雙方都青睞于尋找和打造“典型”。那些自身?xiàng)l件優(yōu)越的“出類(lèi)拔萃”者，能凸顯上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金和項(xiàng)目的意義，下級(jí)在抓包過(guò)程中才能彰顯優(yōu)勢(shì);那些提升空間和改革增量效益較大的“基礎(chǔ)薄弱”者，能滿(mǎn)足項(xiàng)目的上級(jí)發(fā)包方和下級(jí)承包方對(duì)項(xiàng)目績(jī)效的期待。在這一邏輯線(xiàn)條下，基層政府的產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐會(huì)表現(xiàn)出“存量依賴(lài)”的特征，在項(xiàng)目選擇過(guò)程中偏向于少數(shù)典型項(xiàng)目的打造。這突出地表現(xiàn)為政府在扶貧過(guò)程中，對(duì)當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)企業(yè)給予資助并進(jìn)行簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)大再生產(chǎn)。從時(shí)效性角度而言，依靠增加傳統(tǒng)種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)存量的方式具有一定的優(yōu)勢(shì)，但與中央“發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)脫貧”的內(nèi)涵要求還存在一定的差距，而且，實(shí)踐中會(huì)衍生出產(chǎn)業(yè)單一、趨同、過(guò)剩等問(wèn)題。

一是借助基礎(chǔ)優(yōu)勢(shì)擴(kuò)張已有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。貧困地區(qū)的二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展欠優(yōu)，農(nóng)牧業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中占比較大，因此，產(chǎn)業(yè)扶貧會(huì)最大限度地強(qiáng)化傳統(tǒng)種養(yǎng)殖企業(yè)的發(fā)展。從A縣部分扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)情況中可以看出，羊、雞、西甜瓜等傳統(tǒng)種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)在扶貧項(xiàng)目中所占比例超過(guò)了84%（見(jiàn)表2），而堿性水稻、黃菇娘、狐貉等地方特色產(chǎn)業(yè)在實(shí)際發(fā)展中得到的項(xiàng)目較為有限。其中的道理在于，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)企業(yè)主要分布于傳統(tǒng)種養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)中，這些企業(yè)的基礎(chǔ)條件較好，在項(xiàng)目和資金的申請(qǐng)過(guò)程中得到了政府部門(mén)更多的青睞。在同等條件下，資本大量進(jìn)入傳統(tǒng)種養(yǎng)殖企業(yè)，抑制了對(duì)于地方特色產(chǎn)業(yè)的資助，不利于地區(qū)產(chǎn)業(yè)的多樣化和特色化。而同類(lèi)型扶貧項(xiàng)目的扎推，將導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)同質(zhì)化企業(yè)和產(chǎn)品的激增乃至過(guò)剩，最終將增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

二是注重打造產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目“典型”。A縣在每類(lèi)產(chǎn)業(yè)中開(kāi)展扶貧的企業(yè)大多屬于龍頭企業(yè)（見(jiàn)表2）。例如，肉雞產(chǎn)業(yè)扶貧依托的AD牧業(yè)公司是國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，黏玉米產(chǎn)業(yè)和水稻產(chǎn)業(yè)依托的均屬于省級(jí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，肉羊養(yǎng)殖依托的也屬于地市級(jí)龍頭企業(yè)。由于A縣對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧資金的使用條件要求較高，因此，在扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目確立之前，這些產(chǎn)業(yè)扶貧的“典型”身份早已基本確定，出現(xiàn)了扶貧過(guò)程中資源的精英俘獲。與此同時(shí)，A縣傾力打造省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和省政府辦公廳包保的貧困村，即TD村和TS村。對(duì)于這兩個(gè)毗鄰的貧困村，A縣一把手親自包保了其所在的L鎮(zhèn)，A縣重要職能部門(mén)（政府辦、財(cái)政和供電等）都對(duì)該鎮(zhèn)進(jìn)行了包保，并積極協(xié)調(diào)爭(zhēng)取扶貧基礎(chǔ)設(shè)施投資2422.5萬(wàn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金405萬(wàn)。

（三）簡(jiǎn)化取向的扶貧產(chǎn)業(yè)鏈培育，積極推動(dòng)“短平快”項(xiàng)目發(fā)展

產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧離不開(kāi)與生產(chǎn)要素和供需市場(chǎng)的有效對(duì)接，這就需要基層政府在遵循市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上培育適于產(chǎn)業(yè)壯大和地方經(jīng)濟(jì)升級(jí)的環(huán)境，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演積極作為的角色。一般而言，在地區(qū)發(fā)展初級(jí)階段，要素稟賦結(jié)構(gòu)會(huì)呈現(xiàn)出勞動(dòng)力或物質(zhì)資源相對(duì)豐富、資本和技術(shù)相對(duì)稀缺的特點(diǎn)，在市場(chǎng)配置資源的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，企業(yè)多為勞動(dòng)力或資源密集型。要進(jìn)一步擺脫貧困，促進(jìn)持續(xù)性發(fā)展，需要由政府為比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)降低生產(chǎn)外部性和交易成本。然而，基層政府是否會(huì)依據(jù)比較優(yōu)勢(shì)原理，重點(diǎn)發(fā)展和培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)呢？在產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中，基層政府受到項(xiàng)目目標(biāo)、上級(jí)任務(wù)考核、脫貧時(shí)效的約束，出于風(fēng)險(xiǎn)最小化考慮，并不會(huì)積極開(kāi)發(fā)新產(chǎn)業(yè)和長(zhǎng)線(xiàn)產(chǎn)業(yè)，而是會(huì)選擇簡(jiǎn)化產(chǎn)業(yè)培育，推動(dòng)“短平快”項(xiàng)目發(fā)展。

一方面，以“資金注入”政策代替產(chǎn)業(yè)培育?！百Y金注入”包括直接資金投入和銀行貸款。前者是將貧困戶(hù)的扶貧資金入股企業(yè)或合作社，后者則是在特定條件下為企業(yè)或貧困戶(hù)提供各類(lèi)銀行擔(dān)保貸款和信貸貼息貸款。通過(guò)這兩種資金注入，基層政府能以簡(jiǎn)單的方式兼顧產(chǎn)業(yè)和扶貧兩項(xiàng)任務(wù)。A縣借助全省“農(nóng)牧貸”項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)本級(jí)注入和向上爭(zhēng)取擔(dān)保金0.2億元，在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行獲得支農(nóng)貸款2.6億元;為中小企業(yè)擔(dān)保公司共注資0.6億元，為龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社和種養(yǎng)大戶(hù)提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款擔(dān)保;專(zhuān)門(mén)為農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)提供金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保貸款0.8億元;為貧困戶(hù)設(shè)立貸款貼息基金3000萬(wàn)元。由此，形成了從龍頭企業(yè)到農(nóng)業(yè)合作社再到貧困戶(hù)的貸款保障體系。

另一方面，積極為貧困戶(hù)謀劃“短平快”的種養(yǎng)殖項(xiàng)目。相較于產(chǎn)業(yè)鏈培育和市場(chǎng)打造，個(gè)體種養(yǎng)殖項(xiàng)目被認(rèn)為是周期短、收益高和見(jiàn)效快的扶貧方式。而且，個(gè)體種養(yǎng)殖項(xiàng)目的農(nóng)民認(rèn)可度較高，基層干部也認(rèn)為“很多貧困戶(hù)不愿意跟著合作社或者企業(yè)項(xiàng)目走，愿意自家養(yǎng)殖”。于是，收益見(jiàn)效快和管理簡(jiǎn)單化的“短平快”種養(yǎng)殖項(xiàng)目紛紛上馬。我們對(duì)A縣一把手包保的L鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)研走訪(fǎng)時(shí)發(fā)現(xiàn)，從該鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)扶貧類(lèi)型統(tǒng)計(jì)情況看，“短平快”的種養(yǎng)殖項(xiàng)目隨處可見(jiàn)，發(fā)放“扶貧羊”、“扶貧豬”、“扶貧鵝”等仍然是地方產(chǎn)業(yè)扶貧的主要方式（見(jiàn)表3）。

（四）嚴(yán)格項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和資金用途的扶貧導(dǎo)向

產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧以發(fā)展地方產(chǎn)業(yè)、繁榮地方經(jīng)濟(jì)的方式來(lái)帶動(dòng)貧困群體脫貧致富，因而需要匯集產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的土地、勞動(dòng)力和資本等要素。在此過(guò)程中，應(yīng)充分考慮農(nóng)村貧困地區(qū)的特定勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)、收入狀況、區(qū)位條件和資源稟賦的背景，并圍繞帶動(dòng)脫貧的要求進(jìn)行發(fā)展環(huán)境、政策支撐和產(chǎn)業(yè)體系的構(gòu)建。與一般性極力爭(zhēng)取產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、開(kāi)發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的政府行為不同，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧下的基層政府在利用項(xiàng)目資金進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶持的過(guò)程中，更加注意緊密?chē)@脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)。

一方面，積極探索產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)脫貧的激勵(lì)機(jī)制?；鶎诱漠a(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目，一般都會(huì)避開(kāi)對(duì)貧困戶(hù)而言“操作”難度較高的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，這是因?yàn)?，貧困群體的致貧原因往往包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展所應(yīng)回避的因素，如資金匱乏、勞動(dòng)能力不足、知識(shí)技能欠缺等。而且，個(gè)體經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，脫貧后返貧率高。因此，基層政府傾向于通過(guò)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效扶貧。產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)的關(guān)鍵在于能否通過(guò)有效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，確保貧困戶(hù)真正受益。為此，A縣投入近1.4億元作為風(fēng)險(xiǎn)抵押金，放在金融機(jī)構(gòu)，為龍頭企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社和種養(yǎng)殖大戶(hù)提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款擔(dān)保，并規(guī)定只有帶動(dòng)貧困戶(hù)才能獲得低息貸款（貸款利息只有正常貸款的三分之一到四分之一）。

另一方面，嚴(yán)格項(xiàng)目資金使用的扶貧目的。在扶貧項(xiàng)目的財(cái)政資金使用上，上級(jí)嚴(yán)格規(guī)定了扶貧用途。因此，基層政府對(duì)于產(chǎn)業(yè)扶貧資金的使用十分謹(jǐn)慎。在產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧方面，A縣提出按照“資金跟著貧困戶(hù)走，貧困戶(hù)跟著能人走，能人跟著項(xiàng)目走”的原則使用專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金。對(duì)于公司或合作社主動(dòng)帶動(dòng)貧困的，可以扶貧資金入股企業(yè)。但每年企業(yè)需要以扶貧項(xiàng)目資金款的6%-12%返給貧困戶(hù)，作為資金收益回報(bào)。

四、項(xiàng)目與科層：基層產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的雙重約束

產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧通過(guò)扶貧資金的大量投放和扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作，產(chǎn)生了積極的效果，有助于連片貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和持久性脫貧。在基層產(chǎn)業(yè)發(fā)展的體制性背景下，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧面臨著項(xiàng)目制和科層制的雙重結(jié)構(gòu)形塑，具體而言，包括多重目標(biāo)捆綁下“項(xiàng)目制”的首尾管控和過(guò)程閉合，以及科層組織的任務(wù)迎檢和部門(mén)沖突。不同制度結(jié)構(gòu)的邏輯交叉約束，限制了產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的產(chǎn)出和結(jié)果，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧結(jié)果的系統(tǒng)性偏差。

（一）中央產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的多重目標(biāo)捆綁

精準(zhǔn)扶貧既是國(guó)家對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，也是保障社會(huì)公平公正的自主意志的體現(xiàn)，具有特定的目標(biāo)訴求。蘊(yùn)含于精準(zhǔn)扶貧中的國(guó)家自主性，體現(xiàn)著“對(duì)一些并非僅僅是反映社會(huì)集團(tuán)、階級(jí)或社團(tuán)之需求或利益的目標(biāo)”的確定和追求。這種國(guó)家自主性，能夠有效地超脫于特定利益集團(tuán)，避免受其捆綁和俘獲，并通過(guò)路徑規(guī)劃和制度設(shè)計(jì)確保自身意志得以貫徹。但目標(biāo)的多元化會(huì)使得特定的國(guó)家意志落實(shí)到某一項(xiàng)具體任務(wù)中的實(shí)現(xiàn)方式之間出現(xiàn)沖突，反而弱化國(guó)家自主性。隨著國(guó)家扶貧資金和項(xiàng)目的增多，在產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中，中央有關(guān)“如何培植發(fā)展產(chǎn)業(yè)”的扶貧業(yè)務(wù)工作和“如何規(guī)劃整合資金”扶貧管理工作的目標(biāo)要求逐漸捆綁加碼，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)趨于復(fù)雜，在科層組織的多層級(jí)傳遞中產(chǎn)生偏差。

一方面，圍繞產(chǎn)業(yè)培植發(fā)展和帶動(dòng)脫貧的目標(biāo)要求逐漸加碼。國(guó)家早期的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要對(duì)于扶貧工作的定位十分有限，側(cè)重于推動(dòng)落后地區(qū)發(fā)展、縮小貧富差距。如《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020）》提出，扶貧工作“是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、保障和改善民生、縮小發(fā)展差距，……全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切需要”。而精準(zhǔn)扶貧對(duì)扶貧工作的目標(biāo)定位較高，脫貧攻堅(jiān)應(yīng)有助于“擴(kuò)大有效消費(fèi)需求，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)贏得時(shí)間和空間”、“形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極”，“對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局可以起到‘下好一子、帶活全局的效果” 。關(guān)于如何進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧，不同于以往簡(jiǎn)單地依靠“培植壯大特色支柱產(chǎn)業(yè);促進(jìn)龍頭企業(yè)、合作社等帶動(dòng)幫助貧困戶(hù)生產(chǎn)增收;引導(dǎo)支持企業(yè)投資;承接勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的要求更加具體化和系統(tǒng)化。例如，2016年5月，農(nóng)業(yè)部牽頭九部委聯(lián)合印發(fā)的《貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促進(jìn)精準(zhǔn)脫貧指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧需要“做到產(chǎn)業(yè)選擇精準(zhǔn)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)精準(zhǔn)、支持投向精準(zhǔn)、貧困人口受益精準(zhǔn)”。在產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的方式方法上，要求科學(xué)分析、理性選擇優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，積極促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合升級(jí)發(fā)展，搭建“網(wǎng)上銷(xiāo)售、流通追溯和運(yùn)輸配送”的產(chǎn)業(yè)支撐體系，同步跟進(jìn)抵押貸款和保險(xiǎn)支持，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的綠色發(fā)展等。在產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐運(yùn)作上，要求組織編制規(guī)劃，動(dòng)態(tài)跟蹤、及時(shí)更新產(chǎn)業(yè)扶貧信息，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管理與考核。國(guó)家產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)升級(jí)和區(qū)域振興，短期內(nèi)構(gòu)建起穩(wěn)固的產(chǎn)業(yè)政策體系。雖然這一目標(biāo)能夠縮小區(qū)域和貧富差距，但在短時(shí)間內(nèi)訴諸過(guò)多的目標(biāo)，無(wú)益于貧困地區(qū)政府專(zhuān)注并勝任產(chǎn)業(yè)扶貧工作。

另一方面，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中的任務(wù)整合，進(jìn)一步轉(zhuǎn)嫁給作為執(zhí)行方的基層政府。與以往扶貧開(kāi)發(fā)相比，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中的項(xiàng)目資金整合成為特色之一。伴隨著國(guó)家對(duì)貧困縣的扶助力度加大、扶貧資金增多，規(guī)劃何種目標(biāo)、如何整合資金成為產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵。2016年4月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開(kāi)展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見(jiàn)》提出，“扶貧資金項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到貧困縣”。在此基礎(chǔ)上，要求貧困縣政府制定本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，出臺(tái)資金統(tǒng)籌整合使用方案，并將資金統(tǒng)籌整合使用績(jī)效納入扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核。項(xiàng)目資金整合，雖然有助于提高部門(mén)財(cái)政資金的利用效率，但基層政府被賦予資金整合權(quán)，擔(dān)負(fù)了更多的任務(wù)壓力。A縣扶貧辦主任指出，“以前，把涉農(nóng)資金整合使用、竄項(xiàng)花，是違規(guī)的;現(xiàn)在，不把涉農(nóng)資金整合使用，是違規(guī)的！”同時(shí)，他對(duì)資金整合深表憂(yōu)慮，原因在于，縣級(jí)扶貧部門(mén)整合使用涉農(nóng)資金，需要詳細(xì)而繁瑣的基層考察、產(chǎn)業(yè)分析、論證報(bào)告和發(fā)展規(guī)劃，配套的政策任務(wù)在一定程度上制約了扶貧資金的快速到位和高效使用。由此，整合前的任務(wù)壓力比整合后的便利效益要高。

（二）產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧下的“項(xiàng)目制”運(yùn)作：首尾管控與過(guò)程閉合

1、首尾管控的指標(biāo)設(shè)置

項(xiàng)目制作為國(guó)家公共財(cái)政資金的分配方式，是對(duì)公共利益的增進(jìn)和維護(hù)，也被認(rèn)為是國(guó)家實(shí)現(xiàn)自主性的重要方式和手段 。通過(guò)項(xiàng)目的管理體制，針對(duì)特定預(yù)期目標(biāo)，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法來(lái)進(jìn)行考評(píng)控制，既給予基層政府充足的激勵(lì)，也可以對(duì)政策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行有效的把控和約束。實(shí)踐中，這種約束主要是通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)行前具體的指標(biāo)設(shè)置以及項(xiàng)目結(jié)束后的指標(biāo)驗(yàn)收來(lái)實(shí)現(xiàn)，也即是一種管住項(xiàng)目“首尾兩頭”的方式。從項(xiàng)目管理方而言，選取項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)中的關(guān)鍵性指標(biāo)，并在項(xiàng)目結(jié)束時(shí)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行評(píng)估驗(yàn)收，能夠有效地避免項(xiàng)目落實(shí)過(guò)程中偏離預(yù)期目標(biāo)，也有助于減少由于管理面過(guò)大、層級(jí)過(guò)多而帶來(lái)的管理失控問(wèn)題，減輕考核任務(wù)壓力。

國(guó)家的產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧也不例外，扶貧資金和項(xiàng)目的下達(dá)，往往伴隨著一系列具體的脫貧指標(biāo)設(shè)置、項(xiàng)目評(píng)估與驗(yàn)收。但是，這種將指標(biāo)當(dāng)作項(xiàng)目落實(shí)“指揮棒”的做法，常常導(dǎo)致激勵(lì)的偏差，也即項(xiàng)目執(zhí)行和考核均以完成指標(biāo)作為主要任務(wù)。項(xiàng)目目標(biāo)基本恒定，但影響目標(biāo)達(dá)成的因素卻在不斷發(fā)展變化，目標(biāo)往往就變成僵化的指標(biāo)。至于最終項(xiàng)目預(yù)期結(jié)果以及政策制定者所期望的效果，往往被項(xiàng)目管理方和執(zhí)行方所忽略。

由于受到嚴(yán)格的指標(biāo)限制，A縣產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中十分重視把控資金和項(xiàng)目的扶貧用途，對(duì)指標(biāo)有著不切實(shí)際地追求。為了兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和脫貧任務(wù)，除了發(fā)放牛羊等家畜等，A縣提出由公司和專(zhuān)業(yè)合作社帶動(dòng)貧困戶(hù)，將分配給貧困戶(hù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金入股企業(yè)和合作社，實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)貧困戶(hù)獲利分紅的目的。省里要求，使用扶貧資金收益分紅的，收益率不能低于6%。每年對(duì)扶貧資金進(jìn)行檢查驗(yàn)收時(shí)，都會(huì)對(duì)這項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行考核，目的在于避免基層政企合謀套取國(guó)家資金。但是，這種嚴(yán)苛的指標(biāo)，卻讓基層政府忽視了扶貧中產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在邏輯。對(duì)于縣級(jí)政府而言，扶貧收益越高，表明地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的使用越高效。實(shí)際上，A縣6%-12%的資金收益率作為貧困戶(hù)回報(bào)分紅顯然較高，甚至超出了同時(shí)期正常的銀行貸款利率。而且，扶貧資金在本輪扶貧過(guò)程中發(fā)揮帶動(dòng)效應(yīng)、實(shí)現(xiàn)部分貧困戶(hù)脫貧之后，并不直接歸屬企業(yè)或者脫貧戶(hù)，而是作為下一輪新進(jìn)貧困戶(hù)的脫貧扶助資金。貧困戶(hù)扶貧發(fā)展資金數(shù)量少，扶貧資金分紅收益率要求高，限制了產(chǎn)業(yè)扶貧政策對(duì)種養(yǎng)殖大戶(hù)與專(zhuān)業(yè)合作社的扶持效果。在一些合作社或者企業(yè)看來(lái)，扶貧資金是進(jìn)一步發(fā)展的負(fù)擔(dān)，并不具有吸引力。

2、“過(guò)程閉合式”的項(xiàng)目運(yùn)作

國(guó)家治理中的項(xiàng)目制具有分級(jí)運(yùn)作和治理的特點(diǎn)，也即是一種國(guó)家部委發(fā)包、地方政府打包、基層村鎮(zhèn)抓包的結(jié)構(gòu) 。項(xiàng)目制作為一種國(guó)家資源的再分配方式，“嵌入在多層級(jí)政府的政治結(jié)構(gòu)之上，是有效地在中央與地方之間均衡了集權(quán)和分權(quán)的紐帶” 。加之政府原有的層級(jí)控制權(quán)，項(xiàng)目制強(qiáng)化了由上至下的分級(jí)激勵(lì)和控制，是在資源高度集中條件下的邏輯延伸。因此，項(xiàng)目制本質(zhì)上仍然是一個(gè)政府資源如何分配以及資源如何使用的內(nèi)部閉合的過(guò)程。政府主導(dǎo)或主推的項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程表現(xiàn)出了一種閉合式特征，產(chǎn)生了諸多負(fù)面效應(yīng)，如通過(guò)龍頭企業(yè)和基層干部的承包推廣雙季稻種植 ，以及國(guó)家的行為和意圖在地方實(shí)踐中忽視“米提斯”所導(dǎo)致的失敗 。從運(yùn)作過(guò)程來(lái)看，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧下的項(xiàng)目制運(yùn)作呈現(xiàn)出典型的閉合性。國(guó)家有關(guān)部門(mén)以事本主義的原則向下轉(zhuǎn)移支付，對(duì)財(cái)政資源進(jìn)行再分配，設(shè)置指標(biāo)體系，對(duì)地方政府組織考核。省級(jí)政府肩負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，負(fù)責(zé)下達(dá)國(guó)家項(xiàng)目資源，從宏觀(guān)層面把控地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和方向，負(fù)責(zé)督導(dǎo)和監(jiān)管?？h級(jí)政府作為實(shí)際項(xiàng)目的執(zhí)行者，會(huì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃、重點(diǎn)領(lǐng)域資金的分配、產(chǎn)業(yè)扶貧方式的選擇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的示范鄉(xiāng)村和典型鄉(xiāng)村會(huì)通過(guò)借款籌資、示范包裝等來(lái)進(jìn)行“抓包”（見(jiàn)圖1）。項(xiàng)目制下的產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧，表現(xiàn)出弱決策論證、強(qiáng)迎合執(zhí)行，弱參與反饋、強(qiáng)監(jiān)督檢查的特征。在基層產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中，政府主導(dǎo)著資源的下達(dá)和上接，資源的權(quán)威性分配發(fā)生在政府內(nèi)部不同層級(jí)之間，制度結(jié)構(gòu)的反饋調(diào)試有限。

受到閉合式項(xiàng)目運(yùn)作的影響，一方面，地方扶貧產(chǎn)業(yè)選擇呈現(xiàn)出存量依賴(lài)的特征。扶持政策基本由基層政府決定，傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、帶動(dòng)貧困戶(hù)能力強(qiáng)，得到的政策優(yōu)惠就多，這樣，地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求較難得到滿(mǎn)足。我們?cè)趯?shí)際調(diào)研中了解到，A縣YF糧貿(mào)公司（生產(chǎn)具有地方特色的堿性大米）經(jīng)理與扶貧辦主任商量，縣里能否再給一定的優(yōu)惠政策，好多貸一些款。扶貧辦主任表示，雖然公司生產(chǎn)的堿性大米很好，也很有前景，但公司企業(yè)的合作社帶動(dòng)貧困戶(hù)人數(shù)固定，該給的按規(guī)定已經(jīng)給過(guò)了。另一方面，項(xiàng)目運(yùn)作缺乏及時(shí)有效的政策反饋和修正。例如，A縣為了減少扶貧資金流失，規(guī)定對(duì)農(nóng)民個(gè)體選擇自建自營(yíng)方式的采取事后補(bǔ)貼，也即貧困戶(hù)先自行建設(shè)大棚或購(gòu)買(mǎi)畜禽，所購(gòu)物資都履行相關(guān)手續(xù)后，經(jīng)檢查驗(yàn)收合格后給予扶持資金補(bǔ)貼。一個(gè)大棚的成本需要2-3萬(wàn)元，還要投入生產(chǎn)資料，貧困戶(hù)基本負(fù)擔(dān)不起。實(shí)際上，該縣的種植棚膜，多是由幫扶單位全額撥付或由較大規(guī)模合作社建設(shè)運(yùn)營(yíng)。

（三）產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中的科層組織：任務(wù)迎檢與部門(mén)沖突

1、縱向基層任務(wù)迎檢

基層政府的中心工作是圍繞上級(jí)政府部署的各種任務(wù)而展開(kāi)貫徹落實(shí)工作。而中心工作又都輔之以考核檢查，這樣，中心工作就可以化約為考核檢查和迎接檢查。我國(guó)的晉升錦標(biāo)賽體制，屬于一種強(qiáng)激勵(lì)的形式?？茖咏M織結(jié)構(gòu)中的職務(wù)晉升對(duì)個(gè)人的激勵(lì)作用較為強(qiáng)勁。由此，基層政府十分看重能否有效迎接上級(jí)的任務(wù)和檢查，既包括正面政績(jī)的完成，也包括負(fù)面“否決”事項(xiàng)的規(guī)避。

基層政府的產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐，同樣受到這種強(qiáng)激勵(lì)下上級(jí)政府考核檢查的塑造。由于中央設(shè)定了多任務(wù)的目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧本身內(nèi)含著培育和發(fā)展產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)邏輯和社會(huì)公平訴求的道德邏輯之間難以調(diào)和的張力。中央提出要在2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，加大了基層政府迎接檢查的壓力。在農(nóng)戶(hù)脫貧和產(chǎn)業(yè)發(fā)展“雙重”任務(wù)以及時(shí)間約束的條件下，基層政府的注意力也發(fā)生了變化，他們會(huì)更加注重那些上級(jí)檢查成本低、成效外顯性強(qiáng)的關(guān)鍵性任務(wù)，基層政府在產(chǎn)業(yè)扶貧方面遵循負(fù)面“不出事”和證明完成任務(wù)的邏輯。

首先，重視具有政績(jī)否決性質(zhì)的否決性檢查事項(xiàng)。即使在發(fā)展產(chǎn)業(yè)這種易出政績(jī)的領(lǐng)域亦是如此，“做砸A事，可以通過(guò)把B事或C事做漂亮來(lái)彌補(bǔ)”的惰性邏輯并不能起作用。2016年末，A縣開(kāi)展“萬(wàn)名干部駐千村百日大會(huì)戰(zhàn)”行動(dòng)，以應(yīng)對(duì)全省即將開(kāi)展的脫貧攻堅(jiān)年度任務(wù)檢查。其中的一項(xiàng)檢查是，對(duì)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧受益人群，嚴(yán)格規(guī)定了受益群體的條件，即省里規(guī)定的八類(lèi)人群（也稱(chēng)“八類(lèi)戶(hù)”）不能建檔立卡享受?chē)?guó)家財(cái)政扶持，否則屬于政策違規(guī)，不論產(chǎn)業(yè)扶貧效益是否突出，給予一票否決。A縣扶貧辦業(yè)務(wù)科室領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此強(qiáng)調(diào)，“有些國(guó)家規(guī)定的八類(lèi)戶(hù)，不準(zhǔn)進(jìn)入建檔立卡數(shù)據(jù)庫(kù)。其實(shí)貧困戶(hù)，可能是親戚用他名買(mǎi)了車(chē)，大伙兒也都知道他家窮，實(shí)際沒(méi)車(chē)。但是交警隊(duì)一查，你名下有車(chē)。對(duì)于這種情況，省里意思告訴了是必須清除。到時(shí)候?qū)徲?jì)署查來(lái)了，不聽(tīng)你的，也沒(méi)工夫聽(tīng)你解釋?！?/p>

其次，相對(duì)于產(chǎn)業(yè)培育和規(guī)劃發(fā)展，更注重“短平快”項(xiàng)目。在時(shí)間壓力和任務(wù)強(qiáng)度都較大的條件下，基礎(chǔ)較弱的地方特色產(chǎn)業(yè)、潛在優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)融合，對(duì)于基層政府而言并不具有實(shí)際效益。短時(shí)間內(nèi)完成扶貧任務(wù)和檢查，最佳選擇就是借助傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)貧困戶(hù)，通過(guò)突出貧困戶(hù)獲得政府資助項(xiàng)目的數(shù)字來(lái)完成政績(jī)要求。A縣的產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧，明顯表現(xiàn)出對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈培育和產(chǎn)業(yè)環(huán)境打造方面的興趣較小，實(shí)踐中更加注重項(xiàng)目的覆蓋面、受益人數(shù)等。我們?cè)贚鎮(zhèn)了解到項(xiàng)目的全覆蓋情況。盡管貧困戶(hù)的種植大棚和牛羊養(yǎng)殖項(xiàng)目具有特定的技術(shù)要求，全鎮(zhèn)技術(shù)人員較為缺乏，但從不同種類(lèi)的扶貧模式占比情況看，自建自營(yíng)模式占比仍然較大（見(jiàn)表4）。

2、橫向部門(mén)合作沖突

依據(jù)組織系統(tǒng)中的權(quán)力配置而劃分的科層組織部門(mén)及其彼此關(guān)系，其作用在于“把科層組織成員間的接觸主要限制在事先規(guī)定的規(guī)范內(nèi)，以此使各種摩擦減少到最小限度”，但是，“正是這些能增進(jìn)服從可能性的方式導(dǎo)致了過(guò)分嚴(yán)守規(guī)章，造成膽怯、保守和技術(shù)主義的工作作風(fēng)”?？茖又频膶?zhuān)業(yè)分工由此成為部門(mén)之間協(xié)同合作的藩籬。這種部門(mén)劃分的科層制結(jié)構(gòu)對(duì)效率的追求，強(qiáng)化了部門(mén)本位的自我保護(hù)。產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧經(jīng)歷由上到下的資源再分配，嘗試通過(guò)項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)資金渠道來(lái)突破層級(jí)傳達(dá)所產(chǎn)生的效率損耗，但卻陷入科層體系中部門(mén)的反功能怪圈當(dāng)中。原有的部門(mén)分工、各管一塊的規(guī)章制度，在變化的新環(huán)境和任務(wù)下，阻礙了組織新目標(biāo)的高效實(shí)現(xiàn)，體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)扶貧中不同部門(mén)之間的利益沖突，制約了產(chǎn)業(yè)培育所需的扶貧資金整合及其使用。尼斯坎南的官僚制模型指出，官僚組織和個(gè)人都會(huì)致力于追求“他們所負(fù)責(zé)的特定服務(wù)的預(yù)算最大化”。在部門(mén)利益至上的條件下，政府部門(mén)對(duì)于權(quán)力和利益的最大化追求，使得產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧政策難以形成合力。

雖然國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始在貧困縣試點(diǎn)涉農(nóng)資金整合政策，促進(jìn)地方扶貧資源整合，但基層政府的多部門(mén)資金整合并不能破解上級(jí)政府的部門(mén)藩籬。表面上看，可以使地方資金利用更有效益，但實(shí)際上，從基層進(jìn)行資金整合存在較大難度。A縣扶貧辦主任對(duì)于涉農(nóng)扶貧資金整合表示出了憂(yōu)慮之處并分析了內(nèi)在原因，“這種資金整合方式好不好呢？好。它有益于我們縣里把資金整合一起搞重點(diǎn)項(xiàng)目。但有難度。例如，每年農(nóng)業(yè)部門(mén)都下?lián)軋@區(qū)建設(shè)資金，但是目前我們的園區(qū)建設(shè)基本已經(jīng)可以了?？墒寝r(nóng)田水利設(shè)施條件差，資金不足。如果想從縣一級(jí)層面進(jìn)行資金整合，將園區(qū)建設(shè)資金投到農(nóng)田水利建設(shè)，貧困縣今年國(guó)家政策是允許的。但是明年，農(nóng)業(yè)部門(mén)的這項(xiàng)資金就不一定給你了……說(shuō)到底，農(nóng)業(yè)部門(mén)的資金不能給其他部門(mén)的扶貧政績(jī)做貢獻(xiàn)。”在官僚部門(mén)預(yù)算及其控制權(quán)最大化的背景下，基層政府的涉農(nóng)扶貧資金整合權(quán)，建立在上級(jí)政府分立的部門(mén)財(cái)政資金結(jié)構(gòu)上。由于基層的資金整合行為會(huì)對(duì)上級(jí)政府的部門(mén)利益形成沖擊，進(jìn)而波及本級(jí)預(yù)算收益，其實(shí)際執(zhí)行程度和效果都會(huì)大打折扣。

五、結(jié) 論

當(dāng)前我國(guó)的產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧，采取的是一種基于結(jié)果導(dǎo)向而非過(guò)程導(dǎo)向的項(xiàng)目制運(yùn)作方式。但從基層實(shí)踐中可以看到，在項(xiàng)目目標(biāo)和項(xiàng)目預(yù)期結(jié)果之間，同樣充斥了科層組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作邏輯。在國(guó)家多重目標(biāo)約束的背景下，產(chǎn)業(yè)脫困的市場(chǎng)訴求、地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展訴求和扶貧濟(jì)弱的社會(huì)道德訴求，被寄希望于產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的基層實(shí)踐之中。產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的政策實(shí)施主體，也即基層政府，在多任務(wù)目標(biāo)下，雖然被賦予了很大自主權(quán)，但其行動(dòng)表現(xiàn)出了對(duì)結(jié)構(gòu)體制的選擇性適應(yīng)。基層政府采取的策略主要包括：經(jīng)營(yíng)模式的重組整合，扶貧項(xiàng)目類(lèi)型以數(shù)量取勝;存量依賴(lài)式的產(chǎn)業(yè)選擇，注重典型項(xiàng)目打造;簡(jiǎn)化取向的扶貧產(chǎn)業(yè)鏈培育，積極推動(dòng)“短平快”項(xiàng)目發(fā)展;嚴(yán)格項(xiàng)目和資金扶貧用途的產(chǎn)業(yè)扶貧。實(shí)際上，基層政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目扶貧的行為，受到了項(xiàng)目制和科層制的雙重結(jié)構(gòu)形塑，也即多重目標(biāo)捆綁下“項(xiàng)目制”的首尾管控和過(guò)程閉合以及科層組織的任務(wù)迎檢和部門(mén)沖突。在這種結(jié)構(gòu)性特征之下，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的最終效果將偏離政策最初的目標(biāo)設(shè)定。在這種固有的雙重結(jié)構(gòu)形塑下，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧中也會(huì)產(chǎn)生多種偏離目標(biāo)的結(jié)果，如利益主體之間會(huì)形成對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧資源的俘獲。具體而言，發(fā)包者與承包者之間互相“釣魚(yú)”將催生項(xiàng)目制下特有的馬太效應(yīng) ，使得產(chǎn)業(yè)扶貧落入“扶富不扶貧”的怪圈當(dāng)中，產(chǎn)生“官僚政績(jī)至上邏輯與公民需求導(dǎo)向邏輯之間的內(nèi)在矛盾和困境”。

在此背景下，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧的基層實(shí)踐，要克服項(xiàng)目制的指標(biāo)邏輯、科層制的權(quán)力邏輯，避免對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和長(zhǎng)效脫貧的目標(biāo)迎合與結(jié)果扭曲，需要調(diào)整政策的約束和激勵(lì)機(jī)制，突破現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)局限性。第一，進(jìn)一步規(guī)范產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的規(guī)劃論證?；鶎诱枰Y(jié)合地方特色，制定符合地方優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)行有效的項(xiàng)目論證，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧的精細(xì)化，健全重大項(xiàng)目決策出臺(tái)的程序。第二，強(qiáng)化部門(mén)協(xié)調(diào)與資源整合，綜合構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的適宜環(huán)境。適當(dāng)提升單位協(xié)調(diào)與資源整合的層級(jí)，例如，可以從省一級(jí)進(jìn)行部門(mén)整合。第三，吸納民眾參與扶貧項(xiàng)目決策和反饋過(guò)程。通過(guò)完善項(xiàng)目制的項(xiàng)目落地論證和監(jiān)督反饋，積極引入社會(huì)力量開(kāi)展項(xiàng)目評(píng)估，推動(dòng)項(xiàng)目考評(píng)社會(huì)化。

The Grass-Roots Practice of the Precise Poverty Alleviation

of Industry： Strategic Options and Dual Constraints——Based

on the Investigation of County A

Sun Dechao Cao Zhili

Abstract： ?With the gradual deepening of the work of poverty alleviation in China， the precise poverty alleviation of industry has become the key means of precise poverty alleviation. It is of great importance for further improving the benefits of precise poverty alleviation to master the strategic choice tendency of the grass-roots government as the leading force of the precise poverty alleviation of industry. This paper takes the investigation of the national-level poor county A as an example， investigates the strategic selection and formation mechanism of the grass-roots government in the precise poverty alleviation of industry. The study finds that the practical strategies of precise poverty alleviation of industry from the grass-roots government include reorganization and integration of management models and the types of poverty alleviation project wining by quantity; industrial selection depending on stock and building typical projects; choosing simplified orientation for the cultivation of the poverty alleviation industry chain and promoting the development of the “short， adaptable and fast” projects actively; and using poverty alleviation projects and funds strictly. The actions of grass-roots governments' promoting precise poverty alleviation of industry are shaped by the dual structure of the “project-based system” and the bureaucracy， that is， the head and tail control and process closure of the “project-based system” under the multiple targets binding， and the task inspection and sector conflict of the bureaucracy.

Keywords： ?the Precise Poverty Alleviation of Industry; Grass-roots Government; Project-based System; Bureaucracy