鄭善堯

摘要：為了順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生產(chǎn)生活的需要，許多地區(qū)正加快推進(jìn)公路建設(shè)項目，但是，由于公路建設(shè)屬于大型建造項目，需要資金數(shù)量大，在融資方面就容易出現(xiàn)阻礙。本文著力解決在公路建設(shè)項目中可能出現(xiàn)的資金短缺問題，并根據(jù)這一目的進(jìn)行探索和研究。經(jīng)過研究，PPP融資模式通過政府公共部門與社會企業(yè)的合作能夠有效解決公路建設(shè)中存在的融資困難，有效推動項目的進(jìn)行。

關(guān)鍵詞：PPP融資；公路建設(shè)；應(yīng)用

所謂PPP融資模式，就是政府公共部門和社會企業(yè)進(jìn)行合作融資，共同負(fù)責(zé)公共項目所需資金問題。通過契約方式在政府和社會資本之間建立一個平等合作的長期伙伴關(guān)系，雙方能夠利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，實現(xiàn)物有所值。政府能夠通過PPP分擔(dān)投資風(fēng)險，降低融資難度，并協(xié)調(diào)不同的利益主體的不同目標(biāo)，降低公共服務(wù)項目的全生命周期成本。不管是對政府、建設(shè)項目還是對合作企業(yè)都是有利的。

一、公路建設(shè)項目PPP 模式的現(xiàn)實背景

公路建設(shè)屬于大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要動用大量人力物力，花費(fèi)時間長，財務(wù)風(fēng)險大。這就要求啟動資金充足，否則會對建設(shè)項目、項目相關(guān)人員和社會公眾產(chǎn)生重大影響。為了順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，同時也是為了滿足社會生產(chǎn)生活服務(wù)需要，近年來，地方政府對公路建設(shè)的重視程度加強(qiáng)。然而，由于公路建設(shè)投資利益回報慢、服務(wù)型強(qiáng)、建設(shè)周期長等特點(diǎn)，加上地方財政資金不足，地方債務(wù)需要清理等原因，公路建設(shè)資金亟待解決。

改革開放后，我國逐漸針對公路建設(shè)融資困難這些現(xiàn)象對公路的經(jīng)營管理和產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革。PPP 模式在我國公路建設(shè)中的最早運(yùn)用是在1984 年的中山市廣珠東線公路。步入21 世紀(jì)后，PPP模式在中國的發(fā)展開始進(jìn)入了高潮，特別是有關(guān)法律文件出臺后，運(yùn)作規(guī)范化，專業(yè)人才不斷擴(kuò)大，市場環(huán)境逐漸成熟起來，PPP 模式的應(yīng)用領(lǐng)域也逐漸擴(kuò)大。

二、PPP模式在公路建設(shè)應(yīng)用的特點(diǎn)及優(yōu)勢

公路與一般工程建設(shè)不同，規(guī)模大，耗時多，需要的啟動資金也更多。利用PPP融資模式，不僅能夠減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，還有利于社會資本的引入。而且，公路建設(shè)市場需求穩(wěn)定，也容易根據(jù)實際情況調(diào)整價格，且未來現(xiàn)金流穩(wěn)定，投資收益有保障。當(dāng)前，我國仍然十分重視公路建設(shè)，特別是一些交通建設(shè)相對較緩，經(jīng)濟(jì)建設(shè)相對落后的地區(qū)，比如西部地區(qū)，公路的建設(shè)和完善對這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響非常大。

三、國有企業(yè)參與公路PPP模式探討

不僅是私有企業(yè)有資格通過PPP融資模式參與公路建設(shè)，國有企業(yè)也是如此。通過PPP融資模式，國有企業(yè)不僅可以與當(dāng)?shù)卣献魅谫Y，還可以與其他社會資本共同參與公路的建設(shè)，民營資本、基金公司、跨區(qū)域獨(dú)資，無論以什么樣的合作方式，都是要建立在明確的法律法規(guī)下有利于項目有效進(jìn)行的。我們也可以看出，融資合作的社會資本主題的多樣性，有利于公路建設(shè)項目的運(yùn)行，對于長遠(yuǎn)的公路建設(shè)來說，也是具有積極意義的。但國有企業(yè)參與公路PPP運(yùn)作應(yīng)注意以下五個方面的問題。

第一個問題是合作雙方應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)PPP融資模式下可能帶來的風(fēng)險。政府與國有企業(yè)雙方是對等的合作關(guān)系，而不是企業(yè)為政府服務(wù)的，既然合作雙方共利也要共同承擔(dān)風(fēng)險。

第二個問題是在確立合作關(guān)系之前先要預(yù)估項目的可達(dá)成性，以及對資金，前景，收益，可能性風(fēng)險做出整體的評估，針對實際情況選擇是否參與合作。

第三個問題是根據(jù)實際運(yùn)營情況，經(jīng)過分析和研究定價標(biāo)準(zhǔn)，受益情況，合理定價，保證項目受益的同時不能獲取暴利。公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格依照要求做好特許權(quán)經(jīng)營方案評估，制定收益預(yù)期，比如在經(jīng)營初期時，政府可以在總體收費(fèi)情況不樂觀時缺口補(bǔ)貼，在通行費(fèi)達(dá)到預(yù)計時按照合作雙方預(yù)定比例進(jìn)行受益分配，一方面有效應(yīng)對風(fēng)險，一方面也保證了收益。

第四個問題是對于經(jīng)濟(jì)較為落后地區(qū)如何保證收益，防范風(fēng)險。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較欠缺的地區(qū)參與PPP融資項目不僅要依照要求做好特許經(jīng)營權(quán)，還需要在公路沿線開發(fā)其他高收益項目作為輔助收益保證PPP項目的融資高效。

第五個問題是完善監(jiān)管機(jī)制。對項目進(jìn)行各方面監(jiān)管，嚴(yán)格控制各個流程，把風(fēng)險扼殺在搖籃里。

四、PPP融資模式在公路建設(shè)中的建議

（一）完善相應(yīng)的法律法規(guī)

完善法律法規(guī)是有效建設(shè)PPP項目的重要因素，明確各方在PPP項目中需要承擔(dān)的法律責(zé)任、職能、義務(wù)以及需要承擔(dān)何種風(fēng)險，風(fēng)險發(fā)生的可能性、如何分配等問題，都要有明確的法律依據(jù)，并依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行，保證雙方合作的有效進(jìn)行。同時，在PPP項目操作中也要確保操作規(guī)范，同樣需要制定與完善相應(yīng)的法律法規(guī)，并依照其進(jìn)行操作，這也在很大程度上規(guī)避了雙方在合作中可能出現(xiàn)的糾紛，便于管理和項目運(yùn)行，提高合作的高效性和科學(xué)性。

（二）規(guī)范監(jiān)管機(jī)制

PPP融資模式有效運(yùn)行的另一重要因素就是規(guī)范監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對合作方的監(jiān)督。同時這也是為了保證合作雙方的利益。政府作為監(jiān)督者，應(yīng)該完善監(jiān)管，對項目操作嚴(yán)格控制，嚴(yán)厲打擊腐敗行為，保證雙方權(quán)益。由于PPP融資模式在發(fā)展過程中并不是完美無缺的，也存在疏漏有可能讓不法分子有機(jī)可乘，因此，政府不僅要當(dāng)好監(jiān)督者，一方面需要發(fā)揮群眾的力量，另一方面需要建立與相關(guān)建設(shè)項目無利益關(guān)聯(lián)的社會監(jiān)督組織，由他們共同監(jiān)督，發(fā)揮大眾的力量。

（三）加強(qiáng)風(fēng)險管理

根據(jù)項目的實際可操作性，結(jié)合當(dāng)前與長遠(yuǎn)發(fā)展的方向，對可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險進(jìn)行預(yù)估，并判斷其出現(xiàn)的可能性。由于公路建設(shè)時間長、工程量大等特殊性，在建設(shè)過程中，為了保證合作雙方的利益，有效運(yùn)行建設(shè)項目，必須對PPP融資模式下可能帶來的風(fēng)險采取對應(yīng)的措施。首先，從政府角度出發(fā)，PPP融資能夠減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，吸引其他資金參與公共建設(shè)項目，但是合作方的選擇上，政府需要考慮其參與類似項目的經(jīng)驗、資金情況。其次，從經(jīng)營者角度出發(fā)，需要先對項目的背景、實際情況、投資回報和未來前景等情況進(jìn)行分析，再確定資金來源，籌集資金，保證充足的項目資金。最后在政府及合作方簽訂協(xié)議時，應(yīng)當(dāng)明確利益如何分配，風(fēng)險如何承擔(dān)，投資方如何退出等問題，明確各自權(quán)責(zé)，共同承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，共同防范可能會出現(xiàn)的問題。政府和有關(guān)部門應(yīng)在風(fēng)險評價的基礎(chǔ)上，針對各種風(fēng)險的影響程度，統(tǒng)籌考慮公路PPP 項目現(xiàn)狀和長遠(yuǎn)目標(biāo)，通過制定相應(yīng)的風(fēng)險控制和風(fēng)險管理措施，擬定多種風(fēng)險處理方案，要結(jié)合項目風(fēng)險評價的結(jié)果和風(fēng)險管理成本等因素綜合考慮，找出最優(yōu)的風(fēng)險對策。

（四）完善會計核算方法

由于PPP項目涉及的會計核算通常較為復(fù)雜，且國家暫未對PPP項目制定相應(yīng)的核算方法。實務(wù)工作中難免出現(xiàn)分歧。我國財政部于2008年發(fā)布了《企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋第2號》對BOT業(yè)務(wù)提出了在現(xiàn)行企業(yè)會計準(zhǔn)則體系下的具體核算指引，有效的消除了類似業(yè)務(wù)在會計處理和披露上的分歧，為PPP項目會計核算體系的建立提供了依據(jù)。在PPP項目的全生命周期中要提高會計核算的質(zhì)量，一方面在建設(shè)期需要對PPP項目形成的資產(chǎn)進(jìn)行合理的劃分，主要可分為無形資產(chǎn)和金融資金； 另一方面在運(yùn)營期需要根據(jù)劃分后的結(jié)果與產(chǎn)權(quán)，按照企業(yè)會計準(zhǔn)則的相關(guān)規(guī)定來開展核算工作。特別要注意的是，在項目建設(shè)過程中產(chǎn)生的借款利息有兩種不同的走向，如將資產(chǎn)劃分為無形資產(chǎn)，借款利息符合條件的可以資本化，成為無形資產(chǎn)的組成部分，并且在運(yùn)營期按照特許經(jīng)營期限分期攤銷。如將資產(chǎn)劃分為金融資產(chǎn)，借款利息只能費(fèi)用化，因為金融資產(chǎn)不屬于符合資本化條件的資產(chǎn)，并且對于分類為貸款或應(yīng)收款項或可供出售金融資產(chǎn)的，經(jīng)營方還需在運(yùn)營期使用實際利率法確認(rèn)利息收入。

五、結(jié)語

隨著我國社會的不斷發(fā)展，我國的基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)也逐步完善，而公路建設(shè)作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的重要一環(huán)，其將直接影響我國的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們的生活質(zhì)量，因此當(dāng)前我國的公路建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，積極采用PPP融資模式加快推進(jìn)我國公路項目建設(shè)的進(jìn)程，為我國交通事業(yè)的發(fā)展打下基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：中山市交發(fā)投資有限公司（國有企業(yè)））endprint